Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 89/24 w sprawie ze skargi L. Z. na bezczynność Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na wniosek z dnia 24 lutego 2021 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 maja 2024 r., II SAB/Kr 89/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie, po rozpoznaniu skargi L. Z. na bezczynność Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na wniosek z 24 lutego 2021 r.: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności celem załatwienia wniosku skarżącego z 24 lutego 2021 r.; II. stwierdził, że Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddalił; IV. zasądził od Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 24 lutego 2021 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem z żądaniem udostępnienia następujących informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."): 1. zanonimizowanych kopii aktualnie obowiązujących umów najmu lub dzierżawy dot. budynków lub nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...] lub ew. umów najmu lub dzierżawy dot. lokali w ww. budynkach; 2. informacji o wysokości miesięcznego czynszu za najem lub dzierżawę przez TPN ww. budynków, nieruchomości lub lokali w październiku 2020 r.

W odpowiedzi z 1 marca 2021 r. Dyrektor TPN poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej i wezwał skarżącego do uzupełnienia braków ww. wniosku poprzez wykazanie, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z 5 marca 2021 r. skarżący wskazał, że żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi.

Decyzją z 29 marca 2021 r. Dyrektor TPN odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Decyzją z 14 lipca 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska uchylił w całości decyzję Dyrektora TPN i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor TPN powinien ustalić skalę wnioskowanej informacji, biorąc pod uwagę liczbę dokumentów objętych wnioskiem. Powinien również określić, ile czasu i zasobów ludzkich pochłonęłoby przygotowanie dla wnioskodawcy informacji zgodnie z wnioskiem. Szczegółowego wyjaśnienia również wymaga czy realizacja przedmiotowego wniosku zakłóci normalny tok działania organu i utrudni wykonywanie przypisanych zadań. W oparciu o powyższe ustalenia należy dokonać ponownej kwalifikacji czy żądana informacja należy do kategorii informacji publicznej prostej, czy też przetworzonej. Decyzja została doręczona skarżącemu 19 lipca 2021 r.

W dniu 19 marca 2024 r. skarżący wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora TPN w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznych wskazanych we wniosku z 24 lutego 2021 r. lub w wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji żądanych ww. wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że powodem, dla którego nie doszło do udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie, było uznanie, że skarżący jest już w posiadaniu wnioskowanych informacji od lipca 2021 r., kiedy to uzyskał je w postępowaniu sądowym, I C 237/20.

W dniu 3 kwietnia 2024 r. Dyrektor TPN udzielił skarżącemu żądanej informacji, przekazując kopie umów najmu lokali w budynkach przy ul. [...] oraz informację o wysokości czynszu w październiku 2020 r.

Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie zareagował na wniosek strony z 24 lutego 2024 r. w ustawowym, czternastodniowym terminie zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi o stanie bezczynności. Już samo bowiem przekroczenie tego terminu powoduje stan milczenia organu. W badanej sprawie organ miał 14 dni na udzielenie skarżącemu żądanej informacji od zwrotu akt przez Ministra Klimatu i Środowiska w związku z uchyleniem przez niego decyzji Dyrektora TPN o odmowie udzielenia żądanej informacji. Tymczasem udzielił jej dopiero 3 kwietnia 2024 r., po wniesieniu skargi przez wnioskodawcę. Zdaniem sądu ta okoliczność powoduje, że w dniu wyrokowania żądana informacja została udzielona, ustał więc stan bezczynności organu i w związku z tym sąd nie może zobowiązać organu do jej udzielenia, co powoduje konieczność umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie.

W ocenie sądu bezspornie organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu skarżącemu żądanej informacji do 3 kwietnia 2024 r., a stan ten trwał przez ponad 2,5 roku. To zaś spowodowało uznanie przez sąd, że bezczynność ta miała charakter rażący. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przez ponad 2,5 roku organ nie podejmował żadnych czynności, nie przedłużył również czasu rozpoznania sprawy. Podjął działania przymuszony, dopiero po złożeniu skargi do sądu. W ocenie sądu takie zachowanie organu należy ocenić jako rażące niewykonywane własnych obowiązków i lekceważenie strony.

Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając powyższy wniosek, skarżący wskazał na rażące naruszenie przepisów przez organ oraz długotrwałość tych naruszeń. Nie wskazał jednak na konkretny uszczerbek (krzywdę, stratę), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, co spowodowało oddalenie tego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz 149 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak na wstępie. O kosztach postępowania sądowego orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktów I, II i IV. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niedopełnienie przez sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach, przejawiające się w zaniechaniu rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych przez Dyrektora TPN w odpowiedzi na skargę, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że Dyrektor TPN pozostawał w bezczynności;

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. przyjęcie, że Dyrektor TPN był zobowiązany do udzielenia wnioskodawcy żądanych informacji, podczas gdy z akt niniejszej sprawy w sposób ewidentny wynika, że w toku postępowania zainicjowanego przez wnioskodawcę, kwestia udzielenia wnioskowanych informacji stała się bezprzedmiotowa:

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 13 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi;

4) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. - poprzez stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora TPN miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy zaniechanie Dyrektora TPN nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia wnioskodawcy, ale usprawiedliwionego przekonania, że wnioskodawca jest już w posiadaniu żądanych informacji publicznych;

5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku uniemożliwiające dokonanie kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, a to na skutek braku przeprowadzenia wnikliwej analizy merytorycznej wszystkich zarzutów podniesionych przez Dyrektora TPN w odpowiedzi na skargę oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na skutek czego nie sposób stwierdzić, z jakich powodów WSA odmówił oddalenia skargi;

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały bezzasadnym uznaniem przez sąd I instancji, jakoby Dyrektor TPN dopuścił się bezczynności, a nadto, że bezczynność Dyrektora TPN miała miejsca w rażącym naruszeniem prawa;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez bezzasadne uznanie, że na dzień wniesienia skargi Dyrektor TPN pozostawał w bezczynności, podczas gdy już w lipcu 2021 r. niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ wnioskodawca był już wtedy w posiadaniu wnioskowanych informacji publicznych;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek wnioskodawcy o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej i dotyczy "informacji publicznej", mimo że działanie wnioskodawcy należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej z uwagi na fakt, że działał on z pobudek osobistych, a nie w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa, wobec czego jego wniosek nie dotyczył w istocie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut I.5. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach rozpoznawania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej (w tym sąd przedstawił okoliczności podnoszone przez organ w skardze kasacyjnej, a więc zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę), podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sąd I instancji pominął w swych rozważaniach okoliczność, że zdaniem organu skarżący już w lipcu 2021 r. był w posiadaniu żądanych informacji. Jednakże z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla sprawy. Mimo że podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność tylko pozornie była istotna w sprawie, to sąd I instancji powinien się do zarzutów organu odnieść. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Zarzuty I.1., I.2. i I.3. okazały się bezzasadne. Istota tych trzech zarzutów sprowadzała się do następującej kwestii: zdaniem organu rozpoznanie przez sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę wraz z wszechstronną analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkowałoby oddaleniem skargi. W ocenie organu okoliczność, że skarżący w lipcu 2021 r. wszedł w posiadanie żądanych informacji w ramach postępowania cywilnego toczącego się między skarżącym a Tatrzańskim Parkiem Narodowym sprawiała, że organ nie mógł być bezczynny w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 lutego 2021 r., bowiem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W kontekście powyższych zarzutów należało przypomnieć, że ww. wnioskiem skarżący zażądał udostepnienia:

1. zanonimizowanych kopii aktualnie obowiązujących umów najmu lub dzierżawy dot. budynków lub nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...] lub ew. umów najmu lub dzierżawy dot. lokali w ww. budynkach; 2. informacji o wysokości miesięcznego czynszu za najem lub dzierżawę przez TPN ww. budynków, nieruchomości lub lokali w październiku 2020 r. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w postępowaniu I C 237/20 toczącym się przed Sądem Rejonowym w Zakopanem skarżącemu, jako pełnomocnikowi powodów, doręczono opinię biegłego, w której rzeczoznawca określił wysokość czynszu dzierżawnego ww. nieruchomości i z opinii tej, zdaniem organu, wynika wysokość miesięcznej stawki czynszu najmu poszczególnych lokali. Już z twierdzeń organu wynika, że w ramach postępowania cywilnego nie udostępniono skarżącemu ww. zanonimizowanych kopii aktualnie obowiązujących umów najmu lub dzierżawy (pkt 1. wniosku), ani też nie podano wprost informacji o wysokości miesięcznego czynszu za najem lub dzierżawę w październiku 2020 r. (pkt 2. wniosku). Zatem wbrew twierdzeniom organu skarżącemu nie udostępniono żądanych informacji publicznych, a jeżeli już to w sposób pośredni i nie co do informacji objętej żądaniem z punktu 1. wniosku. Co więcej, ww. informacji nie udostępnił organ, lecz biegły w swej opinii.

Nadto, nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu I C 237/20 skarżący wszedł w posiadanie żądanych informacji, to nie sprawiłoby to, że organ byłby zwolniony z obowiązku dalszego działania w sprawie wniosku skarżącego z 24 lutego 2021 r. Należy przypomnieć, że w sprawie decyzją z 29 marca 2021 r. Dyrektor TPN odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych informacji, a decyzją z 14 lipca 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska uchylił w całości decyzję Dyrektora TPN i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przed Dyrektorem TPN aż do 3 kwietnia 2024 r. toczyło się więc postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 lutego 2021 r., w ramach którego organ powinien był albo udostępnić żądaną informację publiczną albo w inny sposób prawem przewidziany zakończyć postępowanie. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed uzyskaniem ww. opinii biegłego, zatem nie sposób uznać, że żądał informacji, którą posiadał. Jeżeli po doręczeniu skarżącemu opinii biegłego w ww. sprawie cywilnej organ uważał, że niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Organ mógł tez zwrócić się do skarżącego z zapytaniem czy wniosek swój podtrzymuje. Tymczasem do 3 kwietnia 2024 r., kiedy to organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, organ w sprawie nie podjął jakichkolwiek czynności, co już samo w sobie przesądza o tym, że pozostawał on w bezczynności. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej, to taką okoliczność władny jest stwierdzić organ, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23 (pub. ONSAiWSA nr 1 z 2025 r. poz. 9) 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności nie miały więc wpływu na wynik sprawy, a sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w pierwszych trzech zarzutach skargi kasacyjnej.

Zarzut I.4. również nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy (ad casum). Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. m.in. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20). W okolicznościach sprawy organ pozostawał w bezczynności przez ponad 2,5 roku. Taki rozmiar bezczynności w zasadzie przesądza o jej rażącym charakterze, bowiem przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy jest w takiej sytuacji oczywiste, wyraźne, niewątpliwe i drastyczne. Fakt, że zaniechanie Dyrektora TPN nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia wnioskodawcy, ale usprawiedliwionego (subiektywnie) przekonania, że wnioskodawca jest już w posiadaniu żądanych informacji publicznych nie neguje rażącego charakteru tejże bezczynności. Subiektywne przekonanie organu o usprawiedliwionej bezczynności nie zostało poparte okolicznościami sprawy, które wskazują raczej na to, że organ niejako "zapomniał" o sprawie, co należy uznać za swego rodzaju niedbalstwo, a nie za usprawiedliwioną bezczynność. Aby móc się powoływać na taką okoliczność, organ powinien co najmniej zwrócić się do skarżącego czy podtrzymuje swój wniosek, zaś taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.

Zarzut II.1. naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Na dzień wniesienia skargi Dyrektor TPN pozostawał bowiem w bezczynności, bez względu na to, czy w lipcu 2021 r. skarżący wszedł w posiadanie żądanych informacji, czy też nie. Do tego zagadnienia Sąd odniósł się przy okazji rozpoznawania zarzutów prawa procesowego. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Zarzut II.2. również okazał się bezzasadny. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji"

z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Regulacja konstytucyjna swoje rozwinięcia znalazła w ustawie zwykłej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca, ujmując pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).

Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15).

Treść Konstytucji oraz u.d.i.p. prowadzi także do wniosku, iż ustawodawca nie zróżnicował statusu informacji jako publicznej bądź nieposiadającej takiego charakteru w zależności od okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o jej udostępnienie lub innego układu faktycznego. Informacja, wedle decyzji ustawodawcy, posiada status informacji publicznej ze względów przedmiotowych, jeśli dotyczy sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności informacją publiczną są informacje szczegółowo wymienione w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Kwalifikacja prawna informacji jako publicznej ma zatem charakter obiektywny. Problem stwierdzenia na gruncie konkretnej sprawy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej służył załatwieniu sprawy prywatnej nie jest problemem z zakresu wykładni prawa, lecz jego stosowania. Zatem organ, twierdząc, że dany wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi wniosku w rozumieniu u.d.i.p. (bowiem np. stanowi nadużycie prawa), powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji.

W związku z powyższym sąd I instancji, przyjmując w sprawie, że przedmiotowy wniosek z 24 lutego 2021 r. stanowił wniosek o udostepnienie informacji publicznej, nie naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Co więcej, to nie sąd administracyjny jest władny stwierdzić nadużywanie przez dany podmiot prawa do dostępu do informacji publicznej, lecz organ, co już Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił dwukrotnie uwagę w powyższych wywodach.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.