I SA/Rz 600/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-08	
Data wpływu	2022-09-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Grzegorz Panek
Jarosław Szaro
Piotr Popek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I GSK 195/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 11; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant spec. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2022 r., nr SKO.4131/25/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu P. S. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej G. M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1 071 (jeden tysiąc siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Spółka/skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2022r. nr SKO.4131/25/2021 w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji oświatowej za 2019 rok.

Skarżona decyzja zapadła następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia 8 października 2021 r. nr ES.3153.3.2018 określił dla Spółki wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowej i nakazał jej zwrot na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka jako organ prowadzący N. (dalej: P.) otrzymała dotację w 2019 roku na działalność oświatową w kwocie [...] zł. Kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji wykazała nieprawidłowości w zakresie zatrudniania nauczycieli, gdyż jak ustalił organ I instancji czynności w tym zakresie dokonywał organ prowadzący, a nie Dyrektor P., do którego zakresu obowiązków, zgodnie ze statutem P. należało kształtowanie stosunków prawnych w zakresie zatrudniania nauczycieli. Nadto organ pierwszej instancji zakwestionował wydatki na dojazd na kontrolę i naprawę pojazdu w łącznej kwocie [...]zł. - jako wydatkowanej niezgodnie z celem dotacji. 

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące błędnym przyjęciem, że część dotacji oświatowej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zatrudnienie realizowało cel, na który dotacja została udzielona.

Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył i omówił przepisy dotyczące udzielania i rozliczania dotacji określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 305, dalej: u.f.p.) oraz zasady wydatkowania dotacji oświatowych określone w przepisach ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2445, dalej: u.f.z.o.).

W ocenie organu z przepisów w/w ustaw wynika, że dotacja oświatowa jest przeznaczona na ściśle określone cele przewidziane przepisami ustawy o systemie oświaty. Podkreślił, że w postępowaniu, w którym ustalana jest prawidłowość wydatkowania dotacji, to jej beneficjent powinien wykazać, że wszystkie wydatki pokryte środkami z dotacji zostały zrealizowane zgodnie z przeznaczeniem. Podmiot dotowany powinien udowodnić nie tylko związek między wydatkami a zadaniami szkoły, lecz także to, przez kogo, kiedy i w jakim zakresie zostały wykonane czynności sfinansowane z dotacji.

Wyjaśnił dalej organ, że w świetle art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Środki przekazywane z w ramach dotacji ze środków publicznych mogą być wykorzystywane tylko na określony cel. Środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysonowania. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, lecz może wykorzystać na ściśle określony cel.

Wynagrodzenie wypłacane przez podmiot dotowany winno być zatem przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji. Oznacza to, że niezależnie od upływu czasu od wydatkowania środków, przedstawione dokumenty, czy składane wyjaśnienia muszą zapewnić takie odtworzenie przebiegu zdarzeń, by nie było żadnych wątpliwości co do celowości wydatkowania określonych środków. Dysponowanie środkami publicznymi - w tym z tytułu dotacji - podlega określonemu reżimowi i kontroli

Według organu kluczowe znacznie dla rozpoznania sprawy ma ustalony sposób zawierania umów, z którego bezspornie wynika, że tych czynności prawnych dokonywał organ prowadzący placówkę. Zasadnie w jego ocenie organ I instancji wskazuje, że do kształtowania stosunków pracy zgodnie z postanowieniami statutu N.w S. uprawniony był jedynie dyrektor tej placówki. W tej sytuacji zawarcie umów przez organ prowadzący nie było bezpośrednią czynnością w zakresie realizacji dotacji, jeśli jej wykonanie powierzone zostało N. w S., która posiadała samodzielność do realizacji zadania i w tym zakresie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Natomiast według organu odwoławczego wydatki na kontrolę, czy naprawę pojazdu nie mieszczą się w katalogu zadań ustalonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

W skardze do tut. Sądu na opisana wyżej decyzje SKO Spółka, za pośrednictwem fachowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie w rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony jakim był skutek zrealizowania dofinansowanego zadania,

- art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do dyspozycji normy prawnej w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na niekorzyść skarżącej,

- art. 252 § u.f.p. w zw. z art. 35 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, iż Spółka wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem ponieważ umowy z pracownikami zostały zawarte przez organ prowadzący, podczas gdy środki zostały przeznaczone na wynagrodzenia pracowników prowadzących zajęcia z dziećmi w ramach wspomagania wczesnego rozwoju, a więc w celu pokrycia bieżących wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną.

Wywodząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że dotacja oświatowa ma charakter celowy, dlatego przeznaczenie środków z tego tytułu stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji. Opowiadając się za podejściem liberalnym skarżąca stwierdziła, że w ramach pojęcia "dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność placówki i mogą być z dotacji oświatowej finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, bez względu na to czy dany wydatek jest niezbędny czy nie, ale poprawia on funkcjonowanie placówki.

Dalej skarżąca podkreśliła, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, dodając, że w tym pojęciu nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu dotacji. W tym kontekście uważa, że w przedmiotowej sprawie wydatki poniesione przez skarżącą na wynagrodzenia pracowników zostały poniesione zgodnie z celem w jakim została udzielona dotacja, a kontrola wydatkowania dotacji celowych winna odbywać się przez pryzmat prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji, pod względem zgodności z jej przeznaczeniem.

Skarżąca przyznała, że nauczyciele zostali zatrudnieni przez organ prowadzący, jednak podkreśliła, że realizowali swoje zadania pracując z dzieckiem uczęszczającym do P. i świadczyli na rzecz P., a więc realizowali cel w jakim dotacja została udzielona. Zauważyła, że organ w decyzji wprawdzie wskazuje, że z dzienników zajęć wynika, że praca była faktycznie świadczona w P., dodając jednocześnie, że z ewidencji czasu pracy nie wynika jednoznacznie, ile godzin zostało przepracowanych na rzecz Placówki. Nie zgadzając się z tym stwierdzeniem Spółka zwróciła uwagę na fakt, że zajęcia z dziećmi trwają określoną ilość czasu i nawet na tej postawie można stwierdzić faktyczną ilość przepracowanych godzin przez zatrudnionych specjalistów. Zaznaczyła dodatkowo, że organowi kontrolującemu przedstawiono tygodniowy harmonogram pracy pracowników, z którego jednoznacznie wynikała ilość godzin dedykowana P.. W efekcie przyjętego założenia organ zakwestionował świadczenie pracy na rzecz P. przez wskazanych pracowników, mimo, że równolegle kontrolujący stwierdzają, że zajęcia z dziećmi realizowane w ramach Placówki, finansowane z dotacji, były przez danych pracowników realizowane.

W ocenie skarżącej działania organu nakierowane na zakwestionowanie dotacji w oparciu o nawiązanie umowy o pracę przez organ prowadzący zamiast Placówkę bez uwzględnienia okoliczności czy wydatki te zostały faktycznie poniesione w celu realizacji zadań statutowych Placówki, polegających na kształceniu, wychowaniu i opiece, w tym kształceniu specjalnym i profilaktyce społecznej, stoją w sprzeczności z zasadami kontroli dotacji celowych. Zaznaczyła, że z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania dotacji regulowanych przez ustawę nie ma żadnego znaczenia podział wydatków na tzw. wydatki Placówki i jej organu prowadzącego, ustawa dopuszcza bowiem finansowanie wydatków organu prowadzącego, które służą zapewnieniu realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych placówki, a okoliczność nawiązania stosunku pracy przez organ prowadzący nie może skutkować uznaniem dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że głównym motywem działania organu prowadzącego (zatrudnienie nauczycieli przez organ prowadzący a nie przez Placówkę) była obawa przed narażeniem się na zarzut iluzorycznej odrębności placówek i działania wbrew art. 8 ust. 6 pkt 5 a także art. 4 pkt 2 Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który jednoznacznie wskazuje, że to organ prowadzący niepubliczną jednostkę oświatową należy uznać za pracodawcę zatrudnionych w tej jednostce osób. Według skarżącej praktyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, że w przypadku prowadzenia niepublicznych placówek oświatowych pracodawcą i płatnikiem składek formalnie winien być organ prowadzący (jako przedsiębiorca i założyciel danej struktury zatrudnienia). W innym przypadku może to dawać możliwość unikania pewnych zobowiązań względem ZUS, a także PFRON, które są generowane po przekroczeniu konkretnej liczny zatrudnionych. Zdaniem skarżącej przepisy prawa cywilnego nie dają niepublicznym placówkom oświatowym nawet statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, inaczej niż w przypadku szkół samorządowych, ponieważ zgodnie z ustawą o finansach publicznych są to jednostki budżetowe.

Końcowo skarżąca podniosła, że organ dokonując kontroli nie uwzględnił wszystkich wydatków ponoszonych przez skarżącą w okresie, za który została udzielona dotacja, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na części poniesionych kosztów wystarczającej do wyczerpania udzielonej dotacji przyjmując właśnie perspektywę placówki samorządowej. Jej zdaniem w przypadku zakwestionowania niektórych pozycji przedstawionych przez skarżącą należało wziąć pod uwagę inne wydatki skarżącej poniesione w celu realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażoną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej: p.p.s.a.) stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Nadmienić należy nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie a następnie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

SKO merytoryczne uzasadnienie, a więc odniesienie przytoczonych przepisów prawa do okoliczności sprawy, ograniczyło do stwierdzenia, że wydatki na wynagrodzenia pracowników organu prowadzącego Placówkę, w kontekście świadczenia przez nich na rzecz P., nie mogą być pokrywane ze środków dotacji oświatowej, bowiem do kształtowania stosunków pracy zgodnie z postanowieniami statutu Placówki był jedynie dyrektor tej placówki. W ocenie organu zawarcie umów o pracę przez organ prowadzący nie było bezpośrednią czynnością w zakresie realizacji dotacji, jeśli jej wykonanie powierzone zostało Placówce, która posiadała samodzielność do realizacji zadania i w tym zakresie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy nie wskazał jednak przepisów prawa ani sposobu ich interpretacji, z którego wywodzi tak daleko idące wnioski. Powołał ten organ wyłącznie przepis art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1510), który statuuje ogólną definicję pracodawcy i bynajmniej nie przesądza, czy w placówce oświatowej mogą świadczyć pracę wyłącznie pracownicy zatrudnieni przez tę placówkę czy też zatrudnieni przez jej organ prowadzący, w kontekście realizacji zadań takich placówek o których mowa w art. art. 35 ust 1 u.f.z.o.. W świetle tego przepisu dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

- 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 oraz z 2022 r. poz. 935, 1116, 1700 i 1730) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1212, z późn. zm.4) ).

Stwierdzić przychodzi, że w/w przepis nie przesądza, kto ma być pracodawcą, określa tylko formę zatrudnienia – umowę cywilnoprawną oraz miejsce zatrudnienia – placówkę oświatową.

Organ I instancji powołał się natomiast na Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2017, poz.1635, ze zm.), a mianowicie § 2 przywołanego rozporządzenia, wedle którego wczesne wspomaganie może być organizowane w podmiotach, o których mowa w art. 127 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, m.in. jeżeli zatrudniają one kadrę posiadającą kwalifikacje do prowadzenia zajęć w ramach wczesnego wspomagania, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189). Także powyższa regulacja zdaniem Sądu nie przesądza kto ma być pracodawcą dla pracowników P..

Skoro już przywołana została ustawa Karta Nauczyciela wypada zauważyć, że na mocy dodanego do niej od 1 września 2018 r. art. 10a w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2b, także do w placówkach działających na podstawie ustawy Prawo oświatowe, nauczycieli zatrudnia się na podstawie umowy o pracę, zgodnie z ustawą Kodeks pracy. Ze sformułowania "zatrudnia się" na umowy o pracę wynika, że w niepublicznych szkołach, przedszkolach i placówkach pracodawca ma obowiązek zatrudnić nauczycieli w ramach takich właśnie umów (poza wyjątkiem z art. 10a ust. 2 Karty Nauczyciela). Z powyższych zapisów ustawy także nie sposób wywieść, kto ma być pracodawcą: placówka czy jej organ prowadzący, tyle tylko, że przesądzają onę formę zatrudnienia – co do zasady musi to być umowa o pracę.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I PK 231/05 wskazano, że prowadzone przez stowarzyszenie oświatowe szkoły niepubliczne, które nie mają samodzielności organizacyjnej i majątkowej oraz nie zatrudniają we własnym imieniu pracowników, nie są pracodawcami zatrudnionych w nich nauczycieli. A contrario należy przyjąć, że jeżeli dana placówka posiada taką odrębność od podmiotu ja prowadzącego, co powinno wynikać ze stosownych zapisów statusu tej placówki, to może być pracodawcą zatrudnionych w nich nauczycieli (pracowników). Nic nie stoi zdaniem Sądu na przeszkodzie, aby uznać, że organ prowadzący niepubliczne szkoły, przedszkola czy placówki, może być pracodawcą zatrudnionych w nich nauczycieli (pracowników). W takim wypadku w umowie o pracę należy jasno określić miejsce świadczenia pracy – dana placówkę oraz związany z tą placówką zakres obowiązków. W sytuacji gdy statut niepublicznej szkoły, przedszkola czy placówki zawiera postanowienia o ich odrębności organizacyjnej i finansowej od organu je prowadzącego oraz o posiadaniu statusu pracodawcy, to wówczas także placówki te mogą samodzielnie i we własnym imieniu zatrudniać pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych.

W świetle powyższych rozważań tylko z tego powodu, że pracowników danej placówki oświatowej, zatrudnia nie Dyrektor tej placówki, jak przewiduje jej statut, lecz podmiot prowadzący tę placówkę, nie można uznać, że wynagrodzenia takich pracowników nie mogą być pokrywane (rozliczane) ze środków otrzymanej dotacji oświatowej. Nawet gdyby przyjąć, że sposób zatrudnienia nie spełniała wymagań ustawowych i tak prawidłowość wydatkowania środków z dotacji na wynagrodzenia pracowników organu prowadzącego powinna być badana pod kątem ich celowości, a więc czy mieszczą się w zakresie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Jak stanowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082 t.j., dalej: Prawo oświatowe), organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Są to oczywiście przykładowe kompetencje, ale powyższa egzemplifikacja wskazuje, że organ prowadzący m.in. wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły, ale także, co wymaga podkreślenia, wobec placówki. Jeżeli organ prowadzący zatrudni jako pracodawca pracowników dedykowanych zgodnie z postanowieniami umowy o pracę do świadczenia pracy na rzecz prowadzonej przez ten organ placówki, to nie można twierdzić, że takie osoby nie są pracownikami (nauczycielami) danej placówki oświatowej. W ocenie Sądu ustawowy zwrot "osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, (...), szkole (...)" zawarty w art. 35 ust 1 u.f.z.o. oznacza miejsce wykonywania pracy, a nie wskazuje na zawiązanie stosunku prawnego (umowy o pracę) pomiędzy niepubliczną placówką oświatową (pracodawcą) a nauczycielem (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 550/19).

Konsekwencją zatrudnienia pracowników placówki oświatowej przez organ prowadzący tę placówkę a nie przez jej dyrektora, z punktu widzenia oceny prawidłowości pokrycia wydatków na wynagrodzenia takich osób ze środków dotacji oświatowej będzie zwiększenie po stronie organu prowadzącego dbałości w udokumentowaniu świadczenia dla realizacji zadania oświatowego to jest w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, a nie innych zadań przedsiębiorcy jakim jest organ prowadzący placówkę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że to beneficjent dotacji powinien wykazać, że pokryty dotacją wydatek stanowił bieżący wydatek szkoły poniesiony na realizację zadania oświatowego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12). W tym kontekście niewątpliwie uprawniona jest weryfikacja dokumentacji dotyczącej

wydatkowania dotacji oraz celów, na które je przeznaczono. W sytuacji zatem, gdy strona nie jest w stanie prawidłowo udokumentować wydatku, to zasadne jest zakwestionowanie takiego "wydatku" niezależnie od tego czy służył on celom wskazanym w ustawie o systemie oświaty. Nie jest wystarczające aby beneficjent wskazał, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanego przez dotującego celu, konieczne jest udokumentowanie takiego wydatku tak co do celu jak i wysokości.

Niezależnie od tego, że organ odwoławczy nie uzasadnił z odwołaniem się do obowiązujących przepisów prawa swojego błędnego stanowiska w powyższym zakresie, nie dostrzegł także, że organ I instancji rozstrzygał sprawę niejako dwutorowo, zarówno odnosząc się do zasadności rozliczenia środkami z dotacji oświatowej wynagrodzenia osób zatrudnionych nie przez Dyrektora Placówki lecz przez jej organ prowadzący, jak i do braku możliwości ustalenia na podstawie udostępnionej dokumentacji przez kontrolowanego jak część etatu i jak część wynagrodzenia przypada na realizację zajęć w Placówce. Do tej ostatniej sfery zagadnień organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował się, pomimo, że tym kierunku podnoszone były zarzuty w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Tym samym w sprawie został naruszony art. 15 k.p.a. regulujący zasadę dwuinstancyjności postępowania, z której wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, lecz również nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ograniczając się jedynie do przedstawienia opisu ustaleń organu I instancji, przytoczenia szeregu przepisów prawa oraz zajęcia stanowiska o wadliwości zawieranych umów o pracę. Należy zauważyć, że chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności. Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji SKO.

Według Sądu, wymienione uchybienia organu polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a także na wybiórczej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, wymagają ponownego dokonania oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem nie tylko wykładni językowej, lecz również wykładni celowościowej przepisów prawa.

W konsekwencji powyższych ocen, należało uznać, że w sprawie zostały naruszone przepisy regulujące naczelne zasady prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., a tym samym konieczna jest ponowna ocena materiału dowodowego przez organ I instancji pod kątem ustalenia celowości wydatków rozliczanych środkami z dotacji oświatowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany usunąć powyższe naruszenia i uwzględniając powyższe wywody rozpatrzeć sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - należało uchylić zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.. Na zasądzoną od organu kwotę 1 071 zł złożyły się uiszczony wpis w kwocie 154 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 900 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).