Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO-432/7/22 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę, 2. zwraca M.N. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. M. N. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2022 r. Zobowiązany podniósł zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie egzekucyjnej, z uwagi na przedawnienie zobowiązania. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na dyspozycję art. 70 Ordynacji podatkowej oraz liczne orzecznictwo, wskazując, że zobowiązanie wygasło.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. Prezydent M. B. orzekł w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na okoliczności faktyczne i prawne przemawiające o bezzasadności zarzutów.

Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. Inne utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ podał, że procedura ustanowiona w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do zasady, nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia. Organ wskazał na art. 18, art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), po czym odniósł się do formułowanego przez stronę zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.).

Podstawę zarzutu skarżący upatruje w tym, że zobowiązanie wygasło w wyniku przedawnienia. Z tym twierdzeniem organ się nie zgodził. Organ wskazał, że nieistnienie obowiązku może być także spowodowane jego przedawnieniem i wygaśnięciem z tego powodu. Rozważenia wymagała zatem kwestia zastosowania art. 70 § 1-6 Ordynacji podatkowej. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy należności objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] mogą być egzekwowane, czy też – tak jak twierdzi zobowiązany – nie, z uwagi na ich przedawnienie. Organ wskazał na dyspozycję art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Mając to na uwadze uznał, że zawieszenie biegu przedawnienia w sprawie nastąpiło w dniu [...] czerwca 2016 r., to jest w dniu wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Z kolei termin na nowo zaczął biec dalej od dnia [...] grudnia 2020 r. – to jest po dniu następującym po dniu doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 340/18 ze stwierdzeniem jego prawomocności Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w [...]. Zawieszenie trwało łącznie 4 lata, 6 miesięcy i 6 dni. Następne zawieszenie biegu przedawnienia nastąpiło w dniu [...] maja 2021 r., to jest od dnia wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] i trwało do dnia wydania postanowienia organu I instancji. Łącznie to 9 miesięcy i 11 dni. Zatem w przypadku obowiązków dotyczących 2012 r. okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia przedawniałby się z upływem dnia [...] czerwca 2022 r. ([...] grudnia 2017 r. + 4 lata, 6 miesięcy i 6 dni), a dodając do tego drugi okres zawieszenia terminu przedawnienia (9 miesięcy i 11 dni), mogłyby one przedawnić się z najwcześniej z dniem [...] marca 2023 r.

W przypadku obowiązków dotyczących 2013 r. okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia przedawniałby się z upływem dnia [...] czerwca 2023 r. ([...] grudnia 2018 r. + 4 lata, 6 miesięcy i 6 dni), a dodając do tego drugi okres zawieszenia terminu przedawnienia (9 miesięcy i 11 dni), mogłyby one przedawnić się z najwcześniej z dniem [...] marca 2024 r.

W związku z powyższym, w ocenie organu, zarzut nieistnienia obowiązku w związku przedawnieniem zobowiązań w ocenie organ jest niezasadny.

W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez uznanie zarzutu dłużnika za uzasadniony, tym samym umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ egzekucyjny – Prezydenta M. B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2022 r. o nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji przez pominięcie całkowicie faktu, że organ już w od dnia [...] kwietnia 2021 r. dysponował ostateczną decyzją, na mocy której mógł skutecznie prowadzić egzekucję należności określonej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (dalej: "O.p.") przez nieuwzględnienie upływu 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, od którego upłynął termin płatności podatku,

b) art. 70 § 4 O.p. przez pominięcie okoliczności, że ostatnie przerwanie biegu przedawnienia zobowiązania nastąpiło w 2016 r., a od dnia [...] kwietnia 2021 r. organ dysponował decyzją ostateczną na podstawie, której w wyniku wszczęcia postępowania egzekucyjnego mogło dojść do przerwania biegu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17).

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącego toczyło się postępowanie w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowych podlegających zwrotowi za okres od II kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. W sprawie zapadła m.in. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], na podstawie której wystawiono w dniu [...] sierpnia 2016 r. przeciwko zobowiązanemu tytuł wykonawczy o nr [...]. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zobowiązany zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd ten wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 318/16 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez skarżącego, NSA wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 340/18 oddalił. Wobec uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, upadło postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] określiło skarżącemu wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2011 r., 2012 r. oraz za I kwartał 2013 r. Decyzję tę M. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wyrokiem (prawomocnym) z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 313/21 skarga ta została oddalona.

Następnie upomnieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Prezydent M. B. wezwał zobowiązanego do uregulowania należności wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]. Wobec braku reakcji zobowiązanego, w dniu [...] stycznia 2022 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący należności za lata 2012-2013. W toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego prowadzonego przez [...] S.A. z siedzibą w W. oraz przez [...] S.A. z siedzibą w W.. W obu przypadkach środek ten zastosowano w dniu [...] lutego 2022 r., co nie jest kwestionowane w skardze (zawiadomienia zostały doręczone stronie w dniu [...] lutego 2022 r.).

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.e.a., wniósł zarzut nieistnienia obowiązku, z uwagi na upływ terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, wskazując na regulacje zawarta w art. 70 O.p. Organ stwierdził, że nieistnienie obowiązku może być spowodowane jego wygaśnięciem wskutek przedawnienia, lecz w odniesieniu do należności za lata 2012-2013 przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej nie nastąpiło, ponieważ doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z wniesieniem skarg do sądu administracyjnego. W rezultacie podniesiony zarzut nieistnienia obowiązku został przez organ oddalony.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Z kolei w myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy rozdziału 8 działu III O.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.).

Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przedawnienie określone w art. 68 § 1 O.p. dotyczy więc wyłącznie wydania decyzji ustalającej i oznacza, że wydanie po terminie przez organ pierwszej instancji tego rodzaju decyzji nie powoduje powstania zobowiązania. Nie odnosi się ono natomiast do deklaratoryjnej decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, którą można wydać aż do upływu przedawnienia samego zobowiązania. Sytuację tę reguluje art. 70 § 1 O.p., w myśl którego zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, i że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (np. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12; z dnia 3 września 2014 r., II GSK 916/13). Do obliczenia terminu przedawnienia zwrotu dotacji ma więc zastosowanie art. 70 § 1 O.p. Skoro zatem dotacja była przyznana i przekazana skarżącemu w 2012 r. i 2013 r., to termin przedawnienia upłynął wraz z końcem odpowiednio 2017 r. i 2018 r.

Organ wskazał jednak, że nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia, na podstawie art. 70 § 6 pkt 2 O.p. w związku z wniesieniem skarg do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzją dotyczącą tego zobowiązania. Zgodnie natomiast z art. 70 § 7 pkt 2 O.p. zawieszenie biegnie dalej od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Uwzględniając powyższe regulacje organ stwierdził, że w przypadku skargi na decyzję SKO z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] grudnia 2020 r., tj. 4 lata 6 miesięcy i 6 dni, natomiast w przypadku skargi na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] trwało od [...] maja 2021 r. do dnia [...] marca 2022 r. (wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji), tj. 9 miesięcy i 11 dni. Według organu oznacza to, że:

a) w odniesieniu do 2012 r. – biorąc pod uwagę już tylko pierwszy okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia – zobowiązanie do zwrotu dotacji przedawniłoby się z upływem [...] czerwca 2022 r. ([...] grudnia 2017 r. + 4 lata 6 miesięcy i 6 dni), a dodając do tego drugi okres zawieszenia terminu przedawnienia (9 miesięcy i 11 dni) – mogłyby ono przedawnić się najwcześniej z dniem [...] marca 2023 r.;

b) w odniesieniu do 2013 r. – biorąc pod uwagę już tylko pierwszy okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia – zobowiązanie do zwrotu dotacji przedawniłoby się z upływem [...] czerwca 2023 r. ([...] grudnia 2018 r. + 4 lata 6 miesięcy i 6 dni), a dodając do tego drugi okres zawieszenia terminu przedawnienia (9 miesięcy i 11 dni) – mogłyby ono przedawnić się najwcześniej z dniem [...] marca 2024 r.

Przyjęty jednak przez organ sposób liczenia biegu terminu przedawnienia budzi zastrzeżenia. Należy zauważyć, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia powoduje, że w okresie przedawnienia nie uwzględnia się czasu, w którym bieg terminu przedawnienia był zawieszony, ale przy liczeniu terminu przedawnienia uwzględnia się okres przedawnienia przed zawieszeniem, jak i okres jaki pozostał do upływu terminu przedawnienia. Jeżeli zatem w odniesieniu do 2012 r. zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło z dniem [...] czerwca 2016 r., a termin przedawnienia upływał z dniem [...] grudnia 2017 r., to w momencie zawieszenia do końca upływu terminu przedawnienia pozostał okres: w 2016 r. – 206 dni, w 2017 r. – 365 dni, czyli w sumie 571 dni i ten okres należy doliczyć po ustaniu zawieszenia. Skoro więc ustanie okresu zawieszenie nastąpiło z dniem [...] grudnia 2020 r., to termin przedawnienia (po doliczeniu 571 dni) upływa z dniem [...] lipca 2022 r. W sytuacji, gdyby w tym wydłużonym okresie przedawnienia nastąpiłoby kolejne zawieszenie biegu terminu przedawnienia, to sposób postępowania jest taki sam jak wskazano wyżej, tzn. należy ustalić okres jaki pozostał do upływu terminu przedawnienia (w tym przypadku do dnia [...] lipca 2022 r.) i doliczyć go po ustaniu zawieszenia. Tymczasem organ liczy termin przedawnienia w ten sposób, że cały okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia dolicza do końca terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, czyli w odniesieniu do 2012 r. – do [...] grudnia 2017 r. dodaje 4 lata 6 miesięcy i 6 dni, co w istocie prowadzi do wydłużenia okresu przedawnienia ponad okres 5-letni, wynikający z art. 70 § 1 O.p.

Trzeba jednak zauważyć, że według organu zobowiązanie do zwrotu dotacji za 2012 r. powinno przedawnić się z upływem [...] czerwca 2022 r., a zatem szybciej, niż to wyliczył Sąd (z dniem [...] lipca 2022 r.). Na podstawie art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, że zobowiązanie do zwrotu dotacji za 2012 r. przedawniłoby się z dniem [...] czerwca 2022 r.

W przypadku 2013 r. zawieszenia biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dniu [...] maja 2021 r. Jak to już wyjaśniono zgodnie z art. 70 § 7 pkt 2 O.p. termin przedawnienia biegnie dalej od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Skoro zatem nie został doręczony organowi odpisu orzeczenia sądu administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 313/21 ze stwierdzeniem jego prawomocności (zob. pismo SKO w B. z dnia [...] marca 2022 r. – k. 22 akt adm.), to zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa nadal ze wszystkimi tego konsekwencjami, co oznacza, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji za 2013 r.

W świetle powyższego, mimo błędnych wyliczeń, prawidłowa jest konkluzja organu, że zarzut nieistnienia obowiązku nie jest zasadny. Wskutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie doszło bowiem do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji zarówno za 2012 r., jak i 2013 r. W rezultacie w rozpatrywanej sprawie nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie niż wydane przez organ.

Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Strona utrzymuje, że z końcem 2021 r. upłynął 5-letni okres dla dochodzenia zwrotu dotacji określonej tytułem wykonawczym wystawionym w 2016 r. oraz dokonanych na jego podstawie czynności egzekucyjnych również zakończonych w 2016 r. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób jednak przyjąć, że termin przedawnienia rozpoczął swój bieg z końcem 2016 r. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 70 § 4 O.p., gdyż organ wskazał, że nie doszło do przedawnienia, z uwagi na treść art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 O.p., a zatem z powodu zawieszenia biegu terminu przedawniania, a nie jego przerwania.

Skarżący podnosi także, że już od dnia [...] kwietnia 2021 r. organ dysponował ostateczną decyzją, na podstawie której mógł skutecznie prowadzić egzekucję należności. Wydanie takiej decyzji, nie oznaczało jednak, że organ nie może dochodzić zwrotu dotacji do czasu upływu terminu przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi orzeczono w oparciu o art. 225 p.p.s.a.