Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa A Spółka z o.o. w N. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa A Spółka z o.o. w N. na rzecz P. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną przez P. W. (dalej: strona, wnioskodawca) decyzją z [...], nr [...], Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A" (dalej jako: organ, Spółka lub w skrócie: A), działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) dalej: u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z 4 marca 2021 r. w sprawie kosztów: koncepcji budynku przy ulicy [...] oraz [...], utrzymania Spółki A Spółka z o.o. miesięcznie, jak i w roku 2020 – odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Prezes Zarządu A na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem, przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w sprawie kosztów koncepcji budynku przy ulicy [...] oraz [...], w sprawie kosztorysów, w sprawie kosztów utrzymania Spółki A Spółka z o.o. miesięcznie, jak i w roku 2020. Wskazał następnie organ, że zapytanie objęte wnioskiem przedstawionym do zaopiniowania, co do zasady, jest zapytaniem o informację publiczną, ale zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza pewne ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej. W tej kwestii zauważył, że stosownie do art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co poparł orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, wszystkie powołane orzeczenia dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w którym wskazano, że na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy:

1) materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz

2) formalny – wola utajnienia danych informacji.

Zaznaczył następnie Prezes Spółki, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dalej wskazał, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Pod pojęciem tym zawarte są informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nawet jeżeli jest ona ograniczona do osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W ocenie Prezesa Zarządu A na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji.

W konsekwencji Spółka podkreśliła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Kontynuując przytoczyła Spółka pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.), dalej: u.z.n.k., który stanowi, że są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Dalej podkreśliła Spółka, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Zdaniem Prezesa Zarządu A możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki:

a) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcy;

b) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

c) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów, a ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

Dalej uznała Spółka, że wobec zakresu wniosku skarżącego spełnione są wszystkie wyżej opisane przesłanki ograniczenia prawa do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, które nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób z uwagi na fakt, iż ułatwiłoby to podmiotom konkurencyjnym przejmowanie rynku, który powinien podlegać zagospodarowaniu na rzecz działalności Spółki. Zdaniem Prezesa Zarządu A dokumenty będące przedmiotem wniosku, są źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych i organizacyjnych odnoszących się do określonych we wniosku inwestycji i nie mogą zostać ujawnione podmiotom trzecim. W zakresie zaś kosztów funkcjonowania Spółki, wszelkie sprawozdania finansowe znajdują się w Krajowym Rejestrze Sądowym i nie są wobec tego objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Kontynuując Spółka przypomniała, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie konstytucyjności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i sprawa toczy się pod sygnaturą K 1/21. Kwestionowane są w tej sprawie pojęcia z ustawy o dostępie do informacji publicznej, m.in. takie jak "władza publiczna" czy "osoby pełniące funkcje publiczne" czy "związek z pełnieniem funkcji publicznej". I Prezes SN uważa, że niedookreślenie znaczenia tych pojęć powoduje, że "w sposób nieuprawniony poszerzają rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej", co narusza konstytucyjną zasadę określoności prawa. Zadniem Prezesa Zarządu A rozstrzygnięcie w tej sprawie będzie miało wpływ na treść wniosku P. W. W pouczeniu Spółka podkreśliła, że na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p.wnioskodawcy przysługuje prawo wystąpienia do A sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od doręczenia niniejszej decyzji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca. Reprezentowny przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżył decyzją z [...], nr [...], w całości. Zarzucił jej, autor skargi, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej Kpa, w zw. z art. 81 Kpa oraz art. 61 § 4 Kpa, "poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przejawiającego się w tym, że podmiot zobowiązany nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapewnił prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów",

2) art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa, "poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiającego dokonania sądowi kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności do dokładnego wyjaśnienia i wykazania, że w sprawie można było odmówić udostępnienia informacji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy".

Podnosząc te zarzuty wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony opisał zakres jej wniosku, a następnie wskazał, że Spółka ma wspólnika – Gminę N., która ma większościowy udział w jej majątku. Następnie przytoczył treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i wskazał, że skoro Gmina N. ma w spółce pozycję dominującą należy przyjąć, że jest ona podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tego przepisu. Kontynuując autor skargi wskazał, że bezsporny wydaje się także charakter wnioskowanych informacji, a w konsekwencji z uwagi na dominujący w spółce majątek publiczny, zakres wniosku wprost dotyczy wydatkowania środków publicznych, a zatem żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

Odnosząc się do kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. kwestii naruszenia "tajemnicy przedsiębiorcy" stwierdził, że dla odmowa udostepnienia informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi zostać ziszczone takie okoliczności jak:

po pierwsze – wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą;

po drugie – przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności;

po trzecie – informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Zdaniem strony skarżącej z analizy treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny i materialny. Formalny jest spełniony wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania w poufności tych informacji. W ocenie pełnomocnika nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Element materialny odnosi się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Kontynuując podkreślił, że spełnienie powyższych przesłanek musi nastąpić łącznie, a do objęcia danej informacji tajemnicą konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają, co musi poprzedzić wnikliwą analizą okoliczności faktycznych każdego przypadku, której szczegółowe odzwierciedlenie winno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W ocenie autora skargi Spółka, poza przytoczeniem definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz przesłanek jakie muszą zaistnieć do odmowy udostępnienia informacji oraz przytoczeniem orzecznictwa, nie wyjaśniła wyczerpująco na czym miałaby polegać taka odmowa w tej konkretnej sprawie. Zauważył, że na 3 stronie rozstrzygnięcia "wskazano ogólnikowo, że udostępnienie informacji ułatwiłoby konkurencji przejęcie rynku, a żądane dokumenty są źródłem szczegółowej informacji na temat kwestii finansowych, handlowych i organizacyjnych". Ponadto jego zdaniem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek ani formalna, ani materialna do odmowy udostępnienia informacji, a Prezes Zarządu Spółki nie wykazał faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Autor skargi – odnosząc się do przesłanki materialnej – zauważył, że w zasadzie w ogóle brak jest jakiegokolwiek odniesienia, podkreślając, że Spółka jest spółką komunalną, w której Gmina N. ma większościowe udziały i dysponuje majątkiem publicznym. W konsekwencji czego "jej działalność jest wykonywana w interesie publicznym i wykonywanie zadań nie ma na celu osiągnięcia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy prywatni". Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że działalność komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Podobnie, zgodnie z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.), zwanej dalej u.f.p., gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Dalej przytoczył treść art. 35 tej ustawy i odnosząc się do stwierdzenia organu, że koszty działalności spółki są ujawnione w sprawozdaniach finansowych, które znajdują się w KRS i nie są objęte u.d.i.p., podnosząc, że stanowisko to – zdaniem pełnomocnika – jest wewnętrznie sprzeczne. Podkreślił, że z jednej strony organ wydając przedmiotową decyzję w tym zakresie uznaje, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, bowiem wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji można wydać jedynie w sytuacji uznania wnioskowanej informacji za publiczną. W przeciwnym przypadku nie ma podstaw do wydania decyzji, a z drugiej organ wskazuje, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Autor skargi podkreślił, że skarżący nie wnioskował o kopię sprawozdania finansowego, a o koszty utrzymania spółki, a tym samym zastosowanie mają przepisy u.d.i.p., a nie ustawa o KRS, bowiem ustawa ta odnosi się jedynie do wglądu w dokumenty znajdujące się w KRS.

W dalszych motywach skargi pełnomocnik skarżącego – odnosząc się do twierdzeń spółki, w zakresie skierowanego wniosku I Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów u.d.i.p. – zauważył, że "samo skierowanie wniosku nie oznacza, że przepisy te przestają istnieć, a taki skutek może odnieść jedynie wyrok TK. Wniosek ten został szeroko skrytykowany przez doktrynę oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, ma on raczej wymiar propagandowy i polityczny, niż rzeczywistą troskę o dobro publiczne i konstytucyjną zasadę określoności prawa". W ocenie pełnomocnika jest on bezzasadny, w kontekście tego, że TK badał już w tym zakresie normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w orzeczeniu z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym stwierdził, że wymieniony przepis jest zgodny 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, a zatem również zawarte w nim pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" oraz "związku z pełnieniem tych funkcji" są zgodne z ustawą zasadniczą.

Podkreślił w dalszej kolejności autor skargi, że – w jej ocenie – organ dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowania, a sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie w tym zakresie, co do zasady nie jest postępowaniem administracyjnym i zostaje zakończone w formie czynności materialno-technicznej. Wyjątkiem jest odmowa informacji publicznej lub umorzenie postępowania, co musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zdaniem pełnomocnika skarżący dowiedział się o prowadzonym postępowaniu dopiero w momencie otrzymania skanu decyzji administracyjnej na adres e-mail, a więc już po jego zakończeniu, a tym samym uznał, że "organ zaniechał nie tylko zawiadomienia strony o wszczęciu takiego postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), ale przede wszystkim uniemożliwiono stronie po zakończonym postępowaniu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.)". Jednocześnie przytoczył treść art. 10 § 1 Kpa, powołując treść wyroku WSA w Opolu z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 387/10, w którym Sąd przyjął, że z przepisu art. 10 § 1 Kpa, poza zobligowaniem organu administracji publicznej do umożliwienia czynnego uczestnictwa stron w prowadzonym postępowaniu, wynika też ciążący obowiązek poinformowania o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się stron co do okoliczności wskazanych w tym artykule.

Kontynuując strona skarżąca wskazała, że gdyby wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy udostępnienie informacji publicznej złożyłaby wnioski dowodowe, mające na celu wykazać, że przedmiotowa informacja nie podlega pod tajemnicę przedsiębiorstwa. W szczególności w na podstawie art. 75 § 1 Kpa mogłaby złożyć wniosek o załączenie do materiału dowodowego dokumentów, które wskazywałby na spełnienie przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa – czyli dokumentu, z którego wynika zastrzeżenie przez przedsiębiorcę, że wnioskowane dokumenty i informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Autor skargi podkreślił, że skarżący mógłby również wnieść o załączenie do materiału dowodowego koncepcji budowy budynku przy ul. [...] w N. oraz zawartych w tym zakresie umów, zauważają, że możliwe jest załączenie ww. dowodów bez ujawnienia ich dla wnioskodawcy w trybie art. 74 § 1 Kpa". Jednocześnie podkreślił, że skarżący przed zakończeniem postępowania dowodowego, mógłby także wypowiedzieć się w sprawie oraz wskazać podmiotowi, że poza przytoczeniem przepisów prawa, pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, przesłanek formalnych i materialnych tej tajemnicy, należy szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji na czym miałaby polegać tajemnica w tej konkretnej sprawie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, a czego niewątpliwie w niniejszej sprawie zabrakło. W ocenie autora skargi podniesione przez niego uchybienia musiały i miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu A wniósł o jej oddalenie. W dalszej części zawnioskował o rozpoznanie na rozprawie, zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie konstytucyjności ustawy o dostępie do informacji publicznej sygn. akt Trybunału Konstytucyjnego K 1/21, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka opisała przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do skargi powieliła argumentację zawartą w swoich rozstrzygnięciu związana z kwestia tajemnicy przedsiębiorcy podkreślając, że w jej ocenie spełnione są wszystkie wyżej opisane przesłanki ograniczenia prawa do informacji z uwagi na tą przesłankę. Dalej wskazała, że kwestia ta jest przedmiotem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego pod sygnaturą K 1/21, stąd w ocenie spółki zasadne jest zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia wyżej wymienionej kwestii przez TK.

Pełnomocnik skarżącego, odnosząc się do wniosku wyżej wymienionego Spółki, zażądał jego oddalenia wyjaśnił również, że skarga została wniesiona przez Dziennikarza – Redaktora Naczelnego B, przedkładając uwierzytelniony odpis legitymacji prasowej. Strona skarżąca podkreśliła, że zawieszenie postępowania jest niezasadne, bowiem wnioskowane informacje nie mają związku przyczynowego z tym postępowaniem. W ocenie pełnomocnika I Prezes Sądu Najwyższego wystąpiła do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów u.d.i.p. z Konstytucją RP w gruncie rzeczy dotyczą wykładania pojęć osób pełniących funkcje publiczne, głównie w związku z prawem do prywatności oraz danych osobowych. Dalej wskazał, że sam wniosek – zdaniem pełnomocnika- jest umotywowany politycznie, a w jego zakresie "Trybunał wypowiadał się już w przeszłości i jasno stwierdził jak należy rozumieć pojęcie osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sprawie o sygn. akt K 17/05". Dalej autor skargi opisał swoje wątpliwości związane z niezależnością Trybunału Konstytucyjnego jednocześnie wyjaśnił, dlatego przed sądem I instancji nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, zgodnie z wnioskiem Spółki.

Postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r. WSA w Opolu zawiesił postępowanie w sprawie, stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na trwające postępowanie wszczęte z wniosku Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r., a skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, w ramach którego zwrócono się m.in. o zbadanie zgodności z Konstytucją RP: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nie konkretyzują znaczenia pojęć: "władze publiczne", "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz "związek z pełnieniem funkcji publicznych", przez co w sposób nieuprawniony - w ocenie wnioskodawczyni - poszerzają rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej z art. 61 ust. 1 oraz z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi element klauzuli państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Sąd podkreślił również, że rozstrzygnięcie tej kwestii ma w przedmiotowej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przyczyną uzasadniającą odmowę udzielenia informacji publicznej było stwierdzenie Spółki, że wniosek o udostępnienie tej informacji podlega ograniczeniu na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnienie kwestii dotyczącej zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji, a także zakresu informacji, która podlega udostępnieniu będzie miało niewątpliwie wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji.

W wyniku wniesionego zażalenia skarżącego NSA postanowieniem z 20 października 2021 r., sygn. akt III OZ 903/21, uchylił to orzeczenie, wskazując, że pomiędzy postępowaniem toczącym się przed TK a skargą wywiedzioną do WSA w Opolu nie zachodzi związek przyczynowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej nadal: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a, który nie miał zastosowania w sprawie. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie zaś – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że została wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje, które stanowiły przedmiot żądania skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą zasadnie ochronie przed udostępnieniem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a także z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji. Należy przy tym podnieść, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to, jak wskazano powyżej, wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że "aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją albowiem to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa", (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Sądy zwracają także uwagę, iż informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 Kpa, jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki:

pierwszy – ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą,

drugi – nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

trzeci – podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny – rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych oraz kolejny element równie istotny aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy, wówczas gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.

Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Dla uruchomienia ochrony prawnej przed udostępnieniem prawem chronionych danych wymagane jest zatem ustalenie, że dana informacja ma charakter poufny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powoływany powyżej art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kwestii żądanych przez stronę skarżącą dokumentów, jak wynika z akt administracyjnych, organ w spornej materii przyjął, że skutecznie Spółka zastrzegła informacje jako mające walor tajemnicy przedsiębiorstwa w znaczeniu wyżej podanym.

Tym samym uznała Spółka, że zostały łącznie spełnione przesłanki formalne i materialne do uznania, iż w rozpatrywanym przypadku chodzi o informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Przy czym już ani z akt administracyjnych, ani z lektury decyzji nie wiadomo dlaczego tak uznała. Zdawkowe twierdzenia Spółki zawarte w uzasadnieniu decyzji, bez przedstawienia Sądowi poddających się ocenie materiałów z tego przedmiotu, czyni, że nie może zostać uznane za prawidłowe albowiem nie wskazuje na poddające się jakiejkolwiek kontroli przypadki, sytuacje, okoliczności.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga jednak uzewnętrznienia działań podjęcia przez danego przedsiębiorcę zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W przypadku bowiem ochrony prywatności jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji to na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek podjęcia stosownych działań zapewniających taką ochronę z urzędu. Innymi słowy, ochrona taka funkcjonuje bez konieczności podjęcia jakichkolwiek działań przez samego zainteresowanego. Zupełnie inaczej wygląda natomiast obowiązek organu posiadającego informację w zakresie zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 388/14 wskazał na konieczność realizacji następujących przesłanek: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itd, szczególną wartość gospodarczą, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy powołanie się na ochronę danych. Okoliczność ta musi być uzasadniona. Zdaniem Sądu za tajemnicę przedsiębiorstwa nie mogą natomiast być uznane czy to koszty koncepcji budynku przy ulicy [...] oraz [...], czy też kosztorysy, a także koszty utrzymania Spółki A Spółka z o.o. miesięcznie, jak i w roku 2020.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Spółka nie przedstawiła Sądowi do oceny prawidłowości takiego uznania, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy nie zawiera, choć powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą.

W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

W rozpoznawanej sprawie Spółka orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, uznała – co do zasady – że wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a zatem de facto spełnione zostały wszystkie przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie sądu, w żaden sposób, w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji, nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy.

Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę Spółki jako przedsiębiorcy, to jednak zdaniem sądu jawią się jako zbyt ogólnikowe, a przez to nie poddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Szczególnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy/ przedsiębiorstwa nie wyjaśnia, jakie wynikające z umowy i dotyczące spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także nie wskazują, dlaczego należało odmówić ich udostępnienia. W tym przedmiocie nie jest wystarczające samo powołanie się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy i oparcie się jedynie na oświadczeniu spółki, że zawarte w umowie informacje mają dla niej wartość gospodarczą, a do tego w istocie sprowadza się uzasadnienie decyzji objętej skargą.

Zdaniem składu orzekającego, bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą Spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Odmowa zatem udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie.

W praktyce, zdaniem sądu, nie jest też możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy – bez wnikliwej analizy dokumentów w których taka informacja potencjalnie jest zawarta, czyli jej aspekt materialny oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności, tj. jej aspekt formalny. Z tych też względów poddana kontroli Sądu decyzja wymyka się z możliwości oceny twierdzeń Spółki, co do zasadnego, bądź nie, zastosowania w zaskarżonej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej – norm stypizowanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem M. Pieńczykowskiego, które to zdanie akceptuje w pełni skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, każdy, kto decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje z tym związane będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych osobowych takiej osoby. Kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub w jakiejkolwiek formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala bowiem niejako zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z patologiami życia społecznego. W związku z tym potrzeba ujawniania imion i nazwisk czy też innych podstawowych danych identyfikujących osoby będące beneficjentami środków publicznych wydaje się niezbędna. Autor powołał się przy tym na niemal jednolitą linię orzeczniczą jaka wykształciła się na tle tego rodzaju zagadnienia, zob. M. Pieńczykowski, Ochrona danych osobowych jako negatywna przesłanka udostępniania informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 2, str. 64 i n. Opisując to zagadnienie autor powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/1247

Przedstawiony pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania danych dotyczących niejako obrotu finansowego, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne.

Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o koszty funkcjonowania Spółki czy wydatkowani środków finansowych służy kontroli wydatkowania środków, w których udział ma podmiot publiczny. Wniosek o udostępnienie takich danych jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji oraz całkowity brak jej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 Kpa (statuującym zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 Kpa (zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 § 3 Kpa (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, poprzez utajnienie danych, co nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Spółka – stosownie do opisanych rozważań – zobowiązana będzie do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanych informacji, jako spełniających materialne i formalne aspekty warunkujące uznanie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do odmowy ich udostępnienia – w całości lub w części – w ramach informacji publicznej, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji.