Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. i J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 880/18 w sprawie ze skargi J. R. i J. Ż. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. R. i J. Ż. na postanowienie Wojewody Pomorskiego [...] 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z [...] 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem I. Ż. i S. Ż. o waloryzację odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [...], oznaczoną dawniej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydenta Miasta Gdyni z [...] 1975 r.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zasadnie organ za przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania uznał ponowną próbę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyraźnego odnotowania wymaga, że w ostatecznej decyzji z [...] 1975 r. w jej punkcie drugim zostało przyznane S. i I. Ż. odszkodowanie w kwocie [...] zł za wywłaszczony grunt i rośliny. Ustalone decyzją odszkodowanie zostało przesłane byłym właścicielom, którzy go nie przyjęli.

Sąd nie podzielił wywodów skarżących, że wniosek z [...] 1998 r. był wnioskiem o ponowne ustalenie odszkodowania, a wniosek z [...] 2017 r. jest wnioskiem o waloryzację i wypłatę ustalonego odszkodowania, wobec czego nie zaistniała w sprawie powaga rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu, pełnomocnik pomija okoliczność ustalenia odszkodowania decyzją z [...] 1975 r. Nie ma żadnych podstaw prawnych do ponownego ustalania odszkodowania, jego waloryzacji czy też ponownego szacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jakkolwiek nie zostałby sformułowany wniosek nie ma możliwości prawnych do uzyskania przez skarżących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną w 1975 r. nieruchomość. Nie istnieją zatem podstawy prawne do procedowania i jedynym słusznym rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych jest - zdaniem Sądu I instancji - okoliczność, że roszczenie skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną ich poprzednikom prawnym nieruchomość przedawniło się. Orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, wydane w dniu [...] 1975 r., stało się ostateczne w roku jego wydania, zatem roszczenie to przedawniło się najpóźniej na początku 1986 r. Z powyższego bezspornie wynika, że wnioski (tak ten z 1998 r. jak i ten z 2017 r.) o wypłatę ustalonego odszkodowania złożone po tym czasie nie mogły spowodować wypłaty odszkodowania w żadnej wysokości.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. R. i J. Ż., następcy prawni wnioskodawców, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w zw. z “art. 132 § 3" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcia "zapłaty" zawartego w art. 23 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i "wypłaty" odszkodowania użyty dwukrotnie w różnych odmianach w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest równoważne ze zwrotem "niepodjęcia pieniędzy przez poprzedników prawnych skarżących" w sytuacji, gdy uprawnieni odmawiali przyjęcia ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. prowadzi do wniosku, że wypłaty odszkodowania nie można utożsamiać z "niepodjęciem pieniędzy" z odszkodowania. Uchybienie to miało wpływ na przyjęcie przez Sąd, że w sprawie zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, co w konsekwencji prowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi na podstawie art 151 p.p.s.a.

2. “art. 132 § 3" u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w wyniku uznania, że nie ma żadnych podstaw prawnych do waloryzacji odszkodowania i nie istnieje możliwość uzyskania przez skarżących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną w 1975 r. nieruchomość, gdyż brak jest podstaw prawnych do procedowania, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy ww. przepisy winny zostać zastosowane, gdyż zgodnie z treścią art. 132 u.g.n. - wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty a zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu bądź złożone do depozytu sądowego.

3. art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy ocenie postanowień organów, wynikające z przyjęcia, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej przedawnia się na zasadach ogólnych prawa cywilnego (a więc na podstawie wskazanych wyżej przepisów k.c.) tj. z upływem lat dziesięciu od chwili jego wymagalności czyli od momentu gdy rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu stało się ostateczne, podczas gdy na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu zarówno roszczenia o ustalenie jak i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis z zakresu prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku uchylenia się od pełnej kontroli legalności działalności organów administracji nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a) i nie ocenił prawidłowo ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie dostrzegł błędnego zastosowania przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. do realiów przedmiotowej sprawy oraz przyjął, że postępowanie w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania nie może zostać wszczęte z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym (res iudicatae) w postaci ustalenia odszkodowania w decyzji z [...] 1975 r., gdy tymczasem w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak i poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. organy prowadziły postępowanie zmierzające w efekcie do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz formułowały w tym postępowaniu oceny prawne, gdy tymczasem odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na przesłankę z art. 61a § 1 k.p.a. tj. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.153 p.p.s.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku uchylenia się od pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) mimo, że organy w wyniku niewłaściwej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wadliwie przyjęły, że są one w niniejszej sprawie związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2001 r., sygn. I SA 204/2000, który przyjął, "... że żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741, ze zm.) nie przewiduje możliwości ponownego ustalenia odszkodowania, które zostało już ustalone w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem postępowanie takie nie mogło się toczyć", podczas gdy przedmiotem wniosku skarżących było żądanie waloryzacji i wypłaty już ustalonego a niewypłaconego odszkodowania. Sąd I instancji zatem błędnie przyjął, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia i wypłaty ustalonego wcześniej odszkodowania a nie dokonania jego waloryzacji, a więc innej kwestii podlegającej rozstrzygnięciu w decyzji, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy wskazać, że objęte kontrolą Sądu I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydane zostało po ustaleniu przeszkody dla ponownego ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z [...] 1975 r., której punkt drugi przyznawał S. i I. Ż. odszkodowanie w kwocie [...] zł za wywłaszczony grunt i rośliny. Sąd I instancji podzielił spostrzeżenie organu, że w sprawie objętej wnioskiem z [...] 2017 r. następuje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy o wypłatę odszkodowania zakończonej decyzją wywłaszczeniową z 1975 r. Nie jest zatem możliwe ponowne procedowanie w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając ocenę Sądu I instancji podkreśla, że w myśl art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2019 r.) podkreśla się, że poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 28.12.2018 r., I OSK 1948/18 (CBOSA) rozważając drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazał, że: “Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 KPA".

Kluczowym dla tożsamości sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] 2017 r. ze sprawą zakończoną decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z [...] 1975 r. jest ustalenie przedmiotu wystąpienia skarżących. Jak wynika z akt sprawy, wniosek do Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (k. 10 akt administracyjnych), sporządzony przez działającego w imieniu skarżących fachowego pełnomocnika, dotyczył "wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości" przy powołaniu się na art. 132 ust. 1 w zw. z art. 5 u.g.n. Tymczasem wypłata odszkodowania w oparciu o ten przepis była już przedmiotem rozstrzygnięć organów, które poddane były kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z 19 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 204/2000, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę I. i S. Ż. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] 1999 r. uchylającą decyzję Wojewody Gdańskiego z [...] 1998 r. o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania i umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazał, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości ponownego ustalenia odszkodowania, które zostało już ustalone w decyzji wywłaszczeniowej. Potwierdził tym samym, że postępowanie takie już wtedy nie mogło się toczyć. Wyrok ten, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wiąże wyrażoną w nim oceną prawną organy oraz sąd.

Nie sposób zatem podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw, z art.153 p.p.s.a. i w zw. z art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do wywodzonych naruszeń prawa materialnego zaznaczyć należy, że nawet pogłębiona analiza wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. nie mogła podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie odszkodowania jest istotnym elementem decyzji o wywłaszczeniu, jak również że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji, której dokonuje organ zobowiązany do zapłaty. W niniejszym postępowaniu sądowym ocenie zgodności z prawem podlegała zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wobec braku możliwości ponownego wydania decyzji w oparciu o art. 132 u.g.n. Takie bowiem było wyraźnie sformułowane żądanie strony. W doktrynie wskazuje się, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie jest żądaniem uruchomienia i przeprowadzenia postępowania co do istoty (merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy) i rozstrzygnięcia jej decyzją merytoryczną, a nie żądaniem zbadania prawidłowości oświadczenia i dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia go. To, że każde żądanie pociąga za sobą konieczność dokonania przynajmniej części spośród wymienionych wyżej czynności ustalających, nie oznacza zatem, że każde żądanie jest skuteczne i że każde żądanie wszczyna postępowanie w sprawie. (Kmiecik Zbigniew R., Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego. Lex 2014)

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. R. i J. Ż. uznając, że wobec zawartego we wniosku z [...] 2017 r. żądania skarżących, przy uwzględnieniu wydanych uprzednio rozstrzygnięć organów oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienia organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.