Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 721/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 721/18, działając na podstawie art. 179a p.p.s.a., na skutek skargi kasacyjnej [...] S.A. w W., uchylił wyrok tego Sądu z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 721/18 oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z [...] marca 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 7.604 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za zrzut wód po przeprowadzonych próbach hydraulicznych do rzeki [...].

Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącemu przez Marszałka Województwa [...] [...] listopada 2017 r. pozwolenie wodnoprawne i określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość wody wykorzystanej do przeprowadzenia prób hydraulicznych, która może być zrzucona na jego podstawie do rzeki [...], w ilości 300 m³/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,083333 m³/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość możliwej do zrzucenia wody wykorzystanej do przeprowadzenia prób hydraulicznych, opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: 250 x 365 x 0,083333, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 13 marca 2018 r. i reklamacją skarżącego.

Skarżący w skardze m.in. twierdził, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem 7 dni przeznaczonych w jednym roku, jak wynika jego zdaniem z operatu wodnoprawnego, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2017 r., na czas pracy ujęcia (poboru wody). Podniósł, oprócz naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, zarzut błędnej wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego (oczywisty błąd w skardze poprzez powołanie art. 271 ust. 3).

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji niezgodnie z prawem przyjął do ustalenia opłaty stałej maksymalną ilość wody, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. wyrażoną w m³/h. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, natomiast jednostkową stawkę opłaty określa § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Sąd wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r., którym udzielono skarżącemu zezwolenia na szczególne korzystanie z wód, polegającego na zrzucie wody wykorzystanej do przeprowadzenia prób hydraulicznych do rzeki [...], określono maksymalny limit godzinowy (Qmax.h = 300 m³/h), średni limit dzienny (Qśr.d = 4.800 m³/d) oraz maksymalny limit roczny (Qmax.rok = 29.000 m³/rok). Oznacza to, w ocenie Sądu, że w celu prawidłowego ustalenia wysokości opłaty stałej należy ustalić maksymalną ilość wody, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wyrażoną w metrach sześciennych na sekundę. W art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie jest wprost powiedziane, czy chodzi o maksymalną wartość roczną, czy też maksymalną wartość godzinową. Konieczne jest zatem, w ocenie Sądu, dokonanie wykładni tego przepisu, czego organ administracji nie uczynił ani w informacji rocznej, ani w zaskarżonej decyzji. Przy czym Sąd wskazał, że maksymalna roczna wartość zrzutu wody wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 29.000 m³. Gdyby jednak – jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji – obliczyć tę wielkość poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego (300 m³) przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymuje się wynik 2.628.000 m³. Taka ilość wody, w ocenie Sądu, nie może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wartość ta ponad osiemdziesięciokrotnie przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. Oznacza to, zdaniem Sądu, że Dyrektor Zarządu Zlewni, nie wyjaśniając podstaw dla takiego ustalenia, nieprawidłowo przyjął wskaźnik godzinowy, jako podstawę obliczenia opłaty stałej. W ten sposób naruszył nie tylko art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, znacznie zawyżając należną opłatę za usługi wodne. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego mowa jest o "maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s". Kluczowa jest zatem "treść pozwolenia wodnoprawnego i określone tam limity roczne, na podstawie których wylicza się ilość wody w m³/s". Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organ administracji pominął treść art. 7a § 1 k.p.a. tj. zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien określić opłatę stałą przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, maksymalną wartość roczną, a nie godzinową.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie:

- art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej za zrzut wód winna być maksymalna wartość roczna (m³/rok), wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego, a nie godzinowa (m³/h), pomimo, że z treści art. 271 ust. 5 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody jako może być wprowadzona do wód, w jednostce czasu wyrażonej w m³/s, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny zrzut wód w m³/h, a nie maksymalny roczny zrzut wody,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego polegające na tym, że uchylono zaskarżoną decyzję, mimo że została ona wydana zgodnie z powołanym przepisem Prawa wodnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że uchylono zaskarżoną decyzję pomimo "braku naruszenia przepisów postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podstawy prawnej decyzji z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli"; zdaniem organu administracji, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wód, która może być wprowadzona do wód lub ziemi w jednostce czasu, innej niż w m³/s, tj. w m³/h, to należy przyjąć tę wielkość zrzutu wód i dokonać jej przeliczenia na m³/s.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Wszystkie podstawy kasacyjne, niezależnie od tego, czy dotyczą prawa materialnego czy przepisów postępowania, sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni i następnie zastosowania art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.).

Wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi nie wyrażono w m³/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód w pozwoleniach wodnoprawnych wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m³ na godzinę i m³ na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m³/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Jednocześnie przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi należy przeliczyć na m³/s. Użyte w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego sformułowanie "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m³/s. Dopiero ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a, w którym postanowiono, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020.

Powyższe okoliczności wskazują, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a.

Obliczenia matematyczne, konieczne w celu zastosowania powołanych przepisów, potwierdzają, że korzystniejsze jest dla skarżącego przeliczenie na m³/s określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r. maksymalnej ilości wprowadzanych do wód ścieków wyrażonej w m³ na rok, a nie w m³ na godzinę.

NSA również podkreśla, że opłata stała nie zależy od rzeczywistej ilości zrzuconej wody wykorzystanej po przeprowadzonych próbach hydraulicznych. Korzystający z pozwolenia wodnoprawnego jest bowiem uprawniony do odprowadzenia w ciągu roku ścieków w ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, co nie oznacza, że taką ilość rzeczywiście odprowadzi.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, formalnie zachodzą wskazane w art. 204 pkt 2 p.p.s.a. podstawy do zasądzenia od skarżącego kasacyjnie organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że skarżący w tej sprawie wniósł skargę kasacyjną, która została uwzględniona zaskarżonym wyrokiem, w którym Sąd pierwszej instancji zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, NSA uznał, że zachodzi wskazany w art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia obecnie poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego. W sytuacji bowiem zwrotu skarżącemu kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej uwzględnionej zaskarżonym wyrokiem, obciążanie obecnie organu administracji kosztami sporządzenia przez skarżącego odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, nie byłoby sprawiedliwe. W związku z tym NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.