Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej E. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania V. S. i E. S. od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...].05.2021 r., nr [...]), ustalającej na rzecz K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. M. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz Gminy M., nr [...] ustalił na rzecz K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w decyzji wskazano maksymalną ilość kondygnacji, a nie jak to jest wymagane przepisami prawa określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ponadto nie wskazano jaką podstawę prawną zastosowano do określenia tego parametru. Organ II instancji wytknął także, że w decyzji nie ustalono parametru dotyczącego geometrii dachu, a także że sam inwestor w swoim wniosku nie określił kwestii dachu oraz wpływu zamierzenia inwestycyjnego na parametr wskaźnika zabudowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu na wezwanie Burmistrz Inwestor przedłożył charakterystykę inwestycji polegającej na określeniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Organ I instancji zlecił także ponowne sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o wyniki tejże analizy decyzją z dnia 27 maja 2021 r. Burmistrz Gminy M. na podstawie art. 59 ust. 1-2a, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. M..

W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy organ I instancji wskazał:

1. Linia zabudowy: odstąpiono od wyznaczenia. Na załączniku nr 1 wskazano planowaną nadbudowę.

2. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: bez zmian.

3. Gabaryty projektowanej zabudowy:

1) wysokość:

a) górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki lub okapu - nie mniej niż 3,0 m i nie więcej niż 7,0 m,

b) do najwyższego punktu dachu - nie więcej niż 7,0 m,

2) szerokość elewacji frontowej (przez szerokość elewacji frontowej należy rozumieć linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki): bez zmian,

3) geometria dachu: dach płaski (?12°).

Dalej organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W części decyzji dotyczącej warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ ustalił:

1. Obsługa komunikacyjna i dostęp do drogi publicznej powiatowej na działce nr ewid. [...]: poprzez bezpośredni zjazd, którego lokalizację należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi.

2. Liczba miejsc postojowych, w tym garażowych w granicach terenu inwestycji: bez zmian.

3. Zasilanie w energię elektryczną: na dotychczasowych zasadach.

4. Zaopatrzenie w wodę: na dotychczasowych zasadach.

5. Odprowadzanie ścieków: na dotychczasowych zasadach.

6. Gospodarowanie odpadami: zgodnie z przepisami odrębnymi.

7. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych: na terenie nieruchomości, zgodnie z przepisami odrębnymi.

8. Zaopatrzenie w energię cieplną: uwzględnienie ograniczeń i zakazów, zgodnie z przepisami odrębnymi, w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw dla celów grzewczych.

9. Zaopatrzenie w środki łączności: nie podejmuje się ustaleń.

Dalej organ opisał także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, wskazał, że inwestycja nie dotyczy warunków ochrony obiektów na terenach górniczych, a także poinformował, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał motywy rozstrzygnięcia. Uzasadniając zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji stwierdził, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ wnioskowana wysokość mieści się w widełkach wyznaczonych przez wartość najmniejsza i największą występującą w tym obszarze, to jest między 3 m i 9 m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły V. S. i E. S. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne i dowolne przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji może wynosić 7 metrów, co w żadnej mierze nie stanowi przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ok. 5 m na działce nr [...] i ok. 3 m na działce nr [...]), gdyż sam organ ustalił, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej nr [...] wynosi 3 metry, na działce nr [...] to ok. 5 metrów, znaczy, że jest ponad 2 razy niższa od planowanej inwestycji, przy czym planowana inwestycja znajduje się w granicy z działką sąsiednią nr [...], pomiędzy wysokościami krawędzi zabudowy na działkach nie ma uskoku (§ 7 ust. 3 Rozporządzenia),

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne i dowolne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania § 7 ust. 4 Rozporządzenia przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji na 7 metrów, podczas gdy z analizy załączonej do decyzji wynika jedynie, że: "ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ mieści się w widełkach wyznaczonych przez wartość najmniejszą i największą", bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasad dobrego sąsiedztwa (czy to w analizie, czy w pisemnym uzasadnieniu decyzji) co zalecało organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze na stronie 4 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. uchylającej pierwszą, zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez zakwalifikowanie do działek sąsiednich działek mających dostęp wyłącznie z innej drogi publicznej: ul. [...] w C. - działki nr [...], a przez to błędne przyjęcie, że średnia wysokość budynku w całym analizowanym obszarze to 4,8 metra i to mimo że najwyższe budynki (2 budynki po 9 metrów wysokości) znajdują właśnie się przy drodze publicznej: ul. [...] w C. , a nie przy drodze publicznej: ul. [...], na której będzie planowana inwestycja, przez co odnoszenie się do ich wysokości w ogóle nie zapewnia kontynuacji istniejącej już zabudowy na ulicy [...], gdzie budynki mają po 3, 4 lub 5 metrów wysokości;

4. zaznaczenie obszaru analizowanego w części powyżej trzykrotności frontu działki (60 metrów) w części od ulicy [...] - skarżący wskazują właściwy przebieg w załączniku do niniejszego odwołania;

5. pominięcie w toku postępowania okoliczności, iż strony postępowania: V. S. i E. S. mają pełnomocnika w toku postępowania - pełnomocnictwo złożone przy odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., a pełnomocnik ten nic był zawiadamiany ani o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. ani też nie została doręczona mu zaskarżana niniejszym odwołaniem decyzja w sprawie z dnia 27 maja 2021 r.;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez strony inne niż wnioskodawca, a także sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ani wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe zarzuty zostały szeroko uzasadnione w dalszej części odwołania.

Pismo z [...] lipca 2021r. stanowiące odpowiedź uczestnika postępowania na odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy M. wniósł K. S. reprezentowany przez pełnomocnika wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia 24 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy M. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy nadmienił, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe po łącznym spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które wymienił. Organ przywołał też szczegółowe regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), które to rozporządzenie znajduje zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, że nie kwestionuje ustalenia wysokości planowanej nadbudowy na poziomie od 3 do 7 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) i do 7 m (do najwyższego punktu dachu). Zdaniem SKO nie ma też podstaw do kwestionowania poczynionych ustaleń w zakresie wysokości budynku (§ 7 ust. 4 rozporządzenia) i kształtu dachu (dach płaski, do 12 stopni). Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie spełniono wszelkie warunki stawiane w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i wskazał, że w aktach sprawy organu I instancji brak było pełnomocnictwa dla M. S.. Organ wskazał także, że w omawianej sprawie minimalne poszerzenie obszaru analizowanego wskazane w odwołaniu pozostaje bez wpływu na wyniki analizy urbanistycznej, w sprawie wyznaczono obszar analizowany jako trzykrotna szerokość działki, tj. 3x20 m. Końcowo SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła E. S. reprezentowana przez r. S..

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez nieuwzględnienie w obszarze analizowanym o promieniu 60 metrów zabudowanej działki mieszkaniowej, położonej przy ul. [...] na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina M. oraz uwzględnienie w tej analizie parametrów dla nieistniejącej działki nr [...], podczas gdy w analizie obszaru winny znaleźć się wszystkie nieruchomości tak, aby analiza ta była pełna;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne i dowolne przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji może wynosić 7 metrów, co w żadnej mierze nie stanowi przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ok. 5 m na działce nr [...] i ok. 3 m na działce nr [...]) gdyż sam organ ustalił, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej nr [...] wynosi 3 metry, na działce nr [...] to ok. 5 metrów co znaczy, że jest ponad 2 razy niższa od planowanej inwestycji, przy czym planowana inwestycja znajduje się w granicy z działką sąsiednią nr [...], pomiędzy wysokościami krawędzi zabudowy na działkach nie ma uskoku (§ 7 ust. 3 Rozporządzenia).

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawę sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i gospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne i dowolne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania § 7 ust. 4 Rozporządzenia przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji na 7 metrów, podczas gdy z analizy załączonej do decyzji wynika jedynie, że: "ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ mieści się w widełkach wyznaczonych przez wartość najmniejszą i największą", bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasad dobrego sąsiedztwa (czy to w analizie, czy w pisemnym uzasadnieniu decyzji) co zalecało organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze na stronie 4 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2021 r.. znak [...] uchylającej pierwszą, zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z .§ 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez odniesienie się do wysokości działek sąsiednich mających dostęp wyłącznie z innej drogi publicznej: ul. [...] w C. - działki nr [...] [...], gdzie znajdują się najwyższe budynki obszaru analizowanego (2 budynki po 9 metrów wysokości) przez co odnoszenie się do ich wysokości w ogóle nie zapewnia kontynuacji istniejącej już zabudowy na ulicy [...], gdzie budynki mają po 3, 4 lub 5 metrów wysokości;

5. zaznaczenie obszaru analizowanego w części powyżej trzykrotności frontu działki (60 metrów) w części od ulicy [...] - skarżąca wskazała właściwy przebieg w załączeniu do swego odwołania od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2021 r.

6. pominięcie w toku postępowania okoliczności, iż strony postępowania: V. S. i E. S. miały pełnomocnika w toku postępowania - pełnomocnictwo złożone przy odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., a pełnomocnik ten nie był zawiadamiany ani o czynnościach podejmowanych przez organ instancji po uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] lipca 2020 r. ani też nie została doręczona mu zaskarżana decyzja Burmistrza Gminy M. z dnu [...] maja 2021 r.;

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez strony inne niż wnioskodawca, a także sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2021 r. nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ani wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2021 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina M., znak: [...]) jako wydanych z naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że w analizie urbanistycznej, która jest załącznikiem zaskarżonej decyzji organu I instancji nie uwzględniono w obszarze analizowanym o promieniu 60 metrów zabudowanej nieruchomości mieszkaniowej, położonej przy ul. [...] na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina M. oraz uwzględniono w tej analizie parametry dla nieistniejącej działki nr [...].

Zdaniem Skarżącej także przyjęta wysokość górnej elewacji frontowej dla planowanej inwestycji (7 metrów) została ustalona niezgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, nie jest ona bowiem przedłużeniem krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca zauważyła, że położone w stosunku do inwestycji działki są zabudowana, a wysokość istniejącej zabudowy wynosi: 3 metry działka [...], 3,8 metra działka [...] i 5 metrów działka [...]. Nie ma żadnych uskoków w wysokości elewacji frontowych. Natomiast błędnie wyliczona średnia wysokość, z uwagi na brak danych dla działki: [...], na całym obszarze analizowanym wynosi 4,8 metra. Wybierając wysokość inwestycji na 7 metrów organ I instancji zdaniem Skarżącej jedynie bardzo lakonicznie uzasadniał swój wybór.

Dalej Skarżąca wskazywała, że w toku postępowania zwróciła uwagę na to, że wydanie decyzji o warunkach nadbudowy do 7 metrów spowoduje, że zostanie ograniczona możliwość zagospodarowania ich działki nr [...] i nie będzie można bowiem korzystać z budynku na działce nr [...], gdyż zostanie on pozbawiony światła słonecznego. Organ w ogóle pominął wnioski dowodowe stron, odsyłając je do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Niedorzecznym jest zdaniem Skarżącej wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rzetelnego sprawdzenia i zbadania czy planowany budynek, w tym przypadku nadbudowa istniejącego budynku wzniesionego w granicy działki, będzie miała znaczący i negatywny wpływ na istniejące już budynki na sąsiadujących działkach i w sposób znaczny ograniczy możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swojej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] maja 2022r. uczestnik postępowania K. S. reprezentowany przez adw. M. B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu natomiast wskazał, że bezzasadny jest zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach sąsiednich, jak zauważył Uczestnik postępowania, wynosi 4,8 m, przy czym minimalna wysokość wynosi 3 m, a maksymalna 9 m. Z uwagi na fakt, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wynosi odpowiednio na działce o nr ewidencyjnym [...] - 5 m, a na działce o nr ewidencyjnym [...] - 3 m, natomiast wnioskowana wysokość wynosi 7 m, słusznie jego zdaniem zastosowanie znalazł wyżej przytoczony § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Uczestnika również wskazanie przez Skarżącą, iż wydanie decyzji o warunkach nadbudowy do 7 m spowoduje, że zostanie ograniczona możliwość zagospodarowania ich działki o nr [...], gdyż zostanie pozbawiony on światła słonecznego, jest w całości bezzasadne, albowiem nie wynika to z przedłożonej analizy i uzasadnienia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu 24 września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2021 r. ustalającej na rzecz K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. M.. Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Początkowo wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że organ związany jest wnioskiem inwestora, co oznacza że nie jest uprawniony do ustalania warunków zabudowy w oparciu o cechy i parametry istniejącej zabudowy tylko dlatego, że dane wartości znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 13 grudnia 2019r. i ostatecznie zmodyfikowany pismem z dnia 19 marca 2021r. z załącznikami (k. 135 – 143 akt adm. I inst.).

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co oznacza że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja o wnioskowanych cechach i parametrach w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Odnosząc się więc już na wstępie do zarzutów Skarżącej związanych z zacieniem terenu należącej do niej działki, to zarzuty te są nieistotne na gruncie postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Słusznie wskazało Kolegium, że kwestia ewentualnego zacieniania nieruchomości przez planowaną inwestycję nie jest przedmiotem badania na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestie te podlegają ocenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie leży to w gestii organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a organu architektoniczno-budowlanego, co będzie miało miejsce na kolejnym etapie realizacji inwestycji w ramach pozwolenia na budowę, jeżeli do niej dojdzie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem, że planowana inwestycja ostatecznie zostanie zrealizowana.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd poddał zatem kontroli zaskarżoną decyzję w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności prawidłowość przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, stanowiącej załącznik do wniosku, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Mapa winna być opatrzona klauzulą wskazującą numer, pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz datę zaewidencjonowania i poświadczenie aktualności.

Podkreślić należy, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę urbanistyczną w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanych obiektów musi być aktualna, tj. odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Nie ulega także wątpliwości, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien więc w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź obiekty zalegalizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 266/17, CBOSA).

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Ust. 2 stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Pierwszym uchybieniem organów, które skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji było przedstawienie obszaru analizowanego na mapie nieposiadającej informacji świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 145 akt adm. I inst.) zgodnie z wymogiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Również na mapie oznaczonej jako załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, odzwierciedlającej część graficzną wyników analizy (k. 145 akt adm. I inst.) nie ma takiego oznaczenia. Na obu mapach widnieje jedynie, znak sprawy administracyjnej oraz oświadczenie, że opracowana została przez inż. arch. J. R.-M., tj. autorkę analizy urbanistycznej posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, co nie było wystarczające do przyjęcia, że spełniony został wymóg o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dopuszczalna jedynie byłaby mapa, stanowiąca część graficzną analizy lub wyników analizy, sporządzona zgodnie z wymogiem stawianym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 125/21, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Uchybienia tego nie dostrzegł bowiem organ odwoławczy w całości akceptując zalegającą w aktach administracyjnych I instancji część graficzną analizy (k. 145 akt adm. I inst.).

Część graficzna analizy opatrzona stosownymi klauzulami daje bowiem gwarancję rzetelności sporządzenia jej w oparciu o parametry istniejącej aktualnie zabudowy na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym i pozwalającą w sposób prawidłowy określić cechy i parametry dla nowej zabudowy terenu.

Kolejnym uchybieniem jakiego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest nieuwzględnienie w analizie urbanistycznej wszystkich zabudowanych działek, zwłaszcza - jak słusznie zauważyła Skarżąca - działki nr [...], która jak wynika z części graficznej analizy znajduje się na obszarze analizowanym i jest zabudowana. Zabudowa na tej działce nie znalazła się w części opisowej analizy – zestawieniu funkcji, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu (str. 1 analizy z [...] marca 2021r., k. 147 akt adm. I inst.).

W tym zakresie decyzja organu I instancji nie poddaje się całościowej kontroli sądowoadministracyjnej, nie można bowiem zweryfikować przyjętych przez organ do analizy działek i parametrów znajdującej się na nich zabudowy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie IV SA/Po 896/19 (CBOSA) pominięcie choćby jednej działki ewidencyjnej znajdującej się na analizowanym terenie oznacza niepełność w zakresie prowadzonych badań i otrzymanych w związku z tym wyników. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuwzględnienie zabudowanej działki objętej obszarem analizowanym czyni analizę funkcji, cech i parametrów niekompletną, która z tego względu nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Już więc na tym etapie Sąd dostrzegł istotne naruszenia, które rzutowały na treść wydanej decyzji. Przy czym, podkreślić należy że analizą urbanistyczną winny być objęte wszystkie działki zabudowane, które chociażby w części znajdują się w obrębie obszaru analizowanego.

Nie są natomiast usprawiedliwione twierdzenia Skarżącej, jakoby występująca w analizie urbanistycznej działka nr [...] nie istniała. Już z mapy będącej podstawą analizy (mimo jej błędnej formy) wynika, że działka ta znajduje się w obszarze analizowanym oraz jest zabudowana. Organ I instancji ponownie określając obszar analizowany na prawidłowej mapie zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym świadczyć będą stosowne klauzule odzwierciedlone na kopii takiej mapy, zweryfikuje listę i numery działek oraz obejmie analizą funkcji, cech i parametrów wszystkie działki zabudowane znajdujące się chociażby w części na terenie analizowanym, czemu da wyraz w części tekstowej i graficznej analizy. Z drugiej strony, organ opisze także i szczegółowo wyjaśni, gdy uzna za zasadne nie uwzględnić jakiejś zabudowy w analizie, tak by strony postępowania mogły się ustosunkować do stanowiska organu.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, Sąd wskazuje, że organ rzeczywiście wyznaczył go niedokładnie. Przy czym, w ocenie Sądu słusznie wskazuje Kolegium, że uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż niedokładność ta nie powoduje pominięcia działek zabudowanych koniecznych do uwzględniania w analizie funkcji, cech i parametrów zabudowy dla rzetelnego określenia parametrów nowej zabudowy. Sąd jednak podkreśla, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konieczność dokładnego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdy organ przyjmuje minimalną wymaganą przepisami odległość wyznaczenia tego obszaru wokół terenu inwestycyjnego, tj. w niniejszej sprawie w odległości 60 m. Wyznaczenie bowiem obszaru w innej odległości, organ winien bowiem szczegółowo uzasadnić jako odstępstwo od zasady wynikającej z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia.

Po określeniu i zaznaczeniu prawidłowego obszaru analizowanego zadaniem organu administracyjnego będzie ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już istniejącą zabudową, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy w celu określenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej inwestycji, jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącego już zagospodarowania terenu.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie jako bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd orzekający podziela poglądy judykatury zgodnie z którymi przez "nową zabudowę", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia należy również rozumieć planowaną nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie nową zabudowę rozumianą jako powstanie nowego obiektu w miejsce nieistniejącego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 74/17). Inna wykładnia tego pojęcia prowadziłaby do nieakceptowalnego z punktu widzenia racjonalnego prawodawcy pomijania oceny parametrów "starej zabudowy" - zamierzeń inwestycyjnych wskazywanych we wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej istniejącej zabudowy, w odniesieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz wymogów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja polega bowiem na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w C. .

Jeśli idzie o przesłankę kontynuacji funkcji, to w kontrolowanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości – zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że mamy w tym przypadku do czynienia wyłącznie z planowaną nadbudową – że przesłanka ta została spełniona. Tym bardziej, że dotychczas występująca na inwestowanej działce nr [...] funkcja mieszkaniowa jednorodzinna ("MN") nie ulegnie zmianie w związku z realizacją inwestycji.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast prawidłowość ustalenia w kontrolowanej sprawie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który to parametr, co do zasady – zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia – wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji określił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na minimum 3,0 m i nie więcej niż 7 m. Przy czym do najwyższego punktu dachu nie więcej niż 7,0 m.

Jak wynika z wniosku Inwestora istniejący budynek ma wysokość 3,8 m (k. 12 akt adm. I inst.). Z kolei jak wynika z uzupełnienia tegoż wniosku planowana nadbudowa w połączeniu z istniejącym budynkiem ma wynieść 6,8 m, co oznacza, że nadbudowane zostanie ok. 3 m (k. 142 akt adm. I inst.).

Dalej, jak wynika z analizy urbanistycznej istnieje możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nr ewid. [...] - na poziomie ok. 5 m oraz nr ewid. [...] - na poziomie ok. 3 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków mieszkalnych wnosi 4,8 m (przy czym jak już wcześniej wspomniano w analizie nie uwzględniono działki nr [...], która mogłaby zmienić ten wynik). W związku z rozbieżnością między wysokością wyznaczoną zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia a treścią wniosku w tym zakresie, organ miał także możliwość odstąpienia od zasady wskazanej w tej jednostce redakcyjnej i zastosowania ust. 4 tego przepisu. Zabieg ten wymaga jednak od organu szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem organ I instancji wskazuje jedynie, że "stwierdzono, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ wnioskowana wysokość mieści się w widełkach wyznaczonych przez wartość najmniejszą i największą występującą w tym obszarze, to jest między 3 m i 9 m". Zdaniem Sądu nie jest to wystarczające uzasadnienie dla przyjętego odstępstwa. Z przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Oznacza to, że niewystarczające jest samo stwierdzenie, że wnioskowana przez inwestora wysokość mieści się w minimalnych i maksymalnych wysokościach istniejących na obszarze analizowanym, wymagane jest wskazanie argumentów odnoszących się do zachowania w konkretnej sprawie ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Uchybienia tego nie konwaliduje SKO w treści swojej decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że "Kolegium nie kwestionuje ustalenia wysokości planowanej nadbudowy na poziomie od 3 do 7 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) i do 7 m (do najwyższego punktu dachu)". Rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu I instancji, a merytoryczne ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, czego w tym przypadku także zabrakło.

Przy czym racje ma organ odwoławczy, że za akceptowalny sposób wyznaczania parametrów inwestycji, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznać można także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Tym samym, przy odpowiednim uzasadnieniu teoretycznie prawidłowe mogło być określenie tego parametru od 3 do 7 m. Jednakże w niniejszej sprawie istniejący już budynek ma wysokość 3,8 m, z uwagi na to niezrozumiałe jest określenie minimalnej wielkości projektowanej zabudowy od 3 m. Gdyby wartość ta odnosić się miała tylko do wysokości części nadbudowywanej, to z kolei zastosowanie maksymalnego parametru 7 m nie znajduje żadnego uzasadnienia (wtedy, przy zastosowaniu takiej wysokości nadbudowy łączna wysokość budynku wynosiłaby 10,8 m). Nie uzasadnia tego rozstrzygnięcie decyzji w jej § 2 ust. 3 pkt 1 lit b), tj. że wysokość do najwyższego punktu dachu wynosić ma nie więcej niż 7,0 m. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w oparciu o nową analizę określi parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy i szczegółowo uzasadni przyjęte rozwiązanie.

W tym miejscu, Sąd podkreśla, że wbrew temu co podnosi skarżąca dla określenia parametrów nowej zabudowy uwzględnia się dany parametr występujący na całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym.

Słusznie podnosi pełnomocnik inwestora, że niezasadny jest zarzut, iż do analizowanego obszaru bezpodstawnie przyjęto działki położone przy ul. [...]. Spór w sprawie dotyczy spełnienia aspektów wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem zdaniem organów jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu określonym obszarem analizowanym, stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym, który wyznacza się dla tych właśnie celów. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów i wskazuje, że zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego kąt nachylenia połaci dachowych określił na "(?12°)". Jak wynika bowiem z uzupełnionego wniosku Inwestora planował on wykonać dach płaski jednospadkowy o spadku połaci dachowych 5%, tj. ok. 3° (k. 137 akt adm. I inst.). Wprawdzie wartość wskazana we wniosku mieści się w tej wskazanej w decyzji, ale wątpliwość budzi istotne odstępstwo do wnioskowanego parametry, czego organ nie poparł żadnym uzasadnieniem, zwłaszcza że jak wcześniej wskazano organ związany jest treścią wniosku inwestora.

W tym miejscu wskazać należy, że w świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także zarzut odnoszący się do warunków technicznych projektowanej nadbudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego jakim przedmiotowy obiekt musi odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11, CBOSA).

Stwierdzić także należy, że słusznie organ I instancji wskazał, że nie ma wątpliwości, że teren przeznaczony pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie dotyczy sytuacji opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. spełniono więc warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 4-6 u.p.z.p.

Niemniej lektura decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustalenie czy uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanego zamierzenia budowlanego wiąże się z dokonywaną przez organ właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oceną zapotrzebowania na media, które będzie generować inwestycja. Ocena ta powinna wprawdzie bazować na parametrach planowanej inwestycji, ale nie można wykluczyć, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ będą odmienne od ustaleń inwestora (por. K. Małysa-Sulińska, "Swoboda organów administracji publicznej w określaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu" LEX: opubl. w ST 2015/7-8/15-24).

W analizie urbanistycznej wskazano, że warunek z tego przepisu spełniono poprzez istniejące przyłącza energetyczne i wodociągowe. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków nastąpi na dotychczasowych zasadach (§ 4 pkt 3-5). Zdaniem Sądu stwierdzenie to jest niewystarczające dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z przepisu wynika bowiem, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla nowego zamierzenia budowanego. Z treści wniosku ani jego uzupełnienia w istocie nie wynika, na czym polegać będzie projektowana nadbudowa, ani inwestor nie wskazał że nie spowoduje ona zwiększonego zapotrzebowania na media oraz że wystarczające jest dotychczasowe uzbrojenie. Zatem ustalenia organu w tym względzie są gołosłowne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym, nawet oświadczeniem inwestora w tym zakresie. Dlatego też niezbędne będzie wyjaśnienie, czy nadbudowa wiąże się ze zmianą warunków w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu, a jeżeli tak to zobowiązać należy inwestora do przedłożenia aktualnych zapewnień gestorów sieci w zakresie warunków przyłączeniowych mediów dotyczących wnioskowanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy, organ I instancji jak i odwoławczy naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić.

Przy czym, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie pominięcia pełnomocnika odwołujących się na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji. W aktach administracyjnych sprawy zgromadzonych przed tym organem brak jest pełnomocnictwa dla r. S., które zostało dopiero dołączone do odwołania z [...] czerwca 2021r. Zapewniony czynny w postępowaniu udział miały także wszystkie strony zainteresowane w sprawie, a odwołanie zostało przy tym wniesione w terminie.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności powinien przede wszystkim zlecić dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, która będzie mogła stać się podstawą do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany winien być wykreślony na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., celem oceny jakie działki zabudowane były przedmiotem analizy urbanistycznej i jakie są ich parametry i cechy zabudowy. Dodatkowo organy muszą dokonać oceny cech i parametrów istniejącej zabudowy i odnieść je do zabudowy projektowanej, analizując każdy z czynników wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Przy czym odstępstwo od parametru wyznaczonego na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje do szczegółowego uzasadnienia, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ architektoniczny dokonuje bowiem rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a analiza urbanistyczna stanowi jedynie element, choć istotny, dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem to organ winien uzasadnić swoje rozstrzygniecie w sposób pełny, wnikliwy, pozwalający poznać motywy jakim się kierował przy podjęciu decyzji, poparte wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym. Organ ponownie wyjaśni i oceni, czy istniejące uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składało się na nie tylko wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265). Skarżąca korzystała bowiem ze zwolnienia od kosztów sądowych w ramach prawa pomocy.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 31 maja 2022r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 104 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.