Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 676/19 w sprawie ze skargi U.T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 676/19 oddalił skargę U.T. (dalej: wnioskodawczyni, kandydatka, skarżąca) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. kandydatka wystąpiła do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej: OIRP, Izba) o wpis na listę radców prawnych prowadzonych przez tę Izbę.

Uchwałą z [...] lipca 2018 r. Rada OIRP odmówiła kandydatce wpisu na listę radców prawnych, gdyż kandydatka nie spełniała kryteriów z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2115, dalej: u.r.p.). Organ stwierdził, że czynności legislacyjne w organie władzy publicznej były wykonywane sporadycznie, jednostkowo i tym samym nie mogły stanowić ekwiwalentu w stosunku do aplikacji radcowskiej i egzaminu zawodowego.

Uchwałą z [...] października 2018 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium KRRP) nie uwzględniło odwołania wnioskodawczyni, także wskazując na brak spełniania przez nią ustawowych przesłanek wpisu.

Rozpoznając odwołanie kandydatki, Minister Sprawiedliwości potwierdził, że spełnia wymogi wpisu na listę radców prawnych wymienione w art. 24 ust. 1 pkt 1-5 u.r.p. (dotyczące wykształcenia oraz korzystania z praw publicznych). Jednakże w odniesieniu do powołanej przez wnioskodawczynię podstawy wpisu z w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., podzielił pogląd organów samorządu radcowskiego, Minister uznał, że skarżąca nie spełnia określonych w tym przepisie przesłanek.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra Sprawiedliwości, kandydatka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego. Dlatego też stopień doktora nauk prawnych oraz rozmiar wykonywanych w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych w trakcie zatrudnienia - łącznie przez okres co najmniej 3 lat - w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego i ich intensywność powinny świadczyć, że dana osoba posiada stosowną wiedzę i wystarczające praktyczne doświadczenie do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Bezsporne pozostawało spełnianie przez skarżącą kryteriów wymienionych w art. 24 ust. 1 pkt 1-5 u.r.p. Natomiast w odniesieniu do przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., zdaniem WSA, zatrudnienie skarżącej od [...] lipca 2012 r. w Biurze Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miejskiego w [...] (od 1 [...] 2010 r. do [...] lipca 2012 r. w Departamencie Architektury tego Urzędu) i związane z zajmowanym stanowiskiem podinspektora, a następnie inspektora czynności nie mogły być uznane jako wykazujące "wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego". Sąd I instancji zauważył, że tworzenie aktów prawa miejscowego oznacza bezpośredni proces formułowania treści tych przepisów, co należy odróżnić od szerszego pojęcia powstawania prawa w skład którego wchodzą m.in. konsultacje z zainteresowanymi jednostkami. Nie budziło wątpliwości WSA, że skarżąca brała udział w procesie powstawania prawa na obszarze gminy, a nie stricte (poza wskazanymi nielicznymi wyjątkami) w procesie formułowania/tworzenia treści przepisów prawa miejscowego, na co wskazywał przedłożony zakres jej obowiązków służbowych.

Zwrócił też uwagę Sąd, że aby można było mówić o przepisach prawa miejscowego (w ujęciu konstytucyjnym, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze), akty te muszą zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, opubl.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Spośród złożonych do akt sprawy dokumentów jedynie: projekt uchwały Rady Miasta [...] z 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności; uchwała budżetowa oraz jej zmiany; jak również regulamin utrzymania porządku i czystości (w gminie) stanowiły akty prawa miejscowego. Pozostałe złożone do akt sprawy dokumenty nie zostały ogłoszone albo przewidziane do ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Ponadto kandydatka, w stosunku do projektów powołanych dokumentów, nie wykazała, w jaki konkretnie sposób brała udział w tworzeniu ich projektów. Ponadto, nawet ewentualnego współudziału w tworzeniu części uchwały budżetowej (oraz jej zmian) WSA nie uznał za tożsamy ze sporządzaniem projektów innych aktów prawa miejscowego. Specyfika uchwały budżetowej bowiem (postać tabeli wypełnionej liczbami) powoduje, że nie można uznać, jakoby jej sporządzanie wiązało się ze stosownym "zaangażowaniem normatywnym" stanowiącym potencjalny ekwiwalent dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego. Zgodził się WSA ze skarżącą, że wypełnienie owej tabeli liczbami wymaga przeprowadzenia określonego rozumowania, ale jednocześnie stwierdził, że istota budżetu polega na obliczeniach, nie zaś na dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Tekst normatywny uchwały budżetowej stanowi bowiem wynik przede wszystkim analiz ekonomicznych. Co do regulaminu utrzymania porządku i czystości WSA stwierdził brak w złożonych dokumentach danych konkretnych uchwał, przy powstaniu których pracowała skarżąca w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis.

Wobec powyższego, według WSA, skarżąca nie wykazała, aby stale i nieprzerwanie pracowała jako legislator, bo w taki sposób należało zinterpretować ustawowy wymóg wykonywania czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem prawa (w niniejszej sprawie prawa miejscowego). Zakres przedstawionych przez skarżącą obowiązków wskazywał, że czynności te w Urzędzie Miejskim w [...] wykonywała incydentalnie, w szczątkowym zakresie. Natomiast, zdaniem WSA zawodowy legislator zajmuje się opracowywaniem projektów aktów prawnych dla jednostek zatrudniających, sporządzaniem opinii prawnych i redagowaniem tekstów aktów prawnych w sposób intensywny i ciągły. Przy czym zatrudnienie przy wymienionych czynnościach nie musi być w pełnym wymiarze pracy, niemniej powinno ono wyrażać się w takim obciążeniu czynnościami z zakresu legislacji, które rekompensują brak odbywania aplikacji i zdania egzaminu radcowskiego. Swoje stanowisko oparł m.in. na prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4082/14.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do uznania, że nie został wyjaśniony dokładnie stan faktyczny sprawy albo że nie rozpatrzono wyczerpująco całego materiału dowodowego, co organy wpisowe precyzyjnie wyjaśniły dlaczego.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 32 Konstytucji RP, do którego doszłoby jedynie wtedy, gdyby ten sam organ, przy zaistnieniu takiego samego stanu faktycznego, dokonałby różnej interpretacji przepisu. Tymczasem każda sprawa dotycząca wpisu na listę radców prawnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że sprawa taka nigdy nie jest rozpatrywana porównawczo, ponieważ uchwała organu wpisowego konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego kandydata.

Od wyroku powyższego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła wnioskodawczyni. Orzeczenie zaskarżyła w całości. Zarzuciła wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 2c u.r.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na wykładni zawężającej, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) wymaga intensywnego i wyłącznego zajmowania się działalnością legislacyjną, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie wymóg uczestniczenia przy tworzeniu m.in. aktów prawa miejscowego bez precyzowania intensywności, co bezpośrednio doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w konsekwencji utrzymania zaskarżonej uchwały w mocy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo że nie rozważono należycie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono specyfiki pracy w Biurze Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miejskiego w [...], co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w postaci wpisu na listę radców prawnych prowadzona przez OIRP w [...], a w konsekwencji możności wykonywania zawodu radcy prawnego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.r.p. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i wniosków podniesionych w skardze oraz uchylanie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd zasadności stanowiska organu i oddalenia skargi;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że skarżąca nie została na żadnym etapie toczącego się postępowania administracyjnego pouczona o treści art. 79a k.p.a., który nakazuje organowi przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, których nie udowodniła, co może skutkować negatywnym rozstrzygnięciem jej wniosku, celem umożliwienia stronie uzupełnienia materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia praw skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i zmuszenie skarżącej do przedstawienia dowodów na etapie odwołań i skarg, zamiast przed podjęciem rozstrzygnięcia na każdym z etapów postępowania;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie odniesiono się do całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie,

- dokonano dowolnej oceny wybiórczo wybranych dowodów spośród zebranego materiału dowodowego w postaci logicznie sprzecznej oceny zakresu wykonywanych przez skarżącą obowiązków na zajmowanym przez skarżącą stanowisku,

co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca zajmowała się tworzeniem aktów prawa miejscowego w sposób incydentalny i spowodowało oddalenie skargi;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie równego traktowania-poprzez nieuzasadnione odmienne potraktowanie skarżącej w porównaniu z innymi osobami starającymi się o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p., co doprowadziło do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wnosiła: na podstawie art. 176 w z w. z art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zwrot od organu kosztów postępowania.

Kierując się art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.

Organ w piśmie procesowym datowanym na 20 grudnia 2019 r., złożonym jednakże 3 lutego 2020 r. (k. 120 akt sądowych) wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Uczestnik postępowania - Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.), ponieważ skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, a Prezydium KRRP w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądało przeprowadzania rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). Co do stanowiska organu, przedstawionego przez jego pełnomocnika, przy doręczaniu pism procesowych obowiązywał rygor z art. 66 § 1 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik uczestnika postępowania - Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych stawił się na rozprawę przed WSA, wykazując swoje umocowanie. O terminie tejże rozprawy został prawidłowo zawiadomiony także pełnomocnik organu, który jednakże nie uczestniczył w niej. Skoro pełnomocnik organu nie stawił się na rozprawę przed WSA, to należało przyjąć, że od dnia 13 września 2019 r. (dnia rozprawy) był powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika przez Prezydium KRRP. W tej sytuacji pełnomocnik organu powinien był doręczać pisma, w tym odpowiedź na skargę kasacyjną, bezpośrednio pełnomocnikom stron, a czego nie uczynił. Prawidłowego doręczenia pisma, które traktował jako odpowiedź organu na skargę kasacyjną, opatrzonego datą 20 grudnia 2019 r. pełnomocnik Ministra dokonał najwcześniej po 27 stycznia 2020 r. (wówczas WSA w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. zwrócił organowi jego odpowiedź na skargę kasacyjną, gdyż pełnomocnictwo wygasło 31 grudnia 2019 r.), mimo że na piśmie przewodnim pełnomocnika organu widnieje data 3 stycznia 2020r. Pełnomocnik organu w tymże piśmie wyjaśnia, że ponowne złożenie pisma jest związane z nieuprawnionym zwrotem wcześniejszego pisma, właśnie w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. Nie można podzielić tego stanowiska. Pełnomocnik organu bowiem odebrał odpis skargi kasacyjnej 9 grudnia 2019 r. i oświadczenie, o którym mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. mógł złożyć w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, a czego skutecznie nie uczynił. Dlatego jego oświadczenie żądające przeprowadzenia rozprawy, złożone prawidłowo dopiero 3 lutego 2020 r. nie mogło wywołać oczekiwanego przezeń skutku.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu przez sąd kasacyjny nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie.

Co do zasady, w pierwszej kolejności powinny być rozpoznawane zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa w zasadzie wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tak określonej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych należy odstąpić, gdy z charakteru sprawy i rodzaju zarzutów kasacyjnych wynika, że ocenę naruszenia przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) można przeprowadzić po ocenie przez sąd wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących ramy rozpoznawanej sprawy (podstawa z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie wystąpiła taka potrzeba i dlatego najpierw należało odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 2c) u.r.p.

Skarżąca uważa, że WSA przeprowadził nieuprawnioną zawężającą wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. wskutek przyjęcia, że warunek wprowadzony tym przepisem oznacza intensywne i wyłączne zajmowanie się działalnością legislacyjną, podczas gdy stawia on jedynie wymóg uczestniczenia przy tworzeniu prawa, m.in. prawa miejscowego.

Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Przede wszystkim Sąd I instancji nie wymagał, aby kandydatka zajmowała się wyłącznie działalnością legislacyjną. Owszem, przyznał, że "przesłankę tę spełniają osoby zajmujące się wyłącznie legislacją w organach władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych" (s. 5 uzasadnienia). To stwierdzenie powtórzył za wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 4082/14, podkreślając że wobec takich osób nie ma wątpliwości, że spełniają przesłankę z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. Sam jednakże nie przyjął tak wąskiej interpretacji omawianego kryterium. Przede wszystkim uważał, że "nie musi to być zatrudnienie przy wymienionych czynnościach w pełnym wymiarze pracy, niemniej powinno ono wyrażać się w takim obciążeniu czynnościami z zakresu legislacji, które rekompensują brak odbywania aplikacji i zdania egzaminu radcowskiego." (s. 6 uzasadnienia). Musi to być zajęcie główne, wykonywane nieprzerwanie i przez określony w ustawie okres, a nie jeden z licznych obowiązków, które wykonuje kandydat na radcę prawnego (tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny ze stanowiskiem WSA zgadza się. Należy bowiem mieć na uwadze istotę regulacji zawartej w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.r.p. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje zasadę, kogo można wpisać na listę radców prawnych (ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej – pkt 1; korzysta w pełni z praw publicznych – pkt 3; ma pełną zdolność do czynności prawnych – pkt 4; jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego – pkt 5; odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2 – pkt 6). Natomiast drugie powołane uregulowanie (art. 25 ust. 1 u.r.p.) określa warunki uzyskania wpisu na listę radców prawnych osób, niespełniających przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., ale wykonujących określone zawody prawnicze. Należy przy tym podkreślić, że zawód radcy prawnego to zawód zaufania publicznego, wobec czego weryfikacja przygotowania do tego zawodu, jak i nabór do tego zawodu nie mogą być pozbawione jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych, których określenie należy do ustawodawcy. Analiza art. 25 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy wskazuje, że z powyższego wymogu, czyli uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego), zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się także do doktorów nauk prawnych, którzy legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym (art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p.). Zatem przepis art. 25 ust. 1 u.r.p. stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do normy (zasady) odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p.

W związku z tym przepisy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzająco. Wynika to z zasady, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019r., sygn. II GSK 5672/16, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy uregulowań ustawy- Prawo o adwokaturze, w której przesłanki wpisu na listę adwokatów uregulowano tożsamo jak wpisu na listę radców prawnych w omawianej u.r.p.).

Wobec tego art. 24 ust. 2c u.r.p. stanowiący, że rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 i radzie tej przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis, należy rozumieć w odniesieniu do osób, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie zdały egzaminu radcowskiego, w ten sposób, że skoro przesłanki określone w art. 25 ust. 1 u.r.p. mają zastępować wymóg z pkt 6 ust. 1 art. 24 u.r.p., to i one podlegają ocenie organów wpisowych, a w razie skargi – także sądu administracyjnego.

Stanowisko powyższe jest zgodne z poglądami Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10; opubl. OTK-A- z 2012 r.,

z. 3, poz. 25): "Doktorzy nauk prawnych, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p., aby spełnić określone przez Trybunał Konstytucyjny warunki dopuszczalności przepływu osób między zawodami prawniczymi, muszą legitymować się praktycznym doświadczeniem prawniczym sprofilowanym tak, aby odpowiadało ono umiejętnościom praktycznym nabytym podczas aplikacji."(pkt 7.3. wyroku); "W stosunku do doktorów nauk prawnych, uprawnionych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p., odstąpienie od wymogu złożenia egzaminu obwarowane zostało warunkiem, że aplikujący do zawodu radcy prawnego doktor nauk prawnych musi legitymować się trzyletnim doświadczeniem prawniczym. (...) Art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p. nie narusza zasady równości." (pkt 7.3.3. wyroku TK).

W świetle powyższego również przesłankę z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. w odniesieniu do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych, aby w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, należy interpretować ściśle. Chodzi bowiem o zdobycie trzyletniego doświadczenia prawniczego, którym są wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego podczas zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych. Przepis ten precyzyjnie określa charakter czynności, które powinien wykonywać doktor prawa w okresie co najmniej trzech lat. Nie chodzi więc o okazjonalne wykonywanie czynności legislacyjnych, ale intensywne ich wykonywanie i do tego bezpośredni ich związek z tworzeniem projektów określonych aktów prawnych: ustaw, rozporządzeń i prawa miejscowego. Przy tym nie chodzi o tworzenie projektów uchwał organów gminy jako takich, ale o czynności legislacyjne przy projektach aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są wydawane w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w myśl art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 944 z późn. zm.; dalej: u.s.g.), jak i w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, z mocy art. 40 ust. 3 u.s.g. Słusznie WSA zauważył, że akty prawa miejscowego muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 42 u.s.g. (Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jednocześnie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. wymaga od kandydata wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów prawa miejscowego. Nie oznacza to, aby wszystkie projekty aktów, przy których kandydat by pracował, miałyby się stać prawem miejscowym; wystarczyłoby wykazanie, że pracował bezpośrednio przy tworzeniu takich projektów. Skarżąca tej kwestii nie podnosiła, raczej skłaniając się, że ocenie powinno podlegać "uczestniczenie przy tworzeniu m.in. aktów prawa miejscowego" (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej).

W świetle powyższego należało podzielić stanowisko WSA, gdyż intensywne wykonywanie czynności legislacyjnych i do tego bezpośredni ich związek z tworzeniem projektów prawa miejscowego ma na celu zrównoważenie odstąpienia od wymogu złożenia egzaminu. Aplikujący do zawodu radcy prawnego doktor nauk prawnych bowiem musi legitymować się praktycznym doświadczeniem prawniczym sprofilowanym tak, aby odpowiadało ono umiejętnościom praktycznym nabytym podczas aplikacji radcowskiej. W wypadku, gdy doświadczenia takiego nie ma, musi złożyć stosowny egzamin (por. wyrok TK w sprawie K 3/10, pkt 7.3.3.; wyrok TK z 12 lutego 2013 r., sygn. akt K 6/12, pkt 4.3.5.).

Stanowisko to, jak i opinia WSA nie pozostają w sprzeczności z przywoływanym przez skarżącą wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2016 r, sygn. akt II GSK 620/15, który odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. (obejmującego wobec osób w nim wymienionych identycznie sformułowany wymóg jak w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p.) poprzez jego błędną wykładnię, stwierdził, iż odnoszenie się do tych zarzutów byłoby przedwczesne, wobec nieuznania przez NSA zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych w tej sprawie w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenie podlegał wyrok WSA z 27 października 2014 r. w sprawie VI SA/Wa 1370/14, w którym zarzucono brak oceny legislacyjnego dorobku skarżącej, ale i ujęto: "Oceniając argumentację skarżącej Sąd jest skłonny zgodzić się z jej oceną, że ujmowany literalnie przepis art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p. nie wymaga wprost, by osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo, a celem ułatwienia wpisu było objęcie nim wyłącznie legislatorów. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, by przy ocenie przesłanek wpisu można było całkowicie pominąć argumentację wynikającą z wykładni systemowej powołanego wyżej przepisu.".

Kierując się powyższym należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.

Zaaprobowana generalnie wykładnia przepisów prawa materialnego zdeterminowała ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Na ocenę tę miał istotny wpływ obowiązek przedstawienia dokumentów wykazujących spełnienie przesłanek umożliwiających wpis na listę radców prawnych, nałożony na osobę ubiegającą się o wpis przez art. 24 ust. 2a u.r.p.. W niniejszej sprawie pkt 6 ostatnio powołanego przepisu wymaga przedłożenia dokumentów zaświadczających co najmniej 3-letni okres zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego - w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c i pkt 5 lit. c. Naruszenia tego przepisu skarżąca nie podnosiła, w ten sposób aprobując swój obowiązek wykazania przesłanek umożliwiających jej wpis na listę radców prawnych.

Dlatego obowiązkiem skarżącej było przedstawienie projektów aktów prawa miejscowego, przy tworzeniu których podejmowała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem tychże projektów. Istotne było też to, że ocenie podlegała działalność legislacyjna wnioskodawczyni, obejmująca okres co najmniej 3 lat z pięcioletniego okresu poprzedzającego złożenie wniosku o wpis

(art. 25 ust. 1 pkt 5 u.r.p.).

W kontekście powyższego WSA prawidłowo przyjął, za organami, że wnioskodawczyni wykazała wykonywanie czynności wymaganych przez art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. jedynie przy projektach: uchwały Rady Miasta [...] z 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności; uchwały budżetowej oraz jej zmianach; jak również regulaminu utrzymania porządku i czystości (w gminie) w zakresie związanym z przedmiotem działalnością spółek komunalnych czyli jako działanie okazjonalne. Organy bowiem, co zaakceptował WSA doliczyły się w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis 5 uchwał stanowiących prawo miejscowe, podjętych przez Radę Miasta [...] w zakresie kompetencji Biura Nadzoru Właścicielskiego, w którym zatrudniona jest skarżąca. Lecz zakres czynności podejmowanych przez skarżącą przy tworzeniu projektów tych aktów nie został przez stronę jednoznacznie wykazany. Organy oparły się na twierdzeniach wnioskodawczyni z jej pism wnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego (wniosku o wpis, a następnie odwołań do Prezydium KRRP od uchwał ROIRP w [...]: nr [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz nr [...] z [...] lipca 2018 r. wydanej wskutek uchylenia wcześniejszej uchwały nr [...] przez Prezydium KRRP uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., odmawiających wpisu skarżącej na listę radców prawnych) i dołączonych do nich dokumentów. Skarżąca następnie w skardze do WSA w zasadzie potwierdziła, że nie przygotowywała większej liczby projektów uchwał, co dokumenty dołączone do skargi tylko potwierdziły. Zgłaszała wątpliwości, że przy wąskim i ścisłym rozumieniu pojęć z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. żaden z pracowników Urzędu Miejskiego w [...] nie byłby w stanie uzyskać uprawnienia radcy prawnego na podstawie prawnej przez nią zgłaszanej (s. 5 skargi), ale to była okoliczność nieistotna, gdyż art. 25 ust. 1 u.r.p. przewiduje szereg przypadków możliwości uzyskania wpisu na listę radców bez odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego. Również z zakresu obowiązków skarżącej zatrudnionej na stanowisku podinspektora, a następnie inspektora w Biurze Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miejskiego w [...] nie wynikało, aby tworzenie projektów prawa miejscowego było podstawowym obowiązkiem wnioskodawczyni (w pkt 1 zakresu czynności ujęto, że obejmuje on "prowadzenie spraw w zakresie nadzoru właścicielskiego nad spółkami prawa handlowego z udziałem Gminy [...], a przygotowywanie projektów aktów prawnych zostało zapisane w pkt 3 tychże czynności). Wskazani przez wnioskodawczynię jej kierownicy (poprzedni –A.S. i obecny- A.C.) w swoich zeznaniach przed ROIRP w [...] nie potwierdzili intensywności prac legislacyjnych skarżącej. Wspominali raczej o incydentalnym charakterze tychże czynności. Ponadto z porównania zakresu działania (szczątkowe) Biura Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miejskiego w [...] z kompetencjami Biura Prawnego tego Urzędu czy Biura Rady Miasta wynikało, że działalność legislacyjna nie była podstawowym zadaniem Biura Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miejskiego w [...]. Z kolei zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2016 r. potwierdzające czynności wykonywane przez skarżącą w ramach jej zatrudnienia nie było szczegółowe, gdyż ogólnie wskazywało czynności wykonywane przez stronę, nie zostało poparte dokumentami, tym bardziej że proces legislacyjny powinien być dokumentowany, aby nie budził wątpliwości co do prawidłowości jego przeprowadzenia.

Opisane okoliczności zostały uwzględnione przez organy, a następnie zaaprobowane przez WSA. Skarżąca przedstawiła szereg dokumentów obrazujących jej zadania związane z nadzorem właścicielskim nad spółkami komunalnymi, w tym przygotowywaniem projektów uchwał dotyczących tychże spółek. Jednakże projekty tych uchwał nie miały charakteru projektów aktów prawa miejscowego (w rozumieniu art. 40 u.s.g.), gdyż odnosiły się do konkretnych podmiotów i należały do sfery stosowania prawa.

Skarżąca ustaleń organów wpisowych i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji nie podważyła skutecznie.

Strona nie wykazała, aby w okresie w okresie 5 lat poprzedzających [...] grudnia 2017 r. (data złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych) przez okres co najmniej 3 lat wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego.

Dlatego okazały się niezasadne zarzuty sformułowane w pkt 2.a. i 2.d. petitum skargi kasacyjnej.

W zarzucie 2.a. skarżąca podniosła naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w zarzucie 2)d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 o art. 107 § 3 k.p.a. W obu zarzutach podnoszono nienależytą, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, brak odniesienia się do wszystkich zgromadzonych dowodów. Jak już zauważono, organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy, do tego wszechstronnie, szczegółowo swoje stanowisko uzasadniając, z zachowaniem reguł k.p.a. Stanowisko WSA, w zakresie oceny materiału dowodowego było wystarczająco obszerne, jednoznaczne i logiczne, wskazujące na ustalenia organów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca skutecznie ich nie podważyła. Odwoływała się niezasadnie do podsumowania przez WSA oceny ustaleń organów (s. 7 uzasadnienia wyroku), jakby nie dostrzegając wcześniejszych rozważań Sądu I instancji w tym zakresie (s. 6-7 tego uzasadnienia). Dlatego niezasadne okazało się powoływanie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy i będący jego przeciwieństwem art. 151 p.p.s.a. mówiący o oddaleniu skargi. Organy podjęły czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Oceniając, czy wystąpiła przesłanka z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.r.p. oparły się na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 80 k.p.a. Stanowisko zawarły w wyczerpujących decyzjach, spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd I instancji dokonał pełnej i prawidłowej oceny czynności organów.

Jak już wyjaśniano, skarżąca dołączyła do skargi plik dokumentów, których dopuszczenia jako dowodów zażądała w pkt III. skargi do WSA. Jako podstawę przeprowadzenia dowodu z załączonych dokumentów podała art. 48 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. Powołane uregulowanie dotyczy formy dokumentu, w jakiej strona powinna złożyć go na wezwanie sądu. Nie odnosi się do postępowania dowodowego przeprowadzanego przez WSA, do którego ma zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutu 2.d. skargi kasacyjnej. Wadliwy był brak odniesienia się przez WSA do tychże dowodów. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ dokumenty te wykazywały wykonywanie przez skarżącą w Biurze Nadzoru Właścicielskiego innych czynności związanych ze stosowaniem prawa (przesłanka ta nie podpada pod art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) p.p.s.a.) niż tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego; odnosiły się do spółki komunalnej –A. sp. z o.o. z siedzibą w B. i przekształcenia tego podmiotu. Należy zwrócić uwagę, że na czynności podejmowane przy przekształcaniu ww. spółki wnioskodawczyni powoływała się we wniosku złożonym do ROIRP. Zatem dołączone do skargi dokumenty stanowiły uzupełnienie wcześniej złożonych, ale nie zmieniały oceny czynności wykonanych przez skarżącą w odniesieniu do tej spółki, jako związanych ze stosowaniem prawa, a nie tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego.

Co do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na §§. Z kolei powołane art. 8 i art. 9 k.p.a. zbudowane są z kilku jednostek. Dlatego przy wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie) w zw. z art. 174 (określa na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną) w zw. z art. 183 zd. pierwsze p.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej) obowiązku prawidłowego wskazania naruszonych przepisów zarzut naruszenia tychże przepisów należało uznać za niepoddający się kontroli.

Niezasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Według tego uregulowania sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności winna być dokonana: w granicach danej sprawy i z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Nie orzekał więc w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd zbadał sprawę w jej całokształcie, odnosząc się nie tylko do kwestii podnoszonych przez skarżącą, ale także ocenił legalność decyzji (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 4155/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zaś zarzutu naruszenia przez WSA art. 135 p.p.s.a., również podniesionego w pkt 2.c. i 2.e. petitum skargi kasacyjnej, nie jest on usprawiedliwiony. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania omawianego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale i w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Należy jednak zauważyć, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wady postawionego zarzutu nie sanuje też powiązanie art. 135 p..p.s.a. z przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2184/17, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny okazał się także zarzut sformułowany w pkt 2.c. petitum skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie, oprócz art. 135 p.p.s.a. także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. (W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. -§ 1; W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.- § 2); art. 10 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.) oraz art. 81 k.p.a. (Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.). Zarzuty zmierzały do wykazania uniemożliwienia skarżącej skorzystania z prawa wypowiedzenia się, naruszenia jej prawa czynnego udziału w postępowaniu, przez co strona została pozbawiona możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Nie można przyjąć, aby Sąd I instancji błędnie zaakceptował te uchybienia, skoro do nich nie doszło po stronie organów. W postępowaniu administracyjnym sprawa była rozpoznawana pięciokrotnie i od samego początku sporna była kwestia spełniania przez skarżącą przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) p.p.s.a. Organy zajmowały co do wykładni tego przepisu konsekwentne stanowisko. Zresztą na wniosek skarżącej ROIRP dopuściła dowód z przesłuchania świadków: A.S., A.C., skarżąca do odwołań dołączała kolejne dokumenty mające wykazać spełnianie kryterium z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) p.p.s.a., które zostały ocenione przez organy wpisowe, a także była informowana o posiedzeniach ROIRP z możliwością aktywnego udziału w nich, z którego to prawa skorzystała.

Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd kasacyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit c) p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym określono niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia

(por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39) lub zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie, o czym już wyżej wspomniano. Nieodniesienie się przez WSA do wniosków dowodowych (nota bene opartych przez skarżącą, która uważa że spełnia wymogi do bycia zawodowym pełnomocnikiem na złej podstawie prawnej) nie miało wpływu na wynik sprawy. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego niejasne i nieprzekonywające, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

Niezasadny okazał się także zarzut ujęty w pkt 2.e. petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zw. z art. 8 § 2 k.p.a. (Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.). Okoliczność, że zostały wpisane na listę radców prawnych osoby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.r.p. nie oznacza, że znajdowały się w identycznej sytuacji jak skarżąca, zwłaszcza że na mocy art. 1 pkt 1 k.p.a. sprawa wpisu na listę radców prawnych jest sprawą indywidualną, jak słusznie zauważył WSA. Ponadto stanowisko skarżącej mogłoby prowadzić do nierównego traktowania kandydatów powołujących się omawiane uregulowanie u.r.p., w zależności od tego, w jakim organie wykonywaliby obowiązki (w dużym organie powinni wykonywać czynności związane z legislacją z dużą intensywnością, a w mniejszym bądź nie zajmującym się legislacją – z mniejszym natężeniem realizować omawiane czynności).

Przy tym według art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 17 marca 2015 r. sygn. K 31/13, opubl.: OTK-A 2015/3/31, 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, opubl.: OTK 2001/5/124, 14 lipca 2004 r., sygn. SK 8/03, opubl.: OTK-A 2004/7/65; 5 września 2005 r., sygn. P 18/04, opubl.: OTK-A 2005/8/88; cyt. Wyżej wyrok NSA w sprawie II GSK 5672/16). W ocenie NSA, takie kryteria zostały właśnie wskazane przez ustawodawcę w art. 25 ust. 1 u.r.p.

Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne i dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.