Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 496/18 sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dokonania zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), uwzględnił skargę J. D. (dalej: Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO), z dnia [...] kwietnia 2018r., wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o dokonanie zmiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, taksówką w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] marca 2018 r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] marca 2003 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał Skarżącemu licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której termin ważności, zgodnie z wnioskiem strony, określono do dnia [...] marca 2018 r.

Skarżący w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył wniosek o przedłużenie licencji na wykonywanie transportu drogowego, w zakresie przewozu osób taksówką, do dnia [...] grudnia 2022 r. Organ I instancji, pismem z [...] grudnia 2017 r. wezwał Skarżącego do przedłożenia wniosku o zmianę licencji wraz z zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającą znajomość topografii miasta Łodzi.

Skarżący stawił się w organie I instancji w dniu [...] stycznia 2018 r. i oświadczył, że będzie starał się odnaleźć zaświadczenia o szkoleniu i egzaminie.

Natomiast, w dniu [...] stycznia 2018 r. wniósł o zmianę licencji w punkcie dotyczącym określenia czasu, na którą została udzielona, a więc o przedłużenie jej obowiązywania do [...] grudnia 2022 r.

Organ I instancji w dniu [...] stycznia 2018 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku, a dnia [...] lutego 2018 r. oraz dnia [...] marca 2018 r. wezwał Skarżącego do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Skarżący w dniu [...] marca 2018 r. oświadczył, że egzamin z topografii ukończył w 1984 r., a dokument potwierdzający ten fakt znajduje się w posiadaniu organu I instancji.

Wobec powyższego Prezydent Miasta Łodzi (dalej również: organ I instancji), decyzją z dnia [...] marca 2018 r. orzekł o umorzeniu w całości postępowania, w sprawie zmiany treści licencji, na wykonywanie krajowego transportu drogowego, w zakresie przewozu osób taksówką nr [...], udzielonej Skarżącemu przez Prezydenta Miasta Łodzi, w dniu [...] marca 2003r.

Po rozpoznaniu odwołania SKO, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.), utrzymało w mocy powyższą decyzję.

SKO wskazało, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co wynika, m.in. z art. 7 ust. 4 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 41 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Uznał więc, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że zmiana licencji może również dotyczyć terminu jej ważności.

Za nieprawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca złoży wniosek o zmianę licencji, po wejściu w życie zmian dotyczących wymagań wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. (czyli od 1 stycznia 2014 r.), organ winien sprawdzić, czy przedsiębiorca spełnia wymagania do uzyskania licencji, w tym w szczególności, czy legitymuje się zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia z topografii miasta oraz przepisów prawa miejscowego zakończonego egzaminem. Stanowisko to, nie ma umocowania w przepisach u.t.d. Należy bowiem odróżnić udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, w zakresie przewozu osób taksówką, od zmiany takiej licencji.

Udzielenie licencji w powyższym zakresie podlega regulacji art. 6 ust. 1 u.t.d. Obowiązek ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d., dotyczy wyłącznie udzielenia licencji, na wykonywanie krajowego transportu drogowego, w zakresie przewozu osób taksówką i wobec braku stosownej normy, obowiązek ten nie może mieć zastosowania co do zmiany licencji.

SKO stwierdziło jednakże, że zmiana licencji jest możliwa wyłącznie, w sytuacji gdy taka licencja funkcjonuje w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu, dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Wygaśnięcie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Tym samym podzielił stanowisko organu I instancji, że licencja nr [...] udzielona Skarżącemu w dniu [...] marca 2003 r. na okres lat 15, wygasła w dniu [...] marca 2018 r. Oznacza to, iż po tym dniu nie funkcjonuje ona już w obrocie prawnym, czego konsekwencją jest brak możliwości zmiany takiej licencji. Tym samym przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie, prawnie nie istnieje, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.

Po rozpoznaniu skargi Skarżącego, na powyższą decyzję, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z zm., dalej: k.p.a.), jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.

Wskazując na treść art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d., i art. 8 ust. 2 pkt 5 u.t.d. wskazał, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany licencji, w tym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Podkreślił, że licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, wydana na podstawie art. 6 u.t.d., nie jest decyzją uznaniową, natomiast termin określony w tej licencji ma charakter uznaniowy. W związku z tym istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. Nie daje to jednak podstawy do zmiany licencji (art. 7 ust. 4 u.t.d.) w zakresie terminu, w sytuacji gdy wniosek w tym przedmiocie został złożony w czasie, gdy termin ten już upłynął.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek skarżącego o zmianę licencji poprzez przedłużenie terminu jej ważności został złożony w dniu [...] grudnia 2017r., a więc w czasie ważności licencji, gdyż termin jej ważności został określony do dnia [...] marca 2018 roku. Z uwagi na żądanie od Skarżącego określonych dokumentów, Skarżący podjął próby ich uzyskania i złożył kolejny wniosek o przedłużenie licencji w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc w trakcie ważności licencji.

Podkreślił również, że SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie uzasadnione jest sprawdzanie, czy spełnia podmiot wnoszący o przedłużenie terminu licencji spełnia wymagania do uzyskania licencji, gdyż są to dwa odrębne postępowania, regulowane innymi przepisami.

Wobec powyższego przyjął, iż wniosek Skarżącego o zmianę terminu ważności licencji został złożony w okresie jej ważności, a wobec tego organ winien brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, a ta jest związana z datą złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną, na którą strona nie ma żadnego wpływu.

Zdaniem Sądu I instancji, gdy organ nie wydaje decyzji, z powodu błędnej interpretacji przepisów, co stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowych działań organu, a obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej, w terminie określonym przez przepisy prawa. Tym bardziej, że Skarżący w dniu [...] marca 2018 r., a więc przed upływem ważności licencji złożył dokumenty w jego ocenie uprawniające do zmiany posiadanej licencji nr [...].

Niewydawanie natomiast decyzji w terminach określonych w k.p.a. naruszyło art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

Tym samym uznał, że decyzje organów obu instancji, z przyczyn omówionych powyżej zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 155 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła SKO, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi :

I. naruszenie prawa materialnego to jest:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 roku poz. 2188 z zm., dalej; p.u.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

2. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.t.d., poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż organ I instancji zdołałby, nie naruszając art. 6 i art. 8 k.p.a., wydać decyzję o przedłużeniu licencji przed dniem [...] marca 2018 roku, biorąc pod uwagę rzeczywisty stan sprawy,

3. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla oceny przesłanek umorzenia postępowania istotna jest data złożenia wniosku o przedłużenie licencji, a nie data wydania decyzji.

II. naruszenie przepisów postępowania to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, poprzez oparcie wyroku na niemającej potwierdzenia w obowiązujących przepisach tezie, iż organ w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja nie istniała w obrocie prawnym w dacie rozpatrywania wniosku, w sytuacji, gdy powinien wziąć pod uwagę jedynie datę złożenia wniosku,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy skarga ta powinna być oddalona, gdyż po wszczęciu przez stronę postępowania w sprawie przedłużenia licencji, licencja owa wygasła i sprawa, w sposób całkowicie niezależny od działań lub zaniechań organu, utraciła charakter sprawy administracyjnej, a zatem zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przez organ

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,

4. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, wobec konieczności ustalenia, w pierwszym rzędzie, czy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, uznać należy,iż są one nie uzasadnione.

Nie zasadny jest zarzut określony w punkcie II.1, to jest naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że SKO zarzuciła naruszenie powyższych przepisów poprzez wydanie wyroku wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, poprzez oparcie wyroku na przyjęciu, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja nie istniała w obrocie prawnym, w dacie rozpatrywania wniosku.

Zgodnie natomiast z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Z powyższego przepisu wynika więc tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r. I GSK 1095/18 LEX nr 2570921).

Jak natomiast wynika z sformułowanego zarzutu, SKO zmierzało, poprzez przedstawienie powyższego zarzutu, do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego w sprawie, stanu faktycznego. Sąd I instancji przyjął bowiem, iż wniosek o zmianę terminu ważności licencji został złożony w okresie jej ważności, a więc organ winien przy ocenie zasadności wniosku o zmianę licencji uwzględnić datę złożenia wniosku a nie datę orzekania przez organ.

Za nie uzasadniony uznać również należy zarzut określony w punkcie II.3, to jest naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegający zdaniem SKO na schematyzmie uzasadnienia i braku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania.

Zarzut powyższy wiąże się więc z kwestią prawidłowości wyjaśnienia przez Sąd I instancji faktycznych i prawnych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, oraz wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania.

Z punktu widzenia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku SKO, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje tę funkcję. Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania SKO o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie to nie pozbawia również Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

Z sporządzonego uzasadnienia w sposób niewątpliwy wynikają również wskazania co do dalszego postępowania, mimo iż Sąd I instancji nie wyartykułował ich w odrębnym akapicie. Wobec bowiem przyjęcia, iż organ przy rozpoznaniu spraw winien kierować się datą wniesienia wniosku o zmianę licencji, a nie datą wydania decyzji, wskazania płynące z takiego rozstrzygnięcia, co do dalszego postępowania są oczywiste i jednoznaczne.

Nie zasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, określone w punktach II.2 i II.4. SKO zarzuciła bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a, a także art. 3 § 1 p.p.s.a.,

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. w tym również § 1, nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Zarzut naruszenia tego przepisu ustrojowego mógłby być powołany w ramach naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile byłby powiązany z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07, LEX nr 481336). Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu wystąpiłaby, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Za nie uzasadniony należało również uznać zarzut zamieszczony w ramach naruszenia prawa materialnego w punkcie I.1. to jest naruszenie art. 1 p.u.s.a.

Przepis art. 1 p.u.s.a. zawierający § 1 i § 1, jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany, w ramach naruszenia przepisów prawa procesowego, w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. będącym przepisem ustrojowym, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Tym samym przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Na wskazany sposób naruszenia SKO nie wskazała podnosząc jedynie, iż dokonana ocena jest dowolna. Nie wskazała natomiast, w ramach tego zarzutu, przepisu prawa procesowego stanowiącego samodzielną podstawę skargi kasacyjnej który jej zdaniem został naruszony (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542).

Natomiast, Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

Zauważyć również należy, że SKO nie wykazała również, czy podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc czy między naruszeniem wskazanego wyżej przepisu procesowego, a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, iż ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazać należy, iż w orzecznictwie zwracano uwagę na to, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów. Nie może więc stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12, niepublikowane). Dla skuteczności wskazanego zarzutu konieczne było wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania zarzut ten nie zawiera.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, powiązanie powyższego zarzutu z naruszeniem art. 105 k.p.a. i art. 155 k.p.a., przy czym zauważyć należy, ze zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. został również zamieszczony w ramach naruszenia prawa materialnego, punkt I.3.

Oceniając powyższy zarzut oraz zarzut określony naruszenia prawa materialnego określony w punkcie I.2, uznać należy, iż są one nie uzasadnione.

Niesporne w sprawie było bowiem, że Prezydent Miasta Łodzi wydał Skarżącemu licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z terminem ważności do dnia [...] marca 2018 r. Skarżący w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył w organie I instancji, wniosek o zmianę licencji poprzez przedłużenie terminu jej ważności, a więc w czasie ważności licencji. Z uwagi na wezwanie Skarżącego do złożenia określonych dokumentów, m.in. do złożenia zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającą znajomość topografii miasta Łodzi, Skarżący podjął próby ich uzyskania i złożył kolejny wniosek o przedłużenie licencji w dniu [...] stycznia 2018 r., również w trakcie ważności licencji. Organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku, a [...] lutego 2018 r. oraz [...] marca 2018 r. wezwał Skarżącego do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący w dniu [...] marca 2018 r. oświadczył, że egzamin z topografii ukończył w 1984 r., a dokument potwierdzający ten fakt znajduje się w posiadaniu organu I instancji.

Natomiast, Prezydent Miasta Łodzi [...] marca 2018 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zamiany treści licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

SKO utrzymując zaskarżoną decyzją w mocy, stwierdził jednakże, że niezasadne jest stanowisko organu I instancji, że w przypadku złożenia wniosku o zmianę licencji po wejściu w życie zmian dotyczących wymagań wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. (czyli od [...] stycznia 2014 r.) organ winien sprawdzić czy przedsiębiorca spełnia wymagania do uzyskania licencji, w tym w szczególności, czy legitymuje się zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia z topografii miasta oraz przepisów prawa miejscowego zakończonego egzaminem.

Wobec powyższych ustaleń, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że organ winien brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, która jest związana z datą złożenia wniosku.

Ze względu bowiem na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany na niekorzyść Skarżącego.

Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 k.p.a. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte.

Zaistniała sytuacja nie unicestwia jednak prawa Skarżącego do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania.

Brak podstawy do zmiany licencji (art. 7 ust. 4 u.t.d.) w zakresie terminu, zaistniałby w sytuacji, gdyby wniosek w tym przedmiocie został złożony po upływie terminu ważności licencji. Natomiast w niniejszej sprawie organ winien wziąć pod uwagę, datę wszczęcia postępowania o zmianę koncesji, a ta jest związana z datą złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną, na którą strona nie ma żadnego wpływu. Natomiast zarówno złożenie wniosku, jak i wszczęcie postępowania nastąpiło przed datą upływu terminu licencji.

W przeciwnym wypadku, o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby względy czysto techniczne w postaci niesprawnego działania organów administracyjnych. Zauważyć przy tym należy, że przedłużenie czasu postępowania nastąpiło na skutek niezasadnego, również zdaniem SKO, żądania od Skarżącego przedłożenia zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną potwierdzającą znajomość topografii miasta Łodzi. Takie postępowania stanowi o naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a., ale także o naruszeniu zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. i zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a.

Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalna wykładnia tego przepisu na niekorzyść Skarżącego, który domagał się zmiany licencji, co do okresu jej obowiązywania. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to bowiem naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie, żądań i wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. III ARN 75/94 OSNAPiUS 1995 nr 9 poz. 106).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.