I OSK 2747/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-22	
Data wpływu	2015-09-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Sikorska
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej	
Hasła tematyczne	Straż pożarna	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 145/15	
Skarżony organ	Komendant Państwowej Straży Pożarnej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 7, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1340; art. 28 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 145/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r. [..] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną co do punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 145/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. (zwanego dalej "skarżącym"), uchylił decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z 9 grudnia 2014 r. nr 601/2014 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wejherowie z [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

4 czerwca 2014 r. została wydana przez Komendanta Powiatowego PSP w Wejherowie opinia służbowa za okres od [...] do [..] stwierdzająca nieprzydatność skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym. Po zapoznaniu się z ww. opinią skarżący pismem z [...] wniósł odwołanie. Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku pismem z [...] nr [...] poinformował skarżącego, że utrzymał zaskarżoną opinię w mocy.

W związku z ww. ostateczną opinią, skarżący pismem z [...] zwrócił się o zmianę lub uchylenie tej opinii do Komendanta Głównego PSP. Pismem z [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej poinformował skarżącego i Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Gdańsku, że opinia Komendanta Powiatowego PSP w W. została wydana prawidłowo i nie znaleziono podstaw do jej zmiany lub uchylenia.

Komendant Powiatowy PSP w W. decyzją z [...], nr [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, przeniósł skarżącego z dniem 1 września 2014 r. na stanowisko dowódcy zastępu w służbie stałej w zmianowym rozkładzie czasu służby w Komendzie Powiatowej PSP w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na mocy którego strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. W stosunku do skarżącego opinia służbowa o takiej treści została wydana, w związku z tym spełnione zostały przesłanki określone w art. 38 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił m.in. przekroczenie uprawnień służbowych przy wydawaniu opinii w związku z zawarciem pomówień i nieprawdziwych informacji oraz łamanie prawa.

Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku decyzją z [...]

, nr [...] uchylił ww. decyzję w części przeniesienia z dniem 1 września 2014 r. skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu w służbie stałej w zmianowy rozkład czasu służby, ustalając nową datę przeniesienia na 15 stycznia 2015 r. W pozostałym zakresie organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego PSP w W. przyjmując za udokumentowane wymienione zaniedbania skarżącego zawarte w opinii służbowej z [...], a tym samym wypełnienie przesłanek art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że zgodnie z regulaminem organizacyjnym Komendy Powiatowej PSP w W., wprowadzonym w życie decyzją Komendanta Powiatowego PSP w W. z [...] nr [...] w systemie zmianowym kolejnym niższym stanowiskiem po stanowisku "zastępca dowódcy zmiany" jest stanowisko "dowódca zastępu". W związku z powyższym przeniesienie na stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji , w ocenie organu, jest jak najbardziej uprawnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego, na jakich oparto rozstrzygnięcie, zostały dokonane wybiórczo z pominięciem rzeczywistego stanu rzeczy i mało obiektywnie. Dotyczy to zwłaszcza postawionego mu zarzutu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący wyjaśnił, że 8 stycznia 2015 r. wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego został zwrócony rzecznikowi dyscyplinarnemu przy Pomorskim Komendancie Wojewódzkim PSP w Gdańsku z uwagi na istotne braki postępowania dowodowego (postanowienie ogłosiła Komisja Dyscyplinarna przy Warmińsko-Mazurskim Komendancie Wojewódzkim PSP - na dzień wnoszenia skargi skarżący nie otrzymał pisemnego uzasadnienia orzeczenia). Ponadto skarżący wskazał, iż obniżenie stanowiska dokonane w decyzji obejmuje obniżenie stanowiska o dwa poziomy i jest działaniem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 1 pkt 3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340).

Sąd I instancji wskazał, że w art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w ust. 1 zostały wskazane przesłanki obligatoryjnego przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe, zaś w ust. 2 przesłanki, które zawierają w sobie element uznaniowości. Ustawodawca bowiem użył w tym przepisie słowa "można". Wynika

z tego, że w pierwszym przypadku mamy do czynienia z decyzją związaną, zaś w drugim z decyzją uznaniową. Oznacza to, że w przypadkach określonych w ust. 1 tego przepisu organ przenosi strażaka na niższe stanowisko służbowe, zaś w sytuacjach określonych w ust. 2, organ może przenieść na niższe stanowisko służbowe.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że w przeciwieństwie do art. 38 ust. 1, w unormowaniu zawartym w art. 38 ust. 2 ustawy nie ma automatyzmu. Zatem organ, przenosząc strażaka na niższe stanowisko służbowe, jest zobowiązany wykazać w uzasadnieniu decyzji w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości dlaczego podjął takie rozstrzygnięcie. Wynika to z braku związania organu opinią, w której stwierdzono nieprzydatność na zajmowanym stanowisku, jak i braku obligatoryjności przeniesienia na niższe stanowisko, w przypadku gdy opinia stwierdza nieprzydatność na zajmowanym stanowisku. Odwołując się do literatury prawa i orzecznictwa Sąd I instancji podniósł, że w przypadku decyzji uznaniowych bardzo istotne jest ich właściwe uzasadnienie. Uznanie administracyjne nie zwalnia organu wydającego decyzję z wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a uzasadnienie decyzji w takiej sprawie winno być tak skonstruowane, aby nie można było organowi zarzucić dowolności w rozstrzygnięciu sprawy. Organ przed wydaniem decyzji uznaniowej winien w sposób wnikliwy wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozpatrzyć go w świetle przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie. Obowiązkiem organu jest, podobnie jak w każdej innej decyzji, sformułowanie uzasadnienia w sposób przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a. Oczywistym jest również, zdaniem Sądu I instancji, że uzasadnienie wymaga logicznego, zgodnego z doświadczeniem życiowym rozumowania.

WSA w Gdańsku podniósł, że gdy organ decyduje się przenieść strażaka na niższe stanowisko z uwagi na stwierdzoną nieprzydatność na zajmowanym stanowisku, to winien przedstawić przyczyny oraz okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia, gdyż w przeciwnym razie będzie nosiło ono cechy dowolności. Organ nie może też w takiej sytuacji poprzestać na powołaniu się na istnienie opinii służbowej, czy na jej zacytowaniu. W razie zaś wątpliwości powinien podjąć działania wyjaśniające zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 K.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, te wymogi nie zostały spełnione. Organy nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia. Analiza uzasadnień zapadłych decyzji, zdaniem Sądu, uprawnia do stwierdzenia, że organy obu instancji zasadniczo ograniczyły się do stwierdzenia faktu istnienia opinii służbowej.

Sąd I instancji podniósł, że Komendant Powiatowy PSP w W. w uzasadnieniu swojej decyzji, powołując się na treść art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy, wskazał na okoliczność sporządzenia opinii służbowej z 4 czerwca 2014 r., która następnie została utrzymana w mocy przez Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Gdańsku. Organ pierwszej instancji w żadnej mierze nie wyjaśnił dlaczego została podjęta decyzja o przeniesieniu, ani nie poczynił żadnych ustaleń w sprawie. Podobnie uczynił Wojewódzki Pomorski Komendant PSP w Gdańsku, który dodatkowo podniósł, że Komendant Główny PSP nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia opinii (w związku z zakończeniem postępowania w trybie art. 36a ust. 9 ustawy). Organ przytoczył treść opinii, a mianowicie wskazał na jej podsumowanie, które w pkt VI zatytułowanym "Opisowa ocena realizacji zadań służbowych i przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, określenie przydatności na obecnym stanowisku", zawiera podsumowanie w polu znajdującym się pod częścią opisową – "nieprzydatny". Organ podniósł także, że powyższe podsumowanie znajduje korelację do treści opisowej pkt VI opinii, wskazującej m.in. na liczne przypadki niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków służbowych w Komendzie Powiatowej PSP w W.

WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że w przedmiotowej opinii jednoznacznie podniesiono, iż "o końcowej ocenie świadczącej o nieprzydatności opiniowanego na zajmowanym stanowisku służbowym zdecydował stwierdzony w dniu 24 sierpnia 2013 r., fakt niewywiązywania się z obowiązków służbowych - wynikających z pkt VI ppkt 2, 5, 6 i 9 zakresu czynności opiniowanego...". W opinii określono, że naruszenie obowiązków służbowych w tym dniu polegało m.in. na wydaniu zgody na opuszczenie miejsca pełnienia służby przez podległych strażaków oraz na opuszczeniu miejsca pełnienia służby przez opiniowanego czym doprowadził do obniżenia gotowości bojowej kierowanej przez siebie zmiany służbowej. Sąd podniósł, że powyższe naruszenie obowiązków, stanowiące, jak wynika z opinii, podstawę stwierdzenia nieprzydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku, nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w materiale sprawy. Zdaniem zaś skarżącego wobec niezakończenia, a nawet nie dojścia do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nie można w związku z zasadą domniemania niewinności oprzeć przeniesienia na inne stanowisko na zarzucie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej w postaci wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe następuje obligatoryjne przeniesienie strażaka na niższe stanowisko (art. 38 ust.1 pkt 1ustawy). Określony w tym przepisie ustawy wynik postępowania dyscyplinarnego stanowi jednocześnie przesłankę do przeniesienia. Natomiast dyspozycja art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy, przewiduje możliwość przeniesienia na niższe stanowisko w związku ze stwierdzeniem nieprzydatności na zajmowanym stanowisku w opinii służbowej. Jest to przesłanka samodzielna (niezależna od wyniku, czy od zakończenia postępowania dyscyplinarnego). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieprzydatności, jak podniesiono w treści opinii służbowej, pozostaje w ścisłym związku ze zdarzeniem z [...] W ocenie Sądu jest oczywiste, że "ocena końcowa o nieprzydatności" zawarta w opinii służbowej została oparta (i zdeterminowana) na niedopełnieniu obowiązków służbowych właśnie w tym dniu, i to niezależnie od innych okoliczności podniesionych w opinii. Nie można więc w takiej sytuacji pominąć kwestii postępowania dyscyplinarnego dotyczącego tego zdarzenia.

Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ odwoławczy, że opinia służbowa nie może stanowić samodzielnego przedmiotu zaskarżenia, gdyż sprawy z zakresu opiniowania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednak w ocenie Sądu kontrola sądowo-administracyjnych decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe, pod względem zgodności z prawem, nie może przybrać charakteru czysto formalnego sprowadzającego się do stwierdzenia faktu istnienia opinii służbowej negatywnej dla funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi bowiem przesłankę orzekania o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Podstawę taką może stanowić jedynie taka opinia służbowa, która przede wszystkim odpowiada wymogom formalnym, spełnia kryteria prawidłowego rozumowania i jest wewnętrznie spójna i logicznie uzasadniona. Spełnienie tych wymogów powinno podlegać więc ocenie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 63, poz. 402). Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu o charakterze formalnym, jak i nie podał przyczyn takiego postępowania. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano nawet, kiedy i za jaki okres, została sporządzona poprzednia opinia służbowa. Przedmiotowe rozporządzenie określa nie tylko merytoryczne kryteria opiniowania, lecz również warunki i tryb opiniowania, w szczególności częstotliwość wydawania opinii służbowych (§ 1 pkt 1 rozporządzenia).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - opinię służbową strażaka wydaje się w służbie stałej, nie później niż 30 dni przed upływem każdych 3 lat służby do osiągnięcia 15 lat służby oraz każdych 5 lat służby po przekroczeniu 15 lat służby. Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że termin wydania opinii liczy się od dnia przyjęcia do służby lub ostatniego opiniowania. Rozporządzenie przewiduje również możliwość przesunięcia terminu wydania opinii, czy dokonanie opiniowania niezależnie od terminów określonych w rozporządzeniu - § 2 ust. 3 i § 3 rozporządzenia. Jeśli nastąpiło przesunięcie terminu lub inne zmiany dotyczące wydania opinii, to organ odwoławczy powinien to wyjaśnić.

WSA w Gdańsku podniósł, że stanowisko reprezentowane przez organy oraz ustalenia istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach zapadłych decyzji, nie zaś w innych pismach, czy też dopiero w odpowiedzi na wniesioną skargę. Zdaniem Sądu nie można też nie zauważyć, że na żadnym z etapów postępowania nie zapewniono stronie czynnego udziału w sprawie, czym niewątpliwie naruszono dyspozycję art.10 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle poczynionych powyżej uwag, jest oczywiste, że uzasadnienia organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych prawem i nie wyjaśniają dlaczego zdaniem organów, skarżący powinien zostać przeniesiony na niższe stanowisko. Taki sposób procedowania niewątpliwie uniemożliwia stronie obronę jej praw. Przede wszystkim jednak nie pozwala Sądowi na dokonanie pełnej i prawidłowej kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Organy w niniejszej sprawie naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 K.p.a., a zwłaszcza art. 107 § 3 K.p.a., i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał także, że organy ponownie rozpatrujące sprawę będą miały na uwadze poczynione powyżej uwagi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 §1 P.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia wykraczającego poza wnioski skarżącego;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 §1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organy I i II instancji nie dopełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, a także prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 §1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ I i II instancji dopuścił się naruszenia art. 10 K.p.a., polegającego na tym, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w sprawie;

naruszenie prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegające na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że cele oraz kryteria opiniowania strażaka jednoznacznie wskazują, iż ich weryfikacji dokonać może tylko i wyłącznie opiniujący - bezpośredni przełożony funkcjonariusza (ew. z uwzględnieniem informacji przekazywanych przez współpracowników strażaka). Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w art. 36 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który wskazuje, że strażaka opiniuje właściwy Komendant Powiatowy (Miejski). Jednocześnie, istota przesłanek opiniowania, takich jak np. komunikatywność, motywacja, utrzymywanie właściwych stosunków międzyludzkich itp., powoduje, iż brak jest procedur odzwierciedlających je w dokumentacji przebiegu służby strażaka. W świetle powyższego, świadectwem tych okoliczności jest głównie stanowisko opiniującego (organu I instancji), zbudowane na podstawie bezpośredniej współpracy ze strażakiem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie na gruncie niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zachowania skarżącego składające się na opisane powyżej kryteria miały częściowe odbicie w notatkach i skargach dotyczących jego zachowania, które to dokumenty znajdują się w aktach osobnych strażaka.

Konsekwencją takiej konstrukcji normatywnej jest to, że organ II instancji wywiązał się ze swoich ustawowych obowiązków, stwierdzając prawidłowość sporządzonej opinii pod kątem spełnienia przesłanek określonych w ustawie i rozporządzeniu, co potwierdziło także dwukrotne stanowisko Komendanta Głównego. Organ ten nie miał jednak możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub zebrania materiału dowodowego w przedmiocie części faktów objętych opinią, ponieważ stanowią one ocenę przełożonych funkcjonariusza, niejednokrotnie niemającą odzwierciedlenia w dokumentacji. Niecelowym byłoby więc np. przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego poprzez zobowiązanie organu sporządzającego opinię do wyrażenia stanowiska w sprawie, gdyż miało to miejsce właśnie w tym dokumencie. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że nieprawdą jest jakoby organ odwoławczy oparł się tylko i wyłącznie na fakcie istnienia opinii służbowej. Wraz z przesłaniem odwołań (w tym od opinii) oraz innych skarg lub zażaleń skarżącego, Komendant PSP w W. oraz Komendant Wojewódzki za każdym razem przedstawiali stosownemu organowi pismo przewodnie ze stanowiskiem dotyczącym przedstawionych zarzutów (co znajduje odbicie w aktach sprawy). Dodatkowo, organ II instancji dokonał analizy akt osobowych strażaka, w których znajduje się szereg dokumentów dotyczących zdarzeń objętych opinią służbową.

Zważywszy na powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a Komendant Wojewódzki w sposób wystarczający, ze względu na charakter i okoliczności sprawy, ustalił stan faktyczny i dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wszelkie akta postępowania, w tym poszczególne opinie odpowiednich przełożonych służbowych, stanowiły zaś element akt postępowania administracyjnego i zostały przekazane WSA w Gdańsku wraz ze skargą strony.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżone orzeczenie jest obarczone mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że normatywna konstrukcja procedury opiniowania strażaka nie przewiduje jakiejkolwiek konsultacji z ocenianą osobą bądź innego uzgadniania treści przyszłej opinii. Treść opinii oraz zawarte w niej oceny przełożonych są wyrazem obserwacji postawy w służbie opiniowanego, jak również oceny zgromadzonych dokumentów świadczących o poziomie wykonywanych obowiązków służbowych, przestrzegania przepisów prawa, etyki zawodowej oraz stosowania się do pragmatyki służbowej. Procedura opiniowania strażaka jest ponadto postępowaniem, o charakterze lex specialis do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, wydający opinię zapoznaje z nią strażaka w obecności kierownika komórki organizacyjnej, w której strażak pełni służbę. Strażak potwierdza fakt zapoznania się z treścią opinii własnoręcznym podpisem. Na gruncie niniejszej sprawy, obowiązki te zostały dopełnione 5 czerwca 2014 r., a zatem funkcjonariusz zapoznał się z materiałami sprawy, ponadto na jego wniosek 6 czerwca 2015 r. została mu udostępniona kopia wydanej opinii, celem ustosunkowania się do zawartych w niej ocen. Skarżący został pouczony o możliwości złożenia odwołania od opinii służbowej, jak również od decyzji przenoszącej go na niższe stanowisko służbowe, z którego uprawnienia skorzystał w obydwu przypadkach. Każdy środek odwoławczy zawierał szczegółowe przedstawienie stawianych przez stronę zarzutów, zaś organy I i II instancji każdorazowo ustosunkowywały się do nich w pismach przewodnich oraz zapadłych rozstrzygnięciach, o których strażak był informowany. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie skarżący miał maksymalną, przewidywaną charakterem postępowania, możliwość czynnego udziału w każdym jego stadium oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów i zgłoszenia żądań. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że trudno jest także wskazać inne formy możliwego uczestnictwa skarżącego w sprawie, czego nie uczynił także Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie, odwołując się do orzecznictwa, podniósł także, że przez uznanie administracyjne należy rozumieć takie uregulowanie kompetencji organu administracyjnego, polegające na tym, iż organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Jeśli zatem konkretna norma prawna przyznaje organowi administracji uprawnienie do rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego i organ ten spełnił przewidywane przez nią przesłanki, to zapadłe orzeczenie nie może być podważone poprzez powoływanie się na inne okoliczności.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że opinia skarżącego została sporządzona za okres od [...] do [...]. Przedmiotem opiniowania było czternaście kryteriów przewidywanych rozporządzeniem. Tylko w trzech z nich strażak otrzymał ocenę przeciętną. Analizując trafność ww. kryteriów, Sąd I instancji podniósł zastrzeżenia tylko do kryterium zdyscyplinowania, wskazując iż jego negatywna ocena nie może być determinowana niezakończonym postępowaniem dyscyplinarnym. Skarżący kasacyjnie podniósł, że treść opinii kształtowana jest przez spostrzeżenia przełożonych strażaka, bezpośrednio z nim współpracujących. Skarżący wielokrotnie (przez okres kilku lat) i w sposób udokumentowany dopuszczał się lekceważącego stosunku do przełożonych oraz nie podporządkowywał się uregulowaniom prawnym oraz przepisom pragmatyki służbowej (pkt VI opinii), co ma wyraz również w takich kryteriach jak komunikatywność, profesjonalizm, etyka zawodowa. W aktach osobowych strażaka znajduje się bowiem szereg dokumentów, m.in. notatki dowódców, oświadczenia strażaków oraz pisma dot. faktu pozostawienia wozów bojowych bez obsady. Pamiętać też należy, iż choć postępowania dyscyplinarne wobec skarżącego nie zostały zakończone (która to okoliczność nie była jedynym zastrzeżeniem opisanym w ww. punkcie opinii), to wielokrotnie był to wynik kwestii formalnych, m.in. przedawnieniem czynu, a nie rozstrzygnięć merytorycznych.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie bez znaczenia są też inne kryteria oceny skarżącego. Jako oficer uzyskał on bowiem oceny poniżej przeciętnej (tj. gorsze niż średnia ocen oficerów w podobnym stopniu) m.in. z umiejętności zawodowych i ich wykorzystania, umiejętności pracy w zespole, jak też sprawności fizycznej (które to okoliczności znajdują odbicie w testach umiejętności oraz ocenach sprawności fizycznej). Kryteria te są wszakże kluczowymi dla służby w Państwowej Straży Pożarnej, tym bardziej na stanowisku oficerskim - kierującego działaniami ratowniczo - gaśniczymi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę całokształt tych okoliczności oraz uwidocznione braki w immamentnych elementach służby, decyzje organów I i II instancji, nawet z pominięciem lub uznaniem za niezasadny punktu VI opinii służbowej oraz ewentualnymi brakami w ich uzasadnieniu, spełniały wszystkie przesłanki materialne i proceduralne określone w art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rozporządzeniu. Organy w ramach uznania administracyjnego były w pełni uprawnione do uznania strażaka za nieprzydatnego do służby na zajmowanym stanowisku, a w dalszej kolejności do dokonania i potwierdzenia przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe. Opinia leżąca u podstaw przeniesienia spełniała bowiem ustawowe wymogi formalne, jak i kryteria prawidłowego rozumowania.

Odnosząc się do zarzutu przesunięcia terminu opiniowania, skarżący kasacyjnie podał, że wyjaśnienia w tym przedmiocie zostały zamieszczone w opinii służbowej przez organ I instancji. Przesunięcie terminu opiniowania było warunkowane faktem długotrwałego przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich oraz koniecznością posiadania przez niego aktualnej opinii służbowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść należy się do treści przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o przeniesieniu skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i uzasadniając wydane orzeczenie nie wyraził poglądu, że nie zachodzą przesłanki do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Sąd, dokonując analizy powyższego przepisu, zasadnie przyjął, że z przepisu tego nie wynika obowiązek przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe w sytuacji sporządzenia opinii służbowej stwierdzającej jego nieprzydatność na zajmowanym stanowisku. Decyzja wydawana w tym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i na taki jej charakter w swoich rozważaniach wskazał Sąd I instancji.

Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony wydając stosowną decyzję, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami przewidzianymi przepisami prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie decyzji zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Kontrola sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Sprawdzenie w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11, dostępny CBOSA). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzje nie są arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu strażaka na niższe stanowisko służbowe doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".

W niniejszej sprawie niewątpliwie najważniejszym kryterium szczególnym jest dobro służby. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ma ono niejako prymat nad dobrem jednostki. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. W tej materii kognicja sądów administracyjnych jest ograniczona.

W sprawie nie jest kwestionowane, że w świetle przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wydanie zaskarżonej decyzji było dopuszczalne. Zaistniał bowiem warunek konieczny do zastosowania przepisu art. 38 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, tj. sporządzona została opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność skarżącego na zajmowanym stanowisku zastępcy dowódcy zmiany. Wbrew jednak stanowisku organu decyzja o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe nie jest naturalną konsekwencją wydanej w sprawie opinii służbowej. Otworzyła ona jedynie organowi możliwość wykorzystania przewidzianego przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rozwiązania prawnego. Decydując się na skorzystanie z niej, organ był jednak zobowiązany do rozważenia tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Temu obowiązkowi organ w rozpoznawanej sprawie nie sprostał.

W konsekwencji, jako słuszne należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że sam fakt wydania opinii służbowej, w której stwierdzono nieprzydatność na zajmowanym stanowisku, nie obliguje organu do przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe. Właściwy organ może zatem, ale nie musi przenieść funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Jeżeli jednak decyduje się na takie rozwiązanie, to winien przedstawić przyczyny oraz okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Organ nie może poprzestać na powołaniu się na istnienie opinii służbowej, czy na jej zacytowaniu.

W przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. w decyzji z [...] wskazał jedynie na wydanie [...] opinii stwierdzającej nieprzydatność skarżącego na zajmowanym stanowisku. To samo uczynił organ odwoławczy, dodatkowo odwołując się do treści opinii wskazującej na m.in. liczne przypadki niewykonywania lub nienależytego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych. Organy w swojej argumentacji nie wyjaśniły powodów, które przesądziły o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe, czyli mówiąc inaczej nie wskazały dlaczego zdecydowały się skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w kontekście interesu służby i słusznego interesu skarżącego. Próba motywowania w tym zakresie podjęta została w skardze kasacyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jednak wątpliwości, że skarga kasacyjna, podobnie jak odpowiedź organu na skargę wniesioną przez skarżącego do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nie może stanowić uzupełnienia decyzji administracyjnej. Te pisma procesowe są bowiem złożone w innym postępowaniu. Tymczasem art. 107 § 3 K.p.a., mający zastosowanie w ramach postępowania administracyjnego, jednoznacznie określa wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia.

Nie jest kwestionowane, że opinia wydana w sprawie jest opinią ostateczną. Na tym etapie nie podlega ona już badaniu. Kognicji sądu administracyjnego nie podlega ocena opinii o strażaku oraz jego kwalifikacji, a niekwestionowanym i wyłącznym prawem organów Państwowej Straży Pożarnej jest określenie wartości, kompetencji i predyspozycji strażaka do służby w danej jednostce i na danym stanowisku służbowym. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez strażaka. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby strażaka. Jest ona nie tylko sprawdzeniem sposobu wywiązywania się opiniowanego z nałożonych obowiązków, ale stanowi także swego rodzaju informację dla przełożonych o ewentualnej możliwości wykorzystania strażaka na innym stanowisku służbowym. Proces opiniowania ma zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska. Wydana opinia służbowa dotyczy funkcjonariusza, ale z punktu widzenia przełożonego. Przełożony prezentuje bowiem w opinii służbowej swoje zapatrywanie na sposób pełnienia służby przez konkretnego funkcjonariusza. Wypowiedzi Sądu I instancji o konieczności zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie należy zatem rozumieć, jak czyni to organ, jako obowiązku wyjaśniania lub zbierania materiału dowodowego w przedmiocie części faktów objętych opinią. Należy ją odnieść do potrzeby oceny faktów w niej wskazanych w kontekście interesu służby. Rację ma przy tym organ, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem niezależnym od postępowania w przedmiocie wydania opinii. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że wyniki takiego postępowania, zwłaszcza jeżeli dotyczy ono czynów uwzględnionych w opinii, mogą mieć wpływ w zakresie rozważań słusznego interesu strony. Na tę okoliczność zwracał uwagę skarżący, lecz nie została ona przez organ rozważona. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji podniósł zastrzeżenia tylko do ujętego w opinii służbowej kryterium zdyscyplinowania, gdyż organ w zaskarżonej decyzji odwołał się jedynie do przypadków niewykonywania lub nienależytego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych. Pozostałe kryteria oceny strażaka nie były przez organ analizowane, choć niewątpliwie mogły stanowić podstawę rozważań interesu służby tożsamego z interesem społecznym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Regulacja art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepis art. 57 § 1 P.p.s.a., określający wymogi formalne skargi, do warunków tych nie zalicza wniosku skarżącego. Wprawdzie stosownie do art. 46 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarga powinna zawierać osnowę, jednakże do spełnienia tego warunku formalnego wystarczy, jeżeli ze skargi będzie wynikało, do czego w rzeczywistości zmierza wnoszący to pismo.

Skarga złożona w przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny wskazywała, że skarżący kwestionuje legalność decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wejherowie z [...] Brak jednoznacznego wniosku o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć konwalidowany został tak poprzez treść uzasadnienia skargi, z którego wynika, że skarżący dąży do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, jak i poprzez wniosek o uchylenie decyzji przedstawiony na rozprawie, która odbyła się 3 czerwca 2015 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.

Jako zasadny należy natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., z tym że naruszenie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Takiego istotnego wpływu na wynik sprawy przewidzianego przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wykazuje też kasator. Sąd I instancji, zarzucając organowi naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, nie wykazał aby to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006 r., nr 6, poz. 157, wyjaśnił, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 10 K.p.a., nie podał jakich konkretnie czynności procesowych skarżący nie mógł dokonać. Zwraca przy tym uwagę niestaranność Sądu w formułowaniu tego zarzutu, przejawiającą się niewskazaniem właściwego paragrafu art. 10 K.p.a., którego naruszenie zarzucał, a który składa się z trzech jednostek redakcyjnych, jak i brakiem jakiejkolwiek argumentacji wyrażonego stanowiska. Pomimo słuszności omawianego zarzutu nie można jednak przyjąć, że jego uwzględnienie miałoby jakikolwiek wpływ na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, na co wskazują wcześniejsze rozważania.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast zarzuty kierowane przeciwko zawartemu w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu w zakresie kosztów postępowania.

Zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym (por. postanowienie NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1515/12, LEX nr 1251820). W niniejszej sprawie skarżący był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który stawił się na wyznaczonej rozprawie, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie strona nie była zobowiązana do ponoszenia kosztów sądowych. W tej sytuacji całość kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zamyka się w kwocie określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), czyli w kwocie 240 złotych.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.