Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2775/15 w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. spółki z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniach od 7 do 19 maja 2014 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Poznaniu, Delegatura w Koninie przeprowadzili kontrolę w punkcie sprzedaży środków ochrony roślin należącym do Spółki, w zakresie wprowadzania do obrotu środka ochrony roślin pod nazwą Merpan 80 WG. W wyniku tego stwierdzono, że 26 lutego 2014 r. Spółka dokonała sprzedaży tego środka ochrony roślin, co nastąpiło po terminie ważności zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na dopuszczenie go do obrotu oraz po okresie przewidzianym na wyprzedanie zapasów tego środka. Zgodnie z fakturą VAT środek został sprzedany w ilości 20 sztuk w opakowaniach 5 kg oraz 60 sztuk w opakowaniach 1 kg. Nabywca dokonał zwrotu tego środka w ilościach 11 sztuk w opakowaniach 5 kg oraz 48 sztuk w opakowaniach 1 kg.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie nałożył na spółkę opłatę sankcyjną w wysokości 5.280,76 zł za sprzedaż środka ochrony roślin o nazwie Merpan 80 WD bez wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzenie do obrotu.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że środek został wyprodukowanego we wrześniu 2009 r., a jego etykieta wskazywała, że został wprowadzony do obrotu na podstawie zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr R-24/2009 z 26 lutego 2009 r. Zezwolenie to było ważne do 31 grudnia 2012 r., sześciomiesięczny okres na wysprzedanie jego zapasów upływał 30 czerwca 2013 r.

Główny Inspektor nie podzielił stanowiska Spółki, że środek zaopatrzony w etykietę, na której widniał numer zezwolenia R-24/2009, w momencie dokonywanej przez nią sprzedaży był dopuszczony do obrotu, ponieważ jest tożsamy ze środkiem o takiej samej nazwie, który w tym czasie posiadał ważne zezwolenie na dopuszczenie do obrotu na podstawie zezwolenia nr R-105/2013. Zdaniem organu, nie można przyjąć, że z uwagi na taki sam skład chemiczny obu produktów, środek dopuszczony do obrotu na podstawie zezwolenia nr R-24/2009 mógł być sprzedawany w oparciu o inne zezwolenie nr R-105/2013.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja została wydana w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2015 r. poz. 547 – dalej jako "ustawa o środkach ochrony roślin") oraz art. 89 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2014 r. poz. 621 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie roślin") w związku z art. 28 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady nr 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz. Urz. UE L309/1 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 1107/2009").

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia nr 1107/2009 szczegółowo i precyzyjnie określają zasady wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin oraz sankcje za naruszenie norm obowiązujących w tym zakresie. Zgodnie z art. 28 rozporządzenia środek ochrony roślin nie jest wprowadzany do obrotu ani stosowany, chyba że uzyskał zezwolenie w danym państwie członkowskim, zgodnie z tym rozporządzeniem. Przepis art. 3 pkt 10 tego rozporządzenia definiuje zezwolenie na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu jako akt administracyjny, na podstawie którego właściwy organ państwa członkowskiego zezwala na wprowadzenie środka ochrony roślin do obrotu. W art. 3 pkt 9 rozporządzenia zdefiniowano również termin wprowadzania do obrotu, który oznacza posiadanie dla celów sprzedaży we Wspólnocie, w tym oferowanie do sprzedaży lub innej formy przekazania, za opłatą lub bezpłatnie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy przekazania, z wyjątkiem zwrotu poprzedniemu sprzedawcy. Na użytek tegoż rozporządzenia za wprowadzanie do obrotu uznaje się wprowadzanie do swobodnego obrotu na terytorium Wspólnoty.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy o środkach ochrony roślin, wprowadzane do obrotu środki ochrony roślin powinny być zaopatrzone w zatwierdzoną etykietę. Etykieta ta jest sporządzona w języku polskim i zatwierdzona w procesie rejestracji środka ochrony roślin i jest integralna częścią zezwolenia na jego dopuszczenie do obrotu. Środki ochrony roślin rejestrowane są na czas określony, który każdorazowo jest wskazany w zezwoleniu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że z treści zezwolenia R-105/2013 nie wynika, żeby nawiązywało do zezwolenia na dopuszczenie do obrotu nr R-24/2009, które wygasło. Zezwolenie nr R-105/2013 nie jest ani odnowieniem tego zezwolenia ani też zmianą. Są to dwa odrębne akty administracyjne (zezwolenia) i dotyczą one konkretnie określonych w ich rozstrzygnięciu środków ochrony roślin. Środki te mimo ich zbieżnej nazwy oraz tożsamości składu, zostały dopuszczone odrębnymi aktami administracyjnymi i nie mogą "wymiennie" korzystać z uprawnień wynikających z zezwoleń na dopuszczenie do obrotu ani być samowolnie przeetykietowywane, szczególnie, że Spółka nie była upoważniona przez posiadacza zezwolenia do zmiany etykiety.

W ocenie Sądu I instancji, nie można również podzielić stanowiska Spółki, że w związku z tożsamością składu obu produktów, środek ochrony roślin dopuszczony do obrotu zezwoleniem nr R-24/2009 mógł być sprzedawany w oparciu o inne zezwolenie, szczególnie, że o tożsamości składu i właściwościach fizykochemicznych Spółka dowiedziała się dopiero z pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2014 r., a zatem w trakcie toczącego się postępowania.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że z przepisów regulujących obrót środkami ochrony roślin nie wynika także, żeby nadanie takiej samej nazwy dla nowo rejestrowanego produktu oznaczało, że środek ten musi mieć obligatoryjnie taki sam skład i właściwości fizyko-chemiczne jak poprzedni produkt. W rejestrze dopuszczonych do obrotu środków jest wiele tożsamych ze sobą produktów pod względem składu i właściwości, które są dopuszczane do obrotu odrębnymi zezwoleniami o innych terminach ważności i które występują pod różnymi nazwami handlowymi. Informacja o pełnym składzie chemicznym środka jest co do zasady informacją chronioną przez producenta środka, więc dystrybutorzy środków ochrony roślin nie dysponują pełną wiedzą w tym zakresie. Identyfikacji środków nie dokonuje się na podstawie składu, lecz w oparciu o informacje zawarte na etykiecie środka, a więc w oparciu o nazwę handlową środka oraz numer zezwolenia w przedmiocie dopuszczenia do obrotu. Są to informacje, które są zatwierdzane w procesie rejestracji środka i które zgodnie z rozporządzeniem nr 547/2011, obowiązkowo muszą znaleźć się na jego opakowaniu. Oznacza to, że sprzedaż produktu, który jak wynika z etykiety posiadał zezwolenie, które już wygasło, jest sprzedażą środka ochrony roślin bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o środkach ochrony roślin w związku z art. 28 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG. W ocenie Spółki polegało to na podzieleniu stanowiska organu, że Spółka sprzedawała środek ochrony roślin Merpan 80 WG bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Spółki, ustalenia przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego wskazują na posiadanie przez Spółkę w dniu 26 lutego 2014 r. zezwolenia na sprzedaż środka ochrony roślin o składzie chemicznym i właściwościach odpowiadającym dokładnie środkowi ochrony roślin znajdującego się w opakowaniach z nazwą Merpan 80 WG, co nie pozwala na stwierdzenie, że 26 lutego 2014 r. Spółka nie posiadała zezwolenia na sprzedaż środka ochrony roślin o takim składzie i właściwościach.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakiego powodu Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o środkach ochrony roślin w związku z art. 28 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG. Przede wszystkim zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ nie może dojść jednocześnie do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danej normy prawnej. Niezależnie jednak od powyższego, wbrew stanowisku Spółki, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Sąd I instancji trafnie wskazał, że tożsamość składu produktów objętych zezwoleniem nr R-24/2009 i zezwoleniem nr R-105/2013 nie oznacza, że Spółka mogła wprowadzać do obrotu produkt objęty pierwszym z nich, pomimo upływu terminu jego ważności. Zezwolenia stanowią bowiem dwa, niezależne od siebie akty administracyjne i dotyczą konkretnie określonych środków ochrony roślin. W konsekwencji nawet tożsamość składu na etykiecie tych środków, jak i ich nazwa handlowa, jest bez znaczenia dla możliwości wprowadzenia ich do obrotu po upływie ważności zezwolenia. Należy bowiem uwzględnić, że wskazana wyżej tożsamość składu i nazwy nie w każdym wypadku musi oznaczać tożsamość właściwości fizykochemicznych, ponieważ nie uwzględnia takich cech produktu jak proporcje składników oraz jakość, pochodzenie czy sposób uzyskania surowców, których to informacji producent nie musi ujawniać dystrybutorowi. Stąd też indywidualny, a więc odnoszący się do konkretnego produktu charakter zezwolenia na wprowadzanie danego środka do obrotu. Oznacza to, że Spółka sprzedawała środek ochrony roślin Merpan 80 WG bez wymaganego zezwolenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009, a więc spełniona została przesłanka nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty sankcyjnej, o której stanowi art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o środkach ochrony roślin. Przyjęta przez Sąd I instancji ocena zastosowania tych przepisów przez organ była więc prawidłowa, a zarzuty ich naruszenia sformułowane w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakiego powodu Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Przede wszystkim analiza skargi prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia powołanych przepisów k.p.a. nie zostały szerzej uzasadnione. Ponadto, wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko Sąd I instancji w tej sprawie przedstawił, a także wskazał i wyjaśnił, na podstawie jakich przesłanek uznał decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów skargi mógłby okazać się skuteczny jedynie w sytuacji, w której zarzuty te mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny tej sprawy nie budził żadnych wątpliwości, a istota sporu między organem a Spółką sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wydanie nowego zezwolenia na wprowadzanie do obrotu dla produktu o tożsamej nazwie handlowej i składzie chemicznym, oznacza, że dany podmiot może wprowadzać do obrotu produkt objęty zezwoleniem, którego termin ważności upłynął. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni, jak również prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie można zatem stwierdzić, że organ naruszył zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., przy czym ten ostatni przepis został wskazany w skardze kasacyjnej bez podania właściwej jednostki redakcyjnej. Z treści art. 7 k.p.a. wynika nie tylko zasada uwzględnienia słusznego interesu strony, ale przede wszystkim zasada praworządności. Norma z tego przepisu nie może w żadnym wypadku prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ musi działać w oparciu o obowiązujące normy prawne i nie może odstąpić od ich zastosowania z uwagi na interes strony. Trudno również założyć, że wydanie decyzji zgodnej z prawem może prowadzić do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.