Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1238/13 w sprawie ze skarg B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz D. Sp. z o.o. w K. oraz K. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy" w K. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy Kraków na rzecz B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz D. Sp. z o.o. w K. oraz K. M. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1238/13 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z [...] czerwca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy" w K. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami istotnymi. W ocenie Sądu, takimi wadami obarczona jest zaskarżona uchwała, a ich stopień i zakres uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie tego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 u.p.z.p. ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu [...] listopada 2011r. uchwałę [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy." Sąd stwierdził również, że ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia tego planu zagospodarowania przestrzennego został prawidłowo podany do publicznej wiadomości oraz uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Pas Startowy" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z 4 kwietnia 2013 r. W dniu 24 maja 2013r. Prezydent Miasta Krakowa, zarządzeniem [...] przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt tego planu do uchwalenia. W dniu 12 czerwca 2013 r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy", a następnie odbyła drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia tego planu w dniu [...] czerwca 2013r. Tego dnia Rada Miasta Krakowa przyjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy".

Z przeprowadzonej przez sąd analizy akt sprawy wynika, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały złożone w trakcie trwania procedury planistycznej. Sąd uznał, że stanowi to istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu w całości. Zgodnie bowiem z art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2012r. II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Z kolei w wyroku z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10 NSA wskazał, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag.

Jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowania listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu), to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie rozpatrzenia i glosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag oraz poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Okoliczności te potwierdza analiza stenogramów, protokołów i wyników głosowań z sesji Rady Miasta Krakowa z [...].06.2013r. ( nr [...]) i [...]06.2013r. (nr [...]) dostępnych na stronie BIP Miasta Krakowa www.bip.kraków.pl/?mmi=11964.

Ponadto, za jak najbardziej uzasadniony należy ocenić zarzut dotyczący braku zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi bowiem kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 u.p.z.p. przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki NSA z 16 listopada 2010r., II OSK 1904/10, z 14 czerwca 2007r., II OSK 359/07, z 1 lipca 2010r., II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy, ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok NSA z 16 listopada 2010r., II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2007r.; II OSK 359/07 wskazał, iż art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą w niniejszym wypadku ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tyle spójny, ale zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren, na którym zlokalizowany jest "dawny pas startowy" w studium znalazł się na obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną ZP. Określenie jego przeznaczenia w planie miejscowym (§19) jako PP.1, tj. terenu przestrzeni publicznej z przeznaczeniem podstawowym pod miejskie place i ciągi spacerowe oraz uzupełniającym pod zieleń urządzoną, narusza istotnie art. 20 ust. u.p.z.p. Przeznaczenie ww. terenu w obu aktach nie jest tożsame, ani nawet zbieżne ze sobą. Według zapisów studium teren ZP jest przeznaczony ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska, itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami. Według studium place i ciągi spacerowe mają stanowić wyposażenie terenów otwartych, a nie ich podstawową funkcję.

Zgodzić się również należy z zarzutami skarg, iż zastosowane w planie przeznaczenie "przestrzeń publiczna" nie występuje w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wątpliwości budzi również możliwość zakwalifikowania takiego oznaczenia jako uzupełniającego lub mieszanego w rozumieniu § 9 ust.2 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Ponadto zastrzeżenia wzbudza samo określenie przeznaczenia terenu jako przestrzeni publicznej. Pojęcie to jest bowiem szersze od przeznaczenia danego terenu i jest używane w części tekstowej również w stosunku do innych terenów wyznaczonych w planie. Zostało ono zdefiniowane w § 4 pkt 15 miejscowego i to w sposób odbiegający od rozumienia tego pojęcia na gruncie § 19 planu. Zgodnie bowiem z zawartą w § 4 pkt 15 definicją, przez "przestrzeń publiczną należy rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, tj.: ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery." Nadanie na gruncie tego samego aktu prawnego znaczeń takiemu samemu pojęciu (znaczenie szerszego i węższego) stanowi także naruszenie techniki legislacyjnej i może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu.

Na rozbieżność ze studium wskazuje również przeznaczenie w planie terenu MW.5. Jak wynika z zapisów studium, południowa część terenu MW.5 przeznaczona została pod zieleń publiczną (ZP). Określenie jej przeznaczenia w planie jako MW.5 jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie została naruszona wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczona na rysunku Studium kolorem granatowym). Należy wskazać, że studium dopuszcza korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę wyłącznie pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i ulicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Wątpliwości Sądu budzi również kwestia wprowadzenia w planie terenów usługowych (U.3, U.6, U.7, U.8, U.9, U.10, U.11, U.12, U.15, U.16, U. 17) na obszarze przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności (MW). Z treści studium wynika bowiem, że na obszarach MW dopuszcza się lokalizowanie zabudowy usługowej tym zastrzeżeniem, że mają to być niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. Nie ma zatem wątpliwości, że chodzi tu o obiekty usługowe o znaczeniu lokalnym. Tymczasem w planie w odniesieniu do obszarów zabudowy usługowej wyznaczonych w granicach terenu MW brak jest zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach. Nawet przyjmując wyjaśnienia pełnomocnika organu, że w większości przypadków obszary te obejmują już istniejące obiekty i określają niewielkie parametry ich zabudowy, to nie zmienia to faktu, że w postanowieniach planu brak jest odpowiedniego zapisu skorelowanego z zapisami obowiązującego Studium. Zastrzeżenia budzi szczególnie nieuwzględnienie zawartych w studium ograniczeń w odniesieniu do obszaru U.17. Z racji znacznych rozmiarów tego terenu możliwa jest tam bowiem lokalizacja obiektów usługowych o znacznych rozmiarach, które w żaden sposób nie będą związane z potrzebami lokalnej. Rozwiązanie to należy ocenić jako niedopuszczalne, naruszające w istotny sposób ustalenia Studium.

Zastrzeżenia Sądu wzbudza również kwestia zlokalizowania na wyznaczonych w studium terenach zieleni publicznej (ZP) obiektów dróg publicznych. Na terenach ZP studium nie przewiduje możliwości budowy dróg. Za analizy studium wynika, że na terenach ZP wyklucza się bowiem wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, dopuszczając jedynie budowę niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej (a nie komunikacyjnej) z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Ponadto na rozbieżność ze studium wskazuje również przeznaczenie w planie terenów U.1 i U.2. Z § 13 planu miejscowego, wynika, że tereny oznaczone symbolem U.1. i U.2 zostały przeznaczone pod zabudowę usługową, bez wskazania, czy chodzi o usługi komercyjne, czy o usługi o charakterze publicznym. Biorąc pod uwagę strukturę planu, gdzie w części tereny publicznych zostały oznaczone symbolem UP należy uznać, że dopuszczalne jest przeznaczenie terenów U.1 i U.2 w całości pod usługi komercyjne. Jednocześnie jak wynika ze Studium teren określony w planie U.1 i U.2 zlokalizowany jest obszarze UP - tereny o przeważającej funkcji usług publicznych. Główne funkcje tego obszaru to zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Zatem przeznaczenie w planie tego terenu pod usługi komercyjne należy uznać za niezgodne z zapisami Studium.

Podobnie jako nieodpowiadające w części zapisom studium uznać należy zlokalizowanie w planie drogi głównej przyspieszonej (KDGP.1). Analiza Studium wskazuje, że teren KDGP.1. został w całości wyznaczony poza określonymi w ww. dokumencie granicami układu komunikacyjnego. Zajmuje on bowiem teren przewidziany w studium pod usługi komercyjne (UC), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) oraz publiczną (ZP). Wprawdzie organy planistyczne powołują się w tym zakresie na decyzję nr [...] z 2.01.2009r. o ustaleniu lokalizacji drogi, ale tym bardziej świadczy to wraz z wyżej wskazanymi przykładami, że obowiązujące Studium nie tylko nie odzwierciedla stanu faktycznego (w zakresie sposobu zagospodarowania), ale również prawnego.

Za niezgodne ze studium Sąd ocenił również określone w § 11 ust. 13 planu wskaźniki zabudowy. Według studium orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności wynosi: max 0,85 - 1,0 w strefie przedmieść, i 1,0 -1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej. Tymczasem określone w § 13 pkt 2, 3 i 4 planu wskaźniki intensywności zabudowy zostały wyznaczone na poziomie 2,6, 3,5 i 4,6. Szczegółowość ustaleń zawartych w obowiązującym Studium pociąga za sobą konieczność ich uwzględnienia w projekcie planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skargach są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem istotnie naruszona została jedna z zasad sporządzania planu. Raz jeszcze należy podkreślić, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2011r. sygn. akt: II OSK 412/11, wskazał wyraźnie, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany - gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Zasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że zapisy planu dotyczące terenu PP.1 naruszają wymogi wynikające z ww. przepisu. Ze względu na istotne znaczenie lokalizacji linii tramwajowej mając na uwadze zasady sporządzenia planu miejscowego należało wyodrębnić osobny obszar pod linię tramwajową, w którym przedmiotowa inwestycja byłaby przewidziana jako przeznaczenie podstawowe trenu. W celu dopuszczenia na obszarze planu miejscowego lokalizacji urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej należało wyodrębnić dodatkowy teren urządzeń komunikacji publicznej (teren trasy tramwaju), odrębny od terenu PP.1. Rację ma strona skarżąca, że dopuszczenie na jednym terenie możliwości całkowicie odmiennego i wykluczającego się zagospodarowania nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Istotne jest przy tym, że ustawodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalając również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p.

W konsekwencji przyjąć należy, że poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu, plan ów nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu (PP.1), gdy nadto sporne ustalenia planu mogą prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. W takiej sytuacji można przyjąć, iż adresaci normy planu /właściciele terenów/ pozostają w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Odwołać się przy tym należy do orzecznictwa, gdzie choćby w wyroku z 10 czerwca 2009r., II OSK 1854/08 NSA stwierdził, że: "(...) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych".

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizowany plan zawiera bowiem sprzeczne ze sobą zapisy w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (§ 6 ustaleń planu). Uzasadnione wątpliwości zachodzą w zakresie objęcia ochroną fragmentu nawierzchni pasa startowego, przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizacji linii tramwajowej na obszarze PP.1. Budowa linii tramwajowej będzie bowiem niewątpliwe ingerowała w nawierzchnię pasa startowego podlegającej ochronie. Ponadto, ze względu na ochronę przebiegu pasa startowego wątpliwe jest wyłączenie jedynie lokalizacji niektórych budynków na terenie pasa startowego. Na terenie PP.1 zgodnie z treścią § 19 ust. 2 planu miejscowego dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie m.in. budynków infrastruktury technicznej, obiektów (tj. budynków i budowli) i urządzeń wystawienniczych oraz obiektów (tj. budynków i budowli) i urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej niedopuszczalna wydaje się zabudowa pasa startowego niektórymi budynkami lub też budowlami. Jest to o tyle istotne, że plan dopuszczając zabudowę, nie określa równocześnie w zakresie terenu PP.1 niektórych parametrów zabudowy, takich jak m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy, czy też wskaźnik intensywności zabudowy. Dodatkowo, plan miejscowy nie zawiera szczegółowych warunków ochrony nawierzchni dawnego pasa startowego.

Sąd zgodził się z zarzutem naruszenia 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku. Kwestionowany plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych poza stwierdzeniem, że "obowiązuje uwzględnienie w zamierzeniach inwestycyjnych - obiektów i urządzeń ułatwiających poruszanie się osobom niepełnosprawnym - zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z przepisem § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, rasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z § 6 ust. 3 planu miejscowego wynika, iż w przypadku braku na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, nieprzekraczalną linią zabudowy jest linia rozgraniczająca tereny, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której cześć linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru, co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy ustawy o drogach publicznych.

Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Zatem przyjęte w planie rozwiązanie należy uznać za niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz z § 7 pkt 8 ww., zgodnie z którym projekt planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto, podkreślenia wymaga, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na terenie PP.1, nie wyznaczono w odniesieniu do tego terenu żadnych linii zabudowy, co należy uznać za działanie nieprawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że w granicach terenu PP.1 zgodnie z treścią § 19 ust. 2 i ust.3 planu miejscowego dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie m.in. budynków infrastruktury technicznej, obiektów (bez budynków) wystawienniczych oraz obiektów (bez budynków) sportowych i rekreacyjnych. Brak wyznaczenia linii zabudowy jest tym większym uchybieniem, że na terenie PP.1 przewidziano lokalizację linii tramwajowej, z czym wiąże się konieczność lokalizacji zabudowy w odpowiedniej odległości od linii tramwajowej. Ponadto, teren PP.1 sąsiaduje bezpośrednio z terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne (m.in. KDGR.1), co świadczy o konieczności wyznaczenia linii zabudowy w zakresie tego obszaru.

Za uzasadniony uznać również należy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia. W § 6 ust. 5 planu zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod dojścia, dojazdy i ulice oraz dla potrzeb infrastruktury technicznej. Zapis ten należy ocenić jako bardzo nieprecyzyjny i pozwalający w bardzo łatwy sposób obchodzić przepisy o minimalnych powierzchniach działek budowlanych.

Sąd zgodził się również zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ww. ustawy poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach. W § 11 ust. 6 pkt 4 planu wprowadzono na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej całkowity zakaz budowy ogrodzeń. Zdaniem Sądu zapis ten należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego władztwa planistycznego. Wprawdzie wprowadzenie zakazu grodzenia nieruchomości zwłaszcza terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przez organ planistyczny byłoby dopuszczalne, ale ponieważ wprowadza to ograniczenia prawa właścicieli tych terenów, gdyż właściwie czyni taki obszar ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich, to działania takie muszą być uzasadnione. Grodzenie przestrzeni (nawet jeżeli wynika z prawa własności nieruchomości) narusza istniejący układ powiązań ekologicznych, funkcjonalnych, przestrzennych i społecznych. Jednak "ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97)

Podniesienia wymaga także, że na terenie PP.1 istnieje zakaz budowy ogrodzeń, co w praktyce może oznaczać również zakaz grodzenia torowiska tramwajowego. Mając na uwadze okoliczność, że teren PP.1 ma być terenem ogólnodostępnym, przeznaczonym pod miejskie place i ciągi piesze może to budzić w tym kontekście uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia bezpieczeństwa osób korzystających z tego terenu.

Na uwzględnienie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasługuje również podniesiony w skargach zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzesz nieokreślenie parametrów dróg publicznych. Podzielając w tym zakresie poglądy skarżących, podnieść należy, że określenie jednoznacznych parametrów dróg jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie mając na uwadze, że projektowane drogi przecinają przede wszystkim tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną oraz pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną. – zob. wyroki NSA z 10.01.2014r. II OSK 505/13, z 25.05.2011r., II OSK 412/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8.11.2012r., II SA/Kr 75/12. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że przepis planu dotyczący zasad rozbudowy systemów komunikacji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii możliwości budowy sieci komunikacji tramwajowej na terenie PP.1, co przewiduje plan miejscowy w § 19 ust. 2 pkt 5. Przewidywana lokalizacja na obszarze planu sieci tramwajowej stanowi niewątpliwie jeden z najbardziej istotnych elementów związanych z systemem komunikacji, w związku z tym pominięcie tej kwestii w ustaleniach planu dotyczących komunikacji należy uznać za niedopuszczalne i w oczywisty sposób sprzeczne z wyżej zacytowanymi przepisami.

Podzielić należy również zarzut dotyczący naruszenia przez organ planistyczny art. 17 pkt 4 ww. ustawy. Analiza dokumentów sprawy wskazuje, że co prawda w niniejszej sprawie sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, jednakże jej treść budzi istotne wątpliwości, które mogły mieć istotny wpływ na ostateczną treść uchwalonego planu miejscowego. Uchwała została podjęta, pomimo braku pełnej informacji co do rzeczywistego oddziaływania uchwalonego dokumentu na środowisko. Dotyczy to, w szczególności kwestii braku określenia wpływu na środowisko lokalizacji linii tramwajowej na terenie PP.1. Wynika to z faktu, iż organy planistyczne nie wiedzą czy linia tramwajowa będzie biegła tradycyjnie po powierzchni, czy też pod ziemią (bo i taka możliwość była wskazywana w dokumentacji planistycznej), a nawet czy taka linia będzie w ogólne kiedyś realizowana.

Ponadto na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 ww. rozporządzenia. Sporządzona w trakcie procedury planistycznej prognoza finansowa uchwalenia ww. miejscowego planu nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalania planu w szczególności w zakresie kosztów przeznaczenia terenów pod obszar PP.1, w tym pod budowę linii tramwajowej (m.in. poprzez pominięcie: w prognozie skutków finansowych obciążeń z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p., oraz nieuwzględnienie obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości do realizacji celu publicznego w postaci budowy linii tramwajowej oraz związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Nie uwzględniono również obciążeń finansowych związanych z wykupem terenów pod drogi publiczne (KDGP, KDD), zieleń publiczną (ZP) oraz przestrzeń publiczną (PP).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego są sprzeczne studium oraz, że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że uchwała nie jest obarczona błędami, a także naruszenie prawa materialnego:

3. art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmując uchwałę o planie, organ uchwałodawczy gminy zobligowany jest do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że z brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika konieczność jednoczesnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag oraz o zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

4. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten wymaga uwzględnienia wszystkich elementów obligatoryjnych planu niezależnie od faktycznie występujących uwarunkowań, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że plan miejscowy zawiera obligatoryjnie te ustalenia, które wynikają z faktycznie istniejących uwarunkowań i brak takich elementów w planie miejscowym nie może w takiej sytuacji stanowić o niezgodności planu z prawem,

5. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że z normy tej wynika konieczność określenia linii zabudowy na rysunku planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że przepisy umożliwiają określenie linii zabudowy zarówno w części rysunkowej planu, jak i w części tekstowej planu,

6. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalone w planie miejscowym szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości zostały wyznaczone nieprecyzyjnie (...), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że ustalone w planie miejscowym szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości zostały wyznaczone w sposób zgodny z tymi przepisami i w związku z tym nie może być mowy o nieprecyzyjności zapisów spełniających wymagania ustawowe oraz rozporządzenia,

7. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie zakazu budowy ogrodzeń stanowi o naruszeniu tzw. władztwa planistycznego organów gminy podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie zakazu budowy ogrodzeń na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie stanowi o naruszeniu władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych aktach sprawy. W pierwszej kolejności wskazano, że załącznik o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 3). Został on opracowany w oparciu o wzór, stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami (Załącznik nr 1- Rysunek Planu, Załącznik nr 2 - Rysunek Rozwiązań Infrastruktury Technicznej, Załącznik nr 4 - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania), po wykonaniu przez organ wykonawczy gminy czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., zostaje przekazany organowi uchwałodawczemu gminy.

Mając na uwadze powyższe wymogi, Prezydent Miasta Krakowa, po sporządzeniu projektu planu, zarządzeniem z 24 maja 2013 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Pas Startowy", przekazał organowi uchwałodawczemu projekt uchwały. Rada Miasta Krakowa (dalej: RMK), przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią postanowienia Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy. W związku z tym, w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazywany jest Komisji Głównej RMK, która ustala kalendarium prac nad projektem i kieruje projekt do poszczególnych radnych oraz do właściwej komisji merytorycznej, celem uzyskania stosownej opinii o projekcie uchwały.

Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. W posiedzeniu Komisji uczestniczy autor opracowania planistycznego oraz merytoryczni pracownicy organu planistycznego, którzy udzielają wyjaśnień w zakresie dotyczącym projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu Komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa, W toku I czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem I czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem, w tym także, jeżeli wystąpi taka potrzeba, nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu. Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesieniu poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po II czytaniu odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. W związku z powyższym, dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, zapisów (ustaleń), na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Również w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy", powyżej opisany tok czynności został zachowany, co zostało udokumentowane w zgromadzonej dokumentacji planistycznej w aktach sprawy.

Należy wskazać, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź przez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały albo zostaje zmienione przez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak poprawki oznacza, że każdy radny oraz Rada Miasta Krakowa, uznają, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag.

Ponadto, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ gminy obowiązku rozstrzygnięcia uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji powołuje się na orzeczenie NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 1989/11, w którym wyrażono pogląd, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Należy jednak zauważyć, że orzeczenie to zapadło w całkiem innych okolicznościach faktycznych. W całkowicie inny sposób procedowane są uchwały przez Radę Miasta Krakowa. Mianowicie projekt poddany jest procedurze dwóch czytań, których zakończenie umożliwi dokonanie głosowania, jako czynności odrębnej, nad projektem uchwały. Co więcej, głosowanie nie ogranicza się jedynie do głosowania samego projektu, lecz Rada Miasta Krakowa ma możliwość merytorycznego kształtowania ustaleń projektu uchwały oraz wszystkich załączników do projektu uchwały. W związku z tym, w przypadku przegłosowania poprawki lub poprawek, w tym także poprawek dotyczących uwzględnienia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, następuje odroczenie głosowania projektu uchwały, a projekt planu wraz z wszystkimi załącznikami zwracany jest projektodawcy celem ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do dokonania koniecznych zmian, wynikających z przegłosowania przez Radę Miasta Krakowa stosowanych poprawek. Głosowanie przez Radę Miasta Krakowa poprawek do uchwały nie może też zostać w żadnym względzie uznane za głosowanie nad listą uwag. Każda wniesiona przez radnego poprawka jest indywidualnie głosowana, a jej przegłosowanie przez Radę skutkuje zmianą w załączniku do projektu uchwały, dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. Nie można także uznać, że w przypadku braku poprawek radnych, nastąpiło głosowanie przez Radę Miasta Krakowa nad listą uwag. W konsekwencji, skoro nie znalazł się ani jeden radny, który gotów byłby poprzeć swoim nazwiskiem inny sposób rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, indywidualne głosowanie uwag, stanowiłoby fikcję. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p., całkowicie pomijając sposób stosowania tego przepisu wynikający ze Statutu Rady Miasta Krakowa.

Należy zauważyć, że już w wyroku z 9 listopada 2009 r., II OSK 1208/09 NSA, oceniając stopień związania postanowieniami Statutu Miasta Krakowa w toku sporządzania planów miejscowych wskazał, że (...) chociaż procedura uchwalania planu w warstwie merytorycznej jest precyzyjnie i wyczerpująco określona w ustawie, to jednak daleka jest od kompletności określenia techniki i sposobu procedowania niektórych zagadnień, w tym sposobu stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu (art. 19 ustawy). Pominięcie w ustawie szczegółowego uregulowania trybu rozstrzygania tego zagadnienia w procesie planistycznym otwiera drogę do przyjęcia, że tryb ustalania owego stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu, powinien być oparty na uregulowaniach statutu gminy. Nie ma bowiem podstaw do zanegowania (...), że rada gminy podejmuje w sprawie, o której mowa w art. 19 ustawy, uchwały, że odbywają się kolejne czytania, że stwierdzenie konieczności dokonania zmian odbywa się drogą głosowania poszczególnych poprawek zgłaszanych na sesji rady. Wszystkie te kwestie również wynikają ze statutu gminy, którego regulacje w tym względzie należy zatem uznać za komplementarne, a nie kolizyjne z normą ustawową. Nie można zatem twierdzić, że podjęcie procedury uchwalania planu według postanowień statutu powoduje kolizję przepisów powszechnie obowiązujących (Konstytucji i statutu), i że kolizja taka jest oczywista. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, że w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. A ponadto wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 dokonana przez Sąd I instancji, że niedopuszczalnym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jest wadliwa, w zakresie, w jakim pomija ustalenia Statutu Miasta Krakowa i fakt, że ewentualne przegłosowanie stosowny poprawek przez Radę Miasta Krakowa skutkuje zwrotem projektu uchwały do projektodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian w projekcie.

Niezależnie od zarzutów przedmiocie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego sposobu rozpatrzenia uwag, i wykładni przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wątpliwości budzą także pozostałe ustalenia stanu dokonane przez Sąd I instancji w zakresie zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium).

Ustalenia Studium posiadają różny stopień szczegółowości, co przekłada się na inny sposób uwzględnienia danego ustalenia Studium w planie miejscowym, Zarówno w ustawie z 1994 r., jak i ustawie z 2003 r., wskazano m. in., że w studium określa się w szczególności obszary ochrony środowiska oraz kierunki rozwoju (systemów) komunikacji. Zatem inny charakter będzie miała zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie wyznaczenia jakiegoś obszaru, a inny, w zakresie ustaleń dotyczących komunikacji. I o ile w pierwszym przypadku można wskazać na konieczność zachowania prawie że identyczności obu dokumentów, o tyle w drugim przypadku, ustalenia studium stanowią jedynie wytyczne, których uszczegółowienie następuje w planie miejscowym. Ponadto, studium nie stanowi aktu prawa, lecz jest dokumentem, w którym przy pomocy języka nieprawnego dokonano opisu stanu faktycznego oraz zawarto postulaty w przedmiocie projektowanych zmian.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd dokonując zgodności oceny planu miejscowego z ustaleniami Studium, oparł się jedynie na poszczególnych ustaleniach dokumentu polityki planistycznej gminy, pomijając całkowicie okoliczność, iż w Studium zostały zapisane zasady dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, które niejednokrotnie mogą zostać w różnym stopniu zrealizowane w toku ustalania przeznaczenia i warunków zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów wyznaczonych w planie miejscowym. Przykładem takiego terenu, jest obszar pasa startowego byłego lotniska R. (C.). Z jednej strony (plansza K1 rysunku Studium) dla tego terenu została określona kategoria zagospodarowania terenu pod Tereny zieleni publicznej (ZP), z drugiej w terenie tym wskazano na kierunek rozwoju systemu komunikacji w postaci wyznaczenia kierunku przebiegu linii tramwajowej (plansza K3 rysunku Studium). Ponadto, teren ten w zakresie ochrony i kształtowania dziedzictwa kulturowego objęty został Strefą Integracji (plansza K2 rysunku Studium). Zatem zbiór m. in. wyżej wymienionych wytycznych dokumentu polityki planistycznej gminy przesądził o ustalonym przeznaczeniu dla terenu pasa startowego b. lotniska. Natomiast w zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji, oceniając zgodność przeznaczenia wyznaczonego w pianie terenu PP.1 z ustaleniami Studium, przedmiot oceny zawęził jedynie do kategorii zagospodarowania terenu wskazanej na planszy K1 rysunku Studium, całkowicie pomijając ustalenia zawarte w części tekstowej Studium oraz na pozostałych planszach rysunku Studium.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że ustalenia Studium, w głównej mierze posiadają charakter postulatów kierunkowych, które w zależności od stopnia uwzględnienia przez organy planistyczne wyznaczników, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., mogą w różnym stopniu znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego. Sąd, dokonując oceny zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium, każdy zapis planu badał pod kątem zgodności z jednym (danym, konkretnym) ustaleniem Studium, całkowicie pomijając równocześnie pozostałe ustalenia Studium dla tego terenu. Podobnie, oceniając zgodność ustalonych w planie miejscowym wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu z postanowieniami Studium dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW), Sąd dokonał oceny tej zgodności jedynie z uwzględnieniem ustaleń dla orientacyjnej intensywności zabudowy mieszkalnej i usługowej, pomimo, że Studium wskazuje parametr intensywności zabudowy jako wartość orientacyjną.

A z drugiej strony ustala możliwość ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy w wielkości innego parametru, odpowiadającego specyfice terenu. Ta druga metoda ustalania intensywności zabudowy została zastosowana w planie miejscowym obszaru "C. - Pas Startowy" ze względu na okoliczność, że istniejące Os. [...], objęte ustaleniami planu, charakteryzuje się intensywnością zabudowy inną (wyższą), niż ustalona orientacyjnie średnia wielkość dla całego obszaru miasta. Również ustalając zgodność wyznaczenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi publiczne z ustaleniami Studium Sąd dopatrzył się naruszenia tej zasady, pomimo, że sam dokument Studium z jednej strony ogranicza się do wskazania kategorii dróg publicznych: dróg zbiorczych, głównych i głównych przyspieszonych, autostrad i dróg ekspresowych, pomijając całkowicie drogi lokalne i dojazdowe, a z drugiej, zgodnie z przepisami u.p.z.p., ustala jedynie kierunki rozwoju komunikacji, bez rozstrzygania o lokalizacji przebiegu danej drogi, co powinno nastąpić dopiero na etapie sporządzenia planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zgodności ustaleń planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w zakresie przebiegu dróg publicznych wskazał, że (...) z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym. (...) należy podzielić przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację organu, iż na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nr K3 "Systemy transportu - kierunki i zasady rozwoju" wyznaczono jedynie kierunki przebiegu głównych korytarzy drogowo - ulicznych (KT), w tym niektórych dróg zbiorczych (KT/2). Natomiast szczegółowy przebieg tych dróg powinien zostać wyznaczony w planach miejscowych z uwzględnieniem aktualnego stanu zagospodarowania poszczególnych terenów. Rysunek Studium (K3) powinien być odczytywany zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., który do zakresu przedmiotowego studium zalicza wyłącznie wyznaczenie kierunków rozwoju systemów komunikacji. Dokładne wyznaczenie przebiegu poszczególnych dróg zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy i wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11).

W związku z wadliwie ustalonym stanie faktycznym, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 5 i 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia ustaleń studium w zakresie wyznaczenia kierunków rozwoju systemów komunikacji, przyjmując iż to dokument Studium rozstrzyga o przeznaczeniu terenów w przypadku układu drogowego, czy też tramwajowego. Wadliwa wykładnia tych przepisów jest szczególnie widoczna w zakresie wskazanej przez Sąd konieczności budowy linii tramwajowej. Należy zauważyć, że ustalenia planu nie wskazują, by w obszarze objętym ustaleniami planu, taka linia miała powstać. Jedynie w terenie PP.1 zostało dopuszczone powstanie urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej (por. § 19 ust. 2 pkt 5 postanowień planu), co nie jest równoznaczne z lokalizacją linii tramwajowej w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego a jedynie z możliwością zlokalizowanie w terenie PP.1 urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej. Kierunkowy przebieg linii tramwajowej określony w Studium (ul. [...] - Rondo [...]) stanowi jedynie wytyczną dotycząca konieczności powstania kolejnego ciągu tramwajowego, integrującego N. z Centrum Miasta, równoległego do istniejących linii w ciągu ulic: A. lub M. - A. Natomiast nie stanowi przesądzenia lokalizacyjnego linii tramwajowej. W związku z tym, uwzględniając uwarunkowania faktyczne i prawne, linia tramwajowa łącząca ul. M. z Rondem K. powstanie poza obszarem objętym ustaleniami planu, a jedynie zachowa kierunkowy charakter przebiegu określony w dokumencie Studium. A w terenie PP.1 możliwe będzie wykonanie urządzeń i sieci komunikacji tramwajowej w ramach przeznaczenia uzupełniającego, stanowiących elementy uzupełniające funkcjonowanie linii tramwajowej, zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego ustaleniami planu.

Ponadto, Sąd I instancji dokonując badania zgodności planu z ustaleniami Studium w zakresie terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową, również nie uwzględnił wszystkich postanowień dokumentu polityki planistycznej gminy. Należy wskazać, że Studium, w zakresie wyznaczenia kierunków zagospodarowania terenów pod tereny o funkcji usługowej wskazuje, iż taka funkcja nie jest funkcją jedyną w wyznaczonych terenach (Tereny o przeważającej funkcji usług publicznych - UP, Tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych - UC). Wydzielenie tych dwóch kategorii funkcji nie zostało oparte o podział dychotomiczny zabudowy usługowej, lecz jedna funkcja jest pochodną interesu publicznego, a druga został wydzielona w oparciu o kryterium podmiotu ją realizującego i zysku, która powinna przynieść. W efekcie, Studium nie wykluczyło sytuacji, gdy w danym terenie o ustalonej przeważającej funkcji zostaną zrealizowane także inne funkcje. Jedynie wskazuje, by granicach wyznaczonej kategorii zagospodarowania terenu funkcja usług publicznych lub usług komercyjnych powinna posiadać dominujący charakter. Oznacza to konieczność doprecyzowania dyslokacji tych funkcji w terenie w ustaleniach planu miejscowego.

Sąd I instancji pominął wszystkie ustalenia Studium, które wskazywały na sposób doprecyzowania w ustaleniach planu miejscowego przebiegu granic pomiędzy terenami o różnych funkcjach zagospodarowania terenu. Powyższe działanie przesądziło o tym, że ocena Sądu I instancji w zakresie zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium, nie był pełna, co w konsekwencji stanowi o nieustaleniu przez WSA w Krakowie stanu faktycznego w sprawie. Gdyby Sąd uwzględnił wszystkie ustalenia Studium, jego ocena w przedmiocie zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami dokumentu polityki planistycznej gminy byłaby odmienna.

Ponadto wielokrotnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oceniał celowość przyjętych rozwiązań planistycznych (sposób budowy linii tramwajowej, konieczność odseparowania ruchu pieszych poprzez budowę ogrodzeń i in.). Dokonując oceny w powyżej wymienionym zakresie, Sąd administracyjny wykroczył poza materię stanowiącą przedmiot jego kontroli. W uzasadnieniu skarżonego wyroku, Sąd podjął się roli architekta, który sporządza projekt budowlany. A ponieważ nie zdołał opracować projektu budowlanego zgodnego z przepisami, uznał, że organy planistycznie wadliwie dokonały ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu bądź ustalenia warunków zabudowy. Kwestia sposobu realizacji zabudowy, jak również bezpiecznego użytkowania wykonanych obiektów budowlanych jest rozstrzygana na innym etapie procesu inwestycyjnego i może podlegać ocenie kontroli sądowej w przypadku kontroli indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych.

Sąd błędnie wyłożył art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim uznał, że ustalenia planu nie zawierają wszystkich wymogów dotyczących kształtowania przestrzeni publicznych, podczas gdy zakres przedmiotowy planu miejscowego jest uwarunkowany istniejącym stanem faktycznym. Zatem ustalenie zasad kształtowania przestrzeni publicznej nie wymaga określenia tych wszystkich elementów, o których mowa w przepisie (zasady dot. obiektów małej architektury, nośników reklamowych, obiektów tymczasowych, urządzeń technicznych i in.), lecz jedynie tych, które mają wpływ na ład przestrzenny przestrzeni publicznych w danym obszarze objętym planem. Nie jest również trafne stanowisko Sądu dotyczące wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu linia zabudowy powinna być wyznaczona wyłącznie na rysunku planu miejscowego. Jednak z treści wskazanych norm nie wynika, aby wszystkie linie zabudowy były zamieszczone na rysunku planu i dopuszczalne jest również określenie linii zabudowy zarówno w części rysunkowej planu, jak i w części tekstowej.

W ocenie gminy również nieprawidłowo Sąd wyłożył normę art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim uznał, że ustalone w planie miejscowym szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości zostały wyznaczone nieprecyzyjnie. Stanowisko takie nie jest uzasadnione. W sytuacji, gdy unormowania uchwały rady gminy są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to należy uznać, że unormowanie zawarte w uchwale jest legalne.

Nie jest także prawidłowe stanowisko Sądu wyrażone na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p., w zakresie w jakim wprowadzenie zakazu budowy ogrodzeń stanowi o naruszeniu tzw. władztwa planistycznego organów gminy. W sytuacji gdy dany teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, sposób wykonywania prawa własności takich nieruchomości, które co do zasady stanowią współwłasność wielu podmiotów (odrębna własność lokalu + udział w nieruchomości wspólnej) oraz dopuszczenie możliwości realizacji usług w parterach budynków, przesądza o powszechnej dostępności takich nieruchomości dla innych użytkowników, co wskazuje na zasadność wprowadzenia zakazu budowy ogrodzeń w takich terenach, których powstanie sprzyja izolacji obszaru zabudowanego budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. O ile zasadność wprowadzenia zakazu powstawania ogrodzeń w terenach zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi może stanowić o naruszeniu władztwa planistycznego w wykonywaniu prawa własności, o tyle w przypadku ustalenia przeznaczenia, które zakłada domniemaną zgodę właściciela nieruchomości na korzystanie z niej przez nieograniczoną rzeszę podmiotów nie przesądza o nieuprawnionym naruszeniu prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia NSA, w których podzielono pogląd WSA wyrażony w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ – po pierwsze – podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Po drugie zaś, w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana wskazana w zaskarźonym wyroku i skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, jej niezgodność z następującymi przepisami: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (z uwagi na objęcie granicami jednego terenu nieruchomości o całkowicie odmiennym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania), 2) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (z uwagi na sprzeczność ustaleń planu w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków z ustaleniami dotyczącymi przebiegu trasy tramwajowej), 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (z uwagi na brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, a także brak określenia parametrów lokalizowanej na terenie PP.1 linii tramwajowej), 4) art. 17 pkt 4 u.p.z.p. (z uwagi na poważne braki sporządzonej w trakcie procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko), 5) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (z uwagi na poważne braki sporządzonej w trakcie procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu). Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje oceny prawnej Sądu I instancji w tym zakresie. Także Naczelny Sąd Administracyjny nie może objąć zakresem swej kontroli oceny prawnej Sądu i instancji w tej części, ponieważ byłoby to złamanie zasady związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z [...] czerwca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. - Pas Startowy" w K. już tylko z powodu naruszenia ww. przepisów było uzasadnione.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, pierwszej kolejności należy dobitnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że uchybienia procedury planistycznej, polegające na poddaniu pod głosowanie Rady listy uwag do projektu planu, jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalenia planu, należy ocenić jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Już tylko przesądzenie tej kwestii, prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag może nastąpić w sposób dorozumiany, jako konsekwencja braku aktywności ze strony radnych, ponieważ taka interpretacja nie zapewnia dostatecznych gwarancji procesowych podmiotom posiadającym interes prawnych w uzyskaniu konkretnych regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., FSK 2326/04, POP 2006, nr 5, poz. 79). Sformułowany w tym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 ustawy doszłoby zatem na przykład wówczas, gdyby sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie na innym materiale dowodowym, niż ten który został zawarty w aktach sprawy. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. odmienna ocena materiału dowodowego od tej, którą przyjął organ podejmujący zaskarzoną uchwałę (zob. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II FSK 1742/08, LEX nr 524631).

Prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd na temat relacji pomiędzy ustaleniami studium, a treścią uchwalanych na jego podstawie planów miejscowych (zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.), zdaniem Sądu jest absolutnie błędny w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi bowiem, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Na gruncie tego przepisu za nieprawidłową należy zatem uznać zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej interpretację, która sprowadza się do stwierdzenia, że studium jest jedynie dokumentem, w którym przy pomocy języka nieprawnego dokonano opisu stanu faktycznego oraz zawarto postulaty w przedmiocie projektowanych zmian. Przy takim ujęciu charakteru studium, określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rola studium w procesie tworzenia planów miejscowych zostałaby bowiem całkowicie wypaczona.

Bezpodstawny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził, iż linie zabudowy powinny być określone wyłącznie na rysunku planu, lecz podniósł, że ustalenia planu w zakresie wyznaczania linii zabudowy powinny być kompletne, umożliwiając ustalenie przebiegu linii zabudowy w odniesieniu do każdego terenu bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych, którego to obowiązku Rada Miasta nie dopełniła.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżących, niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.