II OSK 1035/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-22	
Data wpływu	2022-05-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1255/21	
Skarżony organ	Rada Miasta~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/21 w sprawie ze skargi A.K. i R.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic N. i K." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz A.K. i R.K. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. i R.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic N. i K.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części oznaczonej jako obszar ZP.1 w granicach działki ewidencyjnej numer [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] (pkt 1) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz skarżących A.K. i R.K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 7 października 2021 r. A.K. i R.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, której zarzucili naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obr. [...] położonej na terenie objętym planem miejscowym;

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonych symbolem ZP.1 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka skarżących została włączona do obszaru oznaczonego symbolem UM – Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,

3. § 11 rozporządzenia projektowego przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...] przy ul. P. w K. o powierzchni 4925 m2, na której od kilkudziesięciu lat prowadzą działalność gospodarczą polegającą na produkcji i sprzedaży betonu. Nieruchomość jest zabudowana szeregiem budynków produkcyjnych oraz magazynowych będących własnością użytkowników wieczystych. Jest ona w całości utwardzona i zagospodarowana na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Nieruchomość ta w planie miejscowym została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Zgodnie z ustaleniami § 21 ust. 1 planu, podstawowym przeznaczeniem terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZP.1 jest urządzenie publicznie dostępnego parku oraz ciągów pieszych. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono następujące zasady: minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80 %; 1. nakaz: a. urządzenia ciągów spacerowych, b. realizacji ścieżek rowerowych, c. projektowania zieleni z uwzględnieniem oświetlenia, jako jednorodnych kompozycji ogrodowych; 2. dopuszczenie lokalizacji konstrukcji oporowych; 3. maksymalna wysokość zabudowy: 5 m.

Tym samym nieruchomość skarżących została całkowicie wyłączona spod zabudowy, co uniemożliwi skarżącym dalsze prowadzenie na terenie ich nieruchomości działalności gospodarczej związanej z produkcją betonu, gdyż ustalenia planu wykluczają możliwość rozbudowy istniejących na nieruchomości budynków oraz budowy nowych budynków i innych obiektów niezbędnych dla funkcjonowania i rozwoju firmy. W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż uchwalony plan w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżących jest sprzeczny ze studium, w którym obszar ten przeznaczony został pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem UM. Skarżący wskazali, że obowiązujące w dniu uchwalania planu studium określało parametry zabudowy dopuszczonej na tym terenie, jak również dokładnie określało granice poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz spod zabudowy wyłączonych. W przypadku terenu zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM studium stanowi, że funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie, a także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Natomiast funkcja dopuszczalna – to zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie nawiązują do wymogów art. 1 ust. 2 u.p.z.p., czego efektem jest przeznaczenie pod zieleń terenów, które mają charakter inwestycyjny. Dodatkowo kwestionowane rozwiązanie planistyczne, skutkujące drastyczną ingerencją w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia jakiekolwiek ważnego interesu ogólnospołecznego. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących są bowiem zlokalizowane znaczne obszary urządzonych terenów zielonych (m.in. B.), a dodatkowo na terenie rodzinnych ogrodów działkowych położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy "Z." przewiduje lokalizację nowych rozległych terenów ogólnie dostępnej parkowej zieleni urządzonej (teren C.24.ZP). Ustalenia planu ignorują okoliczność, że skarżący od ponad 20 lat prowadzi na terenie działki nr [...] działalność gospodarczą w zakresie produkcji i sprzedaży betonu, która zapewnia utrzymanie jemu, jego rodzinie oraz rodzinom kilkudziesięciu pracowników firmy. W ocenie skarżących organy gminy nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżących i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżących pod zieleń urządzoną przy całkowitym zignorowaniu faktu, iż przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkami produkcyjnymi i magazynowymi. Realizacja ustaleń planu będzie wymagała likwidacji prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa, wykupu nieruchomości przez gminę, wyburzenia istniejących budynków oraz urządzenia od podstaw nowego parku, co nie wydaje się uzasadnione i celowe biorąc pod uwagę bliskie sąsiedztwo rozległych terenów zielonych, których przystosowanie do funkcji parkowej byłoby zdecydowanie łatwiejsze i mniej kosztowne.

Ponadto, w ocenie skarżących organ planistyczny naruszył przepis § 11 rozporządzenia projektowego przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych. W dokumencie tym błędnie przyjęto, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 u.p.z.p.

W ocenie skarżących w sposób nieprawidłowy zostały ustalone w części tekstowej granice uchwalonego planu miejscowego. Wątpliwości w tym zakresie wiążą się z treścią § 4 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, która nakazuje odnoszenie nazw własnych i oznaczenia oraz przebiegu granic działek ewidencyjnych przywołanych w tekście planu i na rysunku planu do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu planu. Zaskarżony plan miejscowy nie spełnia też wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Zasady te zostały określone w § 12 zaskarżonej uchwały, w którym organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów i zakazów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że przeznaczenie terenu zieleni urządzonej ZP.1 jest zgodne ze studium, ponieważ według planszy K1 studium teren ten jest wprawdzie objęty kierunkiem zagospodarowania pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – UM, jednak jedną z przewidzianych funkcji dopuszczalnych jest zieleń urządzona. Tom III Studium – "Wytyczne do planów miejscowych" zawiera m.in. ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (w części III.1.2): 6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: przez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo przez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W związku z powyższym zarzuty niezgodności ustaleń planu z wytycznymi studium należy uznać za pozbawione podstaw.

Odnosząc się natomiast do zarzutu uniemożliwienia prowadzenia w dalszej perspektywie działalności gospodarczej, podniesiono że w myśl § 6 ust. 1 uchwały, tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, jest możliwa kontynuacja prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Poza tym do dnia wejścia w życie zaskarżonego planu, na obszarze obejmującej działkę nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z.", przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2006 r., zgodnie z którym na działce nr [...] nie było możliwości lokalizacji nowej zabudowy ze względu na przeznaczenie północnej części działki pod tereny dróg publicznych oraz ze względu na położenie południowej części działki poza obszarem przewidzianym do zainwestowania wyznaczonym przez nieprzekraczalną linię zabudowy. Na podstawie ustaleń obowiązującego planu prawie cały teren ZP.1 (z wyjątkiem wąskiego południowo-zachodniego skrawka sąsiadującego z terenem drogowym KDL.1) zlokalizowany jest w strefie 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego, w której w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne") występują ograniczenia w zainwestowaniu. O wyłączeniu z zabudowy części działki skarżących zadecydowało także bezpośrednio sąsiedztwo po zachodniej stronie działki [...] z terenem MW/U.1, na którym zlokalizowane są ujęte w gminnej ewidencji zabytków obiekty [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony rzeki [...] (od strony północnej) została w terenie MW/U.1 poprowadzona tak, aby obiekty [...] pozostały dominantą architektoniczną – także od strony [...] – co jest zgodne ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków. W związku z powyższym oraz ze względu na to, że teren zieleni na bulwarach nadwiślańskich w tym rejonie jest wąski, plan ustala przeznaczenie działki nr [...] pod publicznie dostępny park.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych oraz występujących w zaskarżonej uchwale wad, organ wskazał, że granice obszaru objętego planem zostały wyznaczone precyzyjnie, zarówno w części tekstowej uchwały w § 1 ust. 2 skarżonej uchwały, jak również w załączonym do niej załączniku graficznym, który zawiera obowiązkową legendę.

Zgodnie z art. 17 u.p.z.p., prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia nie ma charakteru wiążącego, pełni funkcję analizy ekonomicznej. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi nie stanowi naruszenia ww. przepisów.

Z kolei zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej zostały – zdaniem organu – szczegółowo określone w § 12 uchwały.

W ocenie organu zarzut wykroczenia poza zakres władztwa planistycznego w toku sporządzania i uchwalania planu nie znajduje uzasadnienia. Ustawodawca przesądził bowiem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane ustaleniami planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Rada przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że lokalny prawodawca winien uwzględnić, fakt prowadzenia przez użytkowników wieczystych działalności gospodarczej na działce nr [...], chyba że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie danej nieruchomości spod zabudowy, szczególnie jeżeli jest to sprzeczne z dotychczasowym faktycznym wykorzystaniem terenu. Na obszarze, który nie jest własnością gminy lub Skarbu Państwa, uchwalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zieleni czy to urządzonej czy nieurządzonej musi być uzasadnione szczególnymi względami.

Według Sądu fakt zbliżenia działki nr [...] do wałów przeciwpowodziowych może mieć znaczenie, co do przyszłej możliwości zabudowy tej działki, ale nie ma on znaczenia decydującego w przeznaczeniu tego terenu w planie, jeżeli studium zakłada, że mają być tam tereny zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie art. 176 ust. 1 Prawa wodnego zakazuje wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych w tym wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, nie jest to jednak zakaz bezwzględny. W ocenie Sądu, przeznaczenie w planie danego terenu wykluczające zabudowę, jeżeli studium zakłada, że ma być to teren zabudowy określonego rodzaju, uzasadnione wyłącznie brzmieniem art. 176 ust. 1 Prawa wodnego, jest naruszeniem zasad sporządzania planu.

Zdaniem Sądu, argumentacja dotycząca sąsiedztwa działki [...] z terenem, na którym zlokalizowane są ujęte w gminnej ewidencji zabytków obiekty [...] i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony [...], aby obiekty [...] pozostały dominantą architektoniczną nie jest w pełni jasne. Jeżeli [...] mają być dominantą architektoniczną w tym obszarze, to organ może parametry zabudowy wyznaczyć tak, by tej dominanty nie zaburzyć. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej wprowadzenia na działce nr [...] zakazu zabudowy z taką argumentacją wbrew ustaleniem studium.

Dalej Sąd podniósł, że zakaz zabudowy obowiązujący dla terenów zieleni urządzonej, wyłącza modernizację zakładu. Obniża też wartość terenu w kontekście jego ewentualnej sprzedaży i przeniesienia dotychczasowej działalności w inne miejsce.

Według Sądu zaskarżony plan w części dotyczącej działki nr [...] jest sprzeczny ze studium, w którym tereny te, mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkalną wielorodzinną. Argument, na jaki powołuje się organ, że studium jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną, jest nieuprawniony. Taka interpretacja studium stałaby w jawnej sprzeczności w szczególności z art. 9 ust 4 u.p.z.p. Zdaniem Sądu nie można uznać, że wprowadzenie w planie, wynikającego ze studium przeznaczenia dopuszczalnego, jest możliwe w sytuacji, w której stoi ono w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu wynikającego z funkcji podstawowej określonej w studium. Taka możliwość dawałaby bowiem prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem każdemu w zasadzie przeznaczeniu terenu i w studium często funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca, w obszarach innych niż tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Nie można uznać jednakże, że prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać jako funkcję podstawową, wypaczając przeznaczenie wynikające ze studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny niebędące we władaniu czy to Gminy czy to Skarbu Państwa.

Sąd podniósł, że zawarte w studium wytyczne do planów miejscowych, według których "wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania", ma niezbyt wyraźny obszar zakresowy.

Na koniec Sąd wskazał, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów dotyczących prognozy finansowej planu oraz ogólnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych są bezzasadne. Tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie. Nawet wadliwie sporządzona prognoza finansowa ma znaczenie marginalne, nie wpływa bowiem na interes prawny właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w obszarze dla którego uchwalono plan.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia ogólnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, Sąd stwierdził, że jeżeli konkretne zarzuty w tym przedmiocie nie dotyczą terenów, których właścicielem (użytkownikiem wieczystym) jest strona skarżąca, okoliczności te nie mają związku z interesem prawnym takiej strony, zatem interesu takiego nie mogą naruszać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania:

a. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego i błędnego odczytania wytycznych studium dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, uzależniającego przeznaczenie terenu pod zieleń od publicznego charakteru gruntów, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż ustalenia skarżonej uchwały są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa,

b. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 wprowadzenia do wyliczenia u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium, a w szczególności w sposób uwzględniający, że tereny oznaczone jako w studium jako tereny pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną mogą zostać przeznaczone także na inne cele, przy jednoczesnym nierozważeniu kwestii istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, warunkującej stwierdzenie nieważności planu miejscowego,

c. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w lakoniczności uzasadnienia stwierdzenia zawartego na s. 24 uzasadnienia, iż zapis studium, na który powołuje się organ (...) ma niezbyt wyraźny obszar zakresowy (...) wskazując przy tym, że należy odróżnić kwestię szczegółowości zapisów studium od interpretacji jego zapisów, która stałaby w ewidentnej kolizji z zapisami ustawy;

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego:

a. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio i art. 15 ust. 1 zd. 1 in medio w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie wystąpienia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci naruszenia ustaleń studium treścią zaskarżonej uchwały nr LI/1404/21 Rady Miasta Krakowa – ewidentnej sprzeczności części planu dotyczącego działki nr [...] z zapisami studium w zakresie w jakim ustala przeznaczenie nieruchomości pod zieleń urządzoną, podczas gdy takie przeznaczenie terenu jest zgodne z kierunkiem zagospodarowania wyznaczonym w studium dla terenów UM, a zatem jest zgodne z wytycznymi studium,

b. art. 4 ust. 1 w zw. z art 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości jest determinowane przez wytyczne studium w zakresie wyznaczonej w nim funkcji podstawowej terenów, podczas gdy ustalenia studium gminnego w całości – a nie jego wybrane fragmenty – rozstrzygają w jaki sposób należy ustalać kategorie przeznaczenia terenu w planie miejscowym,

c. art. 4 ust. 1 w zw. z art 6 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że władztwo planistyczne gminy w zakresie wyznaczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni ograniczone jest tylko do gruntów stanowiących własność Gminy (Skarbu Państwa), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do uznania, że przysługujące gminie władztwo planistyczne nie jest uwarunkowane strukturą własnościową gruntów.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie, uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi oraz nałożenie na skarżących obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.K. i R.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowali trafność zarzutów podniesionych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Podzielając ocenę Sądu I instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego planu, w części wskazanej w sentencji zaskarżonego wyroku, było wyrazem nadużycia władztwa planistycznego gminy, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje tym samym, kwestionowane przez organ, rozumienie norm rekonstruowanych na podstawie przywołanych w zarzucie 2 lit. a przepisów (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio i art. 15 ust. 1 zd. 1 in medio w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) pod kątem władztwa planistycznego gminy i jego granic. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409). Wykładania przywołanych przepisów w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio u.p.z.p. w sytuacji, w której rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pominięcie wyżej wskazanych zasad przy ustaleniach planu zbieżnych z funkcją dopuszczalną "kosztem" funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio i art. 15 ust. 1 zd. 1 in medio w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) oraz błędnej wykładni art 4 ust. 1 w zw. z art 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., a także zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 w zw. z art 6 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, dokonując oceny ostatniego z wymienionych zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba podkreślić, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I Instancji nie negował możliwości wyznaczania w planie miejscowym terenów zieleni na nieruchomościach prywatnych, ale przyjął, że takie ustalenia planistyczne powinny być uzasadnione szczególnymi względami, np. gdy teren przeznaczony na ten cel jest przyrodniczo cenny, a występująca na nim roślinność winna być zachowana lub chroniona. Wskazał jednocześnie, że w okolicznościach sprawy brak takiego lub podobnego uzasadnienia, albowiem działka skarżących jest działką zabudowaną budynkami i urządzeniami związanymi z prowadzoną tam działalnością (por. s. 19 uzasadnienia).

Z dotychczas przedstawionych powodów nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a. (a ściślej art. 147 § 1 p.p.s.a., albowiem art. 147 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, przy czym drugi z nich nie mógł mieć zastosowania z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy – przyp. NSA) w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 wprowadzenia do wyliczenia u.p.z.p.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia, nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, lecz jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Do jego naruszenia mogłoby dość, gdyby Sąd I instancji błędnie stwierdził istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i w rezultacie tego stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. m.in. wyrok NSA z 20.08.2020 r., II OSK 3590/19, LEX nr 3099854).

Nieuzasadnionym okazał się też zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.

W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, zaś z przywołanego w tym przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem art. 233 § 1 k.p.c. ma zastosowanie jedynie do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika zaś, by takie postępowanie zostało przeprowadzone.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. polegający na lakonicznym charakterze fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii podniesionej na s. 24, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

We wskazanym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd odnosi się do brzmienia ustaleń studium znajdującego się w t. III "Wytyczne do planów miejscowych" w jednostce III.1.2. ust. 6: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd I Instancji, że wyżej cytowane ustalenie "ma niezbyt wyraźny obszar zakresowy", w świetle wcześniej przedstawionych uwag (odnoszących się do oceny naruszenia prawa materialnego), nie ma nie tylko istotnego, ale jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.