II SA/Wa 950/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-25	
Data wpływu	2015-06-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Mierzejewska
Janusz Walawski	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 272/16	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par 1 pkt 1a, art. 155, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego A.S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (wpływ do organu w dniu [...] maja 2014 r.) A. S. wniósł o udostępnienie kopii dokumentów złożonych przez S. W. - Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] związanych z ubieganiem się o wydanie patentu kapitana żeglugi śródlądowej, potwierdzających spełnienie przez niego wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r.

w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 50, poz. 427 ze zm.) - w tym zwłaszcza wyciągów pływania potwierdzających odbycie wymaganej praktyki i kopii odpowiednich zapisów

w żeglarskiej książeczce pracy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił udostępnienia powyższego wniosku, argumentując, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej – S. W. Z tych względów żądanie ujawnienia dokumentów związanych

z uzyskaniem patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej, którego posiadanie nie jest wymogiem obowiązkowym do pełnienia obowiązków dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, nie może zostać uwzględnione. Ponadto organ wskazał, iż brak jest nieprawidłowości w uzyskaniu przez S. W.

- Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] uprawnień kwalifikacyjnych

z zakresu żeglugi śródlądowej.

A. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku rozpatrzenia którego Minister decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy poprzedzające rozstrzygniecie. Decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. została, w wyniku skargi A. S., uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1578/14,

z uwagi na uchybienia proceduralne co do jej wydania (naruszenie przepisów art. 24 oraz art. 25 Kpa).

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 16 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia A. S. informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia

2014 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister wskazał,

iż posiadanie przez S. W. - Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej

w [....] dokumentów kwalifikacyjnych z zakresu żeglugi śródlądowej, wydanych w odpowiedniej formie i przez uprawnione do tego organy (w tym patentu kapitana żeglugi śródlądowej), miało wpływ na wybór i powołanie jego osoby przez ministra właściwego do spraw transportu na stanowisko dyrektora urzędu, ale Minister ponownie podkreśla, iż nie był to wymóg obowiązkowy. W związku z tym, domaganie się dokumentacji odzwierciedlającej historię związaną z uzyskiwaniem tych kwalifikacji (tj. dokumentów wskazujących m.in. w jakim okresie i na jakim statku osoba odbywała praktykę zawodową), w ocenie Ministra stanowi zbyt szeroką i dowolną interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udostępnienie dokumentów, o które wnioskuje zainteresowany, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności - jako ściśle niezwiązanych z wykonywaną przez S. W. funkcją dyrektora urzędu.

Organ podkreślił, iż żeglarska książeczka pracy (stanowiąca odzwierciedlenie praktyki w zakresie pływania na wodach śródlądowych) może - w określonych sytuacjach - mieć walory dokumentu urzędowego, z uwagi na fakt, iż dokonywane

w niej wpisy podlegają okresowemu potwierdzeniu przez urząd żeglugi śródlądowej, niemniej jednak jest dokumentem, który na co dzień znajduje się w osobistym posiadaniu. Na podstawie książeczki sporządzany jest wyciąg pływania, który stanowi załącznik do wniosku o uzyskanie patentu - z tego względu, również

w niektórych przypadkach może zostać uznany za dokument urzędowy, niemniej jednak nadal pozostaje on ściśle związany z umiejętnościami posiadanymi w sferze prywatnej, nie związanej z pełnioną funkcją publiczną (choć w przedmiotowej sprawie stanowi czynnik zwiększający kwalifikacje również do wykonywania obowiązków służbowych).

W związku z tym, w niniejszym stanie faktycznym zachodzi potrzeba ważenia interesów: publicznego - w postaci prawa do informacji publicznej, oraz prywatnego - w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej, w kontekście prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Minister odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, przyznał, iż w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne prawo do informacji publicznej podlega mniejszemu ograniczeniu niż w przypadku osób niepełniących takich funkcji. Prywatność osób publicznych podlega bowiem słabszej ochronie z tego względu, że z zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej nie są wyłączone informacje mające związek z pełnieniem funkcji publicznych. Jednocześnie Minister zaznaczył, iż jakkolwiek zgodnie

z przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (t.j. Dz. U.

z 2013 r., poz. 1458 ze zm.) dyrektor urzędu jest terenowym organem administracji żeglugi śródlądowej, jednakże od piastuna tego stanowiska wymaga się posiadania wiedzy z dużo szerszego zakresu niż wynikającej z patentu kapitana żeglugi śródlądowej, co odnosi się zarówno do posiadania wiedzy w zakresie żeglugi śródlądowej jak i funkcjonowania administracji rządowej. Potwierdzeniem czego jest art. 9 ust. 2 ustawy o żegludze śródlądowej, wskazujący zakres obowiązków dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej. W przepisie tym wskazano m.in. nadzór nad bezpieczeństwem żeglugi śródlądowej, przeprowadzanie inspekcji statków, kontrola przestrzegania przepisów dotyczących żeglugi na śródlądowych drogach wodnych, czy przeprowadzanie postępowania w sprawach wypadków żeglugowych. Wskazane kompetencje będące również funkcjami publicznymi pełnionymi przez dyrektora urzędu na podstawie ustawy, są zatem znacznie szersze, niż te

w zakresie uzyskania patentu. W tym też zakresie należy określać kompetencje każdego dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej.

A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę, w której zażądał:

- uchylenia w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia

2015 r., z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 i 3, oraz art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a, a także art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy;

- przekazanie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał miedzy innymi, iż dokumenty w postaci wyciągu pływania i odpowiednich, zweryfikowanych zapisów w żeglarskiej książeczce pracy są dokumentami urzędowymi i nadto w niniejszej sprawie dotyczą osoby pełniącej funkcję Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...], czyli funkcję publiczną. Nadto S. W., przed objęciem funkcji dyrektora pełnił funkcję starszego inspektora nadzoru nad żeglugą i wówczas przystąpił do egzaminu na kapitana żeglugi śródlądowej.

Kwalifikacje wymagane do objęcia funkcji st. inspektora nadzoru nad żeglugą określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych .... (Dz. U. 2009, Nr 211, poz.1630 - załącznik nr 1 tabela III, pkt. III). Kwalifikacjami tymi są: wyższe wykształcenie i patent oficerski żeglugi śródlądowej. Odnośnie starszego inspektora nadzoru nad żeglugą, związek miedzy zajmowanym stanowiskiem a kwalifikacjami jest więc precyzyjnie

i jednoznacznie określony przez prawo. Nie budzi też wątpliwości, że st. inspektor nadzoru nad żeglugą jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a zwłaszcza pełniący obowiązki Dyrektora - organu administracji publicznej (vide określenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.03.20064., sygn. akt K 17/05: "... można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączący się co najmniej z ich przygotowywaniem".). A zatem już w okresie, gdy S. W. był starszym inspektorem nadzoru nad żeglugą istniały pozytywne przesłanki określone w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przemawiające za udzieleniem wnioskowanej informacji publicznej, przy równoczesnym braku przesłanek uzasadniających odmowę. Uprzedzając ewentualne zastrzeżenia organu, iż S. W. w omawianym okresie miał już jeden patent oficerski (mechanika żeglugi śródlądowej, a ubiegał się o drugi - kapitana), należy stwierdzić, że nie ma to znaczenia wobec wyraźnego określenia przez prawodawcę związku między wymaganymi kwalifikacjami a stanowiskiem.

W dalszej części skargi A. S. wskazywał, że kwalifikacje zawodowe osób pełniących stanowiska publiczne należą do pojęcia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał co następuje.

Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych.

W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, iż Minister Infrastruktury

i Rozwoju - adresat wniosku A. S. o udostępnienie informacji publicznej

– jest podmiotem wskazanym w art. 4 ustawy z dnia 11 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu.

To zagadnienie jest w niniejszej sprawie bezsporne. Jednakże powyższe stwierdzenie nie przesądza o istocie sprawy.

W sprawach dotyczących informacji publicznej należy także badać, czy wniosek (żądanie zainteresowanego udostępnienia mu informacji) mieści się

w zakresie przedmiotowym zakreślonym przepisami art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie A. S. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (wpływ do organu w dniu [...] maja 2014 r.) wniósł o udostępnienie kopii dokumentów złożonych przez S. W. - Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej

w [...], związanych z ubieganiem się o wydanie patentu kapitana żeglugi śródlądowej, potwierdzających spełnienie przez niego wymagań określonych

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 50, poz. 427 ze zm.) - w tym zwłaszcza wyciągów pływania potwierdzających odbycie wymaganej praktyki i kopii odpowiednich zapisów w żeglarskiej książeczce pracy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

A. S. nie wnosił o przedstawienie takich dokumentów S. W. - Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] jak patent kapitana żeglugi śródlądowej, czy zaświadczenie o zdaniu przez niego odpowiedniego egzaminu, albowiem, jak wynika z treści wniosku oraz pism zainteresowanego złożonych w niniejszym postępowaniu, A. S. informacje takie posiadał. Żądał on natomiast przedstawienia kopii dokumentów złożonych przez S. W. - Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...], związanych

z procedurą ubieganiem się o wydanie patentu kapitana żeglugi śródlądowej,

a w szczególności o przedstawienie wyciągów pływania potwierdzających odbycie wymaganej praktyki i kopii odpowiednich zapisów w żeglarskiej książeczce pracy.

W tym miejscu wskazać należy, iż aby uzyskać patent kapitana żeglugi śródlądowej należy spełniać wymogi określone w art. 36 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1458) oraz spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia

23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 50, poz. 427 ze zm.), przy czym w przypadku kapitana żeglugi śródlądowej klasy B w zakresie kierowania statkiem pasażerskim będą tu mały odpowiednie zastosowanie przepisy §18, § 19 ust. 1 pkt 8, § 30, § 33 powyższego rozporządzenia. Najkrócej rzecz ujmując, aby uzyskać rzeczony patent należy: złożyć wniosek i przedstawić wymagane przepisami dokumenty,

na podstawie których odpowiednia komisja dopuszcza kandydata do egzaminów oraz zdać odpowiednie egzaminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ulega wątpliwości, iż zaświadczenie wystawione przez odpowiednią komisję o zdaniu egzaminu, stanowiące podstawę do uzyskania odpowiedniego patentu jak i sam patent, jako dokumenty urzędowe, wystawione przez powołane do tego organy państwowe – a takim niewątpliwie jest Centralna Komisja Egzaminacyjna przy Dyrektorze Urzędu Żeglugi Śródlądowej – stanowią dokumenty mieszczące się

w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza jeżeli z legitymowaniem się danym dokumentem wiąże się wykonywanie danej funkcji – np. kapitana żeglugi śródlądowej. Dokumenty takie, z zachowaniem odpowiedniej anonimizacji, stanowią bowiem o sposobie rozstrzygania przez dany organ państwowy – tu Centralną Komisję Egzaminacyjną przy Dyrektorze Urzędu Żeglugi Śródlądowej – swoich zadań publicznych, wynikających z przepisów prawa – tu ustawy o żegludze śródlądowej.

Jednakże przymiotu takiego nie mają wszelkie dokumenty, które osoba zainteresowana uzyskaniem odpowiedniego patentu składa do Komisji i to niezależnie czy będą to dokumenty urzędowe (np. wcześniej uzyskane patenty, zaświadczenia o ukończonych szkołach) czy też dokumenty nie wymienione w wyżej prezentowanych przepisów ustawy o żegludze śródlądowej i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wszystkie takie dokumenty składane przez kandydata mają (albo mogą mieć znaczenie)

w procedurze dopuszczenia osoby zainteresowanej do egzaminu i podlegają procedurze uregulowanej w powyższym rozporządzeniu. Stanowią one materiał dla Komisji do załatwienia danej sprawy – tu dopuszczenia do egzaminu i po jego zdaniu wystawienia zaświadczenia o zdaniu tego egzaminu. W takim znaczeniu wszelkie dokumenty składane przez kandydatów w ramach powyższej procedury nie posiadają waloru dokumentów publicznych, a jedynie służą do wykonywania przez Komisję Egzaminacyjną jej zadań publicznych.

Skoro zatem we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. S. żądał udostępnienia, w trybie dostępu do informacji publicznej, kopii dokumentów złożonych przez S. W. - Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej

w [...], związanych z ubieganiem się o wydanie patentu kapitana żeglugi śródlądowej, potwierdzających spełnienie przez niego wymagań określonych

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej – to jego wniosek nie dotyczył dokumentów publicznych, ale prywatnych, składanych przez osobę prywatną.

Okoliczność, iż w chwili składani tych dokumentów S. W. pełnił funkcję starszego inspektora żeglugi śródlądowej, a następnie został powołany na stanowisko Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...], nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, albowiem okoliczność legitymowania się zaświadczeniem o zdaniu egzaminu na kapitana żeglugi śródlądowej nie stanowi ustawowego warunku do pełnienia żadnej z wyżej wymienionych funkcji, jakkolwiek stanowisko dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej jest stanowiskiem publicznym (porównaj art. 6, art. 7 i art. 9 ustawy o żegludze śródlądowej).

Gdyby podzielić rozumowanie skarżącego, to za dokumenty publiczne należałoby uznać wszelkie dokumenty składane przez kandydatów w ramach postępowań konkursowych albo egzaminów np. maturalnego, czy magisterskiego itp.

W rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej czym innym jest zaświadczenie wystawione przez organ państwowy o wyniku danego egzaminu, a czym innym dokumenty złożone przez uczestnika danego egzaminu

w związku z jego przeprowadzeniem.

Zaświadczenie komisji egzaminacyjnej jest dokumentem publicznym. Natomiast złożone przez uczestnika postępowania egzaminacyjnego dokumenty, przymiotu tego nie posiadają, albowiem zostały one złożone przez daną osobę tylko w ramach danego postępowania, na jego użytek i w ramach określonej procedury egzaminacyjnej, zatem dalsze inne ich upowszechnianie, poza dany organ egzaminacyjny, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej i dlatego jest z tego powodu niedopuszczalne.

Nie bez znaczenia dla takiego rozumienia sprawy pozostaje treść wniosku skarżącego z dnia [....] kwietnia 2014 r. sprowadzająca się w istocie do żądania przedstawienia wszelkiej dokumentacji złożonej przez uczestnika danego postępowania egzaminacyjnego.

Powyższe stanowi o nieprawidłowym rozpatrzeniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju niniejszej sprawy. Wadliwym potraktowaniu wniosku skarżącego, jako mieszczącego się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i co za tym idzie, nieprawidłowym zastosowaniu formy decyzji, przewidzianej w art. 16 tej ustawy, dla odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji.

Zaznaczyć tu należy, iż przewidziana w art. 16 decyzja może być wydana jedynie gdy jej przedmiotem jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, natomiast, gdy przedmiotem sprawy nie jest informacja publiczna, takie procedowanie jest wadliwe.

Z tych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) pkt a) ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. należało uchylić.

W zakresie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 wyżej wskazanej ustawy.

Ponieważ podczas rozpoznawania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które jednakże nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy, na zasadzie art. 155 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydał stosowne postanowienie sygnalizacyjne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.