II SA/Gd 979/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-13	
Data wpływu	2022-11-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OZ 124/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268; art. 61 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L.z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...].	
Uzasadnienie
A. M. (dalej: "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 września 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Lęborka z 6 czerwca 2022 r. zobowiązującą skarżącą do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrza Miasta Lęborka decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. zobowiązał A. M. do wnoszenia opłaty za pobyt jej ojca, P. M., w Domu Pomocy Społecznej [..], na kwotę 3.004,62 zł miesięcznie za okres od 1 września 2021 r. do 31 stycznia 2022 r., z wyłączeniem okresu od 22 grudnia r. do 21 stycznia 2022 r., na kwotę 2.892 zł miesięcznie za okres od 1 lutego r. do 28 lutego 2022 r., na kwotę 3.204,85 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r. oraz na kwotę 3.095,01 zł miesięcznie począwszy od 1 kwietnia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia 31.07.2020 roku P.M. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej [...], gdzie zamieszkał w dniu 1 sierpnia 2020 roku.

Decyzją z dnia 28 lipca 2020 roku ustalono P. M. odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% jego dochodu, tj. w kwocie 1399,50 zł. Wysokość odpłatności, z powodu zmiany wysokości dochodu P. M., była zmieniana decyzjami Kierownika MOPS w Lęborku:

-decyzją z dnia 3.11.2020 roku - zmiana odpłatności od 1.08.2020 roku na kwotę 4007,47 zł tj. do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS [..] w związku z otrzymanym we wrześniu 2020 roku dochodem z tytułu sprzedaży domu,

-decyzją z dnia 23.04.2021 roku - zmiana odpłatności od 1.03.2021 roku na kwotę 4461,65 zł, z uwagi na zmianę średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS [..],

-decyzją z dnia 18.10.2021 roku - zmiana odpłatności od 1.09.2021 roku na kwotę 1457,03 zł miesięcznie,

-decyzją z dnia 24.03.2022 roku - zmiana odpłatności od 1.02.2022 roku na kwotę 1569,03 zł miesięcznie,

-decyzją z dnia 27.04.2022 roku - zmiana odpłatności od 1.04.2022 roku na kwotę 1678,87 zł miesięcznie.

W związku z tym, że od 1 września 2021 roku opłata wnoszona przez P. M. nie pokrywała w pełni kosztów jego pobytu w placówce, organ ustalił, że osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za jego pobyt w DPS [..], oprócz samego mieszkańca domu pomocy społecznej, jest zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jego żona, K. M. oraz jego córka z poprzedniego związku, A. M.

Jak wskazano, wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 14 września 2020 roku z K. M. wykazał, że jej dochody kształtują się poniżej 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, więc w myśl ustawy o pomocy społecznej nie jest ona zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt męża P. M., w domu pomocy społecznej. Natomiast podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 czerwca 2020 roku z A. M. ustalono, iż prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem, jej wynagrodzenie netto wynosiło wówczas 11.800 zł, natomiast jej męża 5.000 zł, w związku z czym dochód na osobę w rodzinie wynosił 8.400 zł, przekroczył więc 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Organ wysłał A. M. umowę zobowiązującą ją do dokonywania od 1 sierpnia 2020 roku opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, jednak pismem z dnia 25 sierpnia 2020 roku A. M.odmówiła podpisania umowy, gdyż jej zdaniem w kosztach pobytu P. M. w domu pomocy społecznej powinna uczestniczyć również jego żona, K. M.

W związku ze zmianą sytuacji dochodowej P.M. w konsekwencji uzyskania dochodu ze sprzedaży domu, organ uznał, że nie było wówczas konieczności dalszego prowadzenia postępowania dotyczącego zobowiązywania innych osób do wnoszenia opłat za pobyt P.M. w DPS [..]. Jednak z powodu zmiany we wrześniu 2021 roku sytuacji dochodowej P.M. i w konsekwencji wydania decyzji z dnia 18 października 2021 roku, w której został on zobowiązany do ponoszenia odpłatności od 1 września 2021 roku w wysokości 1.457,03 zł miesięcznie, ponownie wszczęto postępowania administracyjne w sprawie ustalenia możliwości jego żony, K. M. oraz jego córki, i ustalono, że dochód K. M. nadal kształtuje się poniżej 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W odniesieniu do A. M.ustalono, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem i że jej wynagrodzenie netto wynosi 9800 zł, natomiast jej męża 7000 zł, w związku z czym dochód na osobę w rodzinie wynosił 8400zł - przekraczając 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. A.M. podczas wywiadu środowiskowego oświadczyła, że nie wyraża zgody na ponoszenie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w pełnym zakresie, ewentualnie może ponosić opłaty w wysokości po 1/2 z żoną ojca. Ponadto oświadczyła, że pomaga finansowo swojej mamie i jej 2 siostrom, wskazała również na wydatki, jakie ponosi w związku ze stanem zdrowia ojca. Organ dwukrotnie wysłał skarżącej umowę zobowiązującą ją do dokonywania od 1 września 2021 roku opłat za pobyt ojca, P. M., w DPS [..], której podpisania skarżąca odmówiła.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 roku organ wysłał do A. M. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty dla osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Organ poinformował w uzasadnieniu decyzji, że średni miesięczny koszt pobytu utrzymania jednego mieszkańca Domu Pomocy Społecznej [..] wynosi od 1 marca 2021 roku, zgodnie z zarządzeniami Starosty Lęborskiego 4461,65 zł, natomiast od 1 marca 2022 roku 4773,88 zł. Skarżąca jest obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS a odpłatnością ponoszoną przez P. M. w określonych w decyzji kwotach. Organ uwzględnił, że A. M. nie jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za okres nieobecności P. M. w Domu Pomocy Społecznej [..] za okres od22 grudnia 2021 roku do 31 grudnia 2021 roku i za okres od 1 stycznia 2022 roku do 21 stycznia 2022 roku, tj. w wymiarze nieprzekraczającym 21 dni w roku kalendarzowym.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, polegających m.in. na zaniechaniu przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu majątkowego K. M., która jest osoba majętną, posiadającą znaczne oszczędności i która prowadziła działalność gospodarczą w postaci [..]. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków oraz o zwrócenie się do Urzędu Skarbowego w Słupsku o zaświadczenie o dochodach K. M. ze wszystkich źródeł za lata 2015-2022. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak przeprowadzenia oceny wypełnienia przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącej z obowiązku płacenia za pobyt ojca w domu pomocy społecznej ze względu na występujące w sprawie okoliczności przemawiające za sięgnięciem do zasad współżycia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 8 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Lęborka z 6 czerwca 2022 r. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności mieszkaniec domu, a następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi, przy czym nie mają oni obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność, lub jeżeli ich dochód jest niższy, niż 300% kryterium dochodowego, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. W przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia umowy, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Organ wyjaśnił następnie, że K. M., żona P. M., otrzymuje emeryturę w kwocie 1.508,54 zł miesięcznie i zgodnie z jej oświadczeniem, jest to jej jedyny dochód, ponadto z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lęborku z dnia 3 stycznia 2022 r. wynika, że K. M. nie prowadzi działalności gospodarczej. Jej dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, w konsekwencji nie może być obciążona odpłatnością za pobyt męża w DPS [..].

Dochód dwuosobowej rodziny A. M. prowadzącej gospodarstwo domowe z mężem wynosi natomiast 16800 zł miesięcznie, tj. 8.400 zł na osobę, przekracza zatem 300 % kryterium dochodowego dla osoby. W ocenie Kolegium zasadnie zatem organ pierwszej instancji obciążył całą niepokrytą odpłatnością za pobyt P. M. jego córkę. W odniesieniu do argumentów zawartych w odwołaniu wskazano, że A. M. nie przedłożyła prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o pozbawieniu P. M. władzy rodzicielskiej nad nią ani prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę jej lub jej matki. Wykluczone tym samym jest zastosowanie art. 64a ustawy o pomocy społecznej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, by w jej przypadku zachodziła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 64 tej ustawy, a sama skarżąca stwierdziła, że nigdy nie występowała o zasądzenie alimentów od ojca.

Kolegium podkreśliło też, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej.

W kwestii przejęcia przez K. M. nieruchomości należących wcześniej do P. M. wyjaśniono, że w aktach sprawy znajdują się akty notarialne dotyczące m.in. podziału majątku wspólnego małżonków M., rozliczeń między nimi i ustanowienia ich rozdzielności majątkowej. Wynika z nich, że K. M. przejęła majątek trwały w postaci nieruchomości w zamian za spłatę udziału męża, którą rozliczyła.

A. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 września 2022 r. zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a." w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu P. M. w DPS, podczas gdy jego żona K. M. jest w stanie ponieść je w całości, bez żadnego uszczerbku finansowego, albowiem jak wynika z pisma banków [..]-[..] na dzień 31 sierpnia 2020 r. dysponowała kwotą 330.000 zł,

art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności poprzez: nieprzeprowadzenie dowodu z zawnioskowanych przez skarżąca dokumentów i zeznań świadków, a ograniczenie się jedynie do złożenia zapytania do Urzędu Skarbowego, czy K. M. jest przedsiębiorcą,

art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącej, która posiada wiedzę na temat sytuacji majątkowej P. M. i K. M.,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu odniesienia się do wniosków skarżącej w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego,

niewłaściwego trybu rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, albowiem postępowanie o zwolnienie z odpłatności za pobyt mieszkańca osoby zobowiązanej a postępowanie o ustalenie osoby odpowiedzialnej za uiszczenie opłaty mieszkańca za pobyt w DPS to dwa różne postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności powinno było zbadać zasadność obciążenia skarżącej opłatą, albowiem obowiązek ten w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest subsydiarny względem małżonka mieszkańca,

art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i wymaga rehabilitacji, która miesięcznie kosztuje ponad 800 zł oraz nieuwzględnienie tego, że P. M. porzucił rodzinę, gdy skarżąca była w trakcie studiów (po II roku), nie łożył na jej utrzymanie i od tamtej pory sporadycznie kontaktował się z nią, majątek spadkowy po dziadkach skarżącej przekazał w całości K. M., co świadczy o jego rażącym niewłaściwym zachowaniu względem córki.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, że to K. M. jest osobą zobowiązaną do zapłaty za pobyt swojego męża P. M. w DPS, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, że skarżąca zostaje zwolniona z obowiązku zapłaty za pobyt P.M. w DPS, ewentualnie, w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Rozstrzygając zaistniały w sprawie spór wyjść należy od podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji, ta bowiem determinuje zakres ustaleń faktycznych jakie były konieczne do poczynienia i rzutuje na ocenę zasadności zarzutów dotyczących wad i uchybień popełnionych w zakresie postępowania dowodowego.

Z rozbudowanych regulacji zawartych w art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 2268), zwanej dalej ustawą lub u.p.s., wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu. W przypadku małżonka, zstępnych oraz zstępnych, ponoszą oni opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, który stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie pokrywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, ale ta regulacja nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast w przypadku odmowy przez małżonka lub krewnego obowiązanego do ponoszenia opłaty zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d ustawy). Ponadto zgodnie z art. 103 ust. 3 u.p.s., zmiana wysokości opłaty ustalonej w drodze umowy, o której mowa w ust. 2, lub w drodze decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d i 2e, z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b, nie może powodować zwiększenia kwoty opłaty ustalonej od innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r., I OSK 1954/21, przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje kolejność obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Nie powstaje on bowiem równocześnie po stronie osób wymienionych wart. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale obciąża w pierwszej kolejności małżonka, a dopiero w następnej - zstępnych przed wstępnymi. Zasada kolejności, przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a na końcu na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przechodzi zatem na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie

W niniejszej sprawie w kręgu osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jest żona P. M. – K. M. oraz jego córka A.M. Organ ustalił, że dochód K. M. nie przekracza 300 % ustawowego kryterium dochodowego, co uniemożliwia obciążenie jej odpłatnością za pobyt męża w domu pomocy społecznej, w związku z czym obowiązek ten w całości ciąży na córce mieszkańca domu, tj. na skarżącej, której dochód niewątpliwie przekracza 300 % kryterium dochodowego i to niezależnie od tego, czy weźmie się pod uwagę kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, czy też kryterium dla osoby w rodzinie.

W ocenie Sądu zasadnie zarzuca skarżąca, że wniosek co do braku możliwości obciążenia K. M. obowiązkiem wnoszenia opłaty za pobyt męża w domu pomocy społecznej jest przedwczesny.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z przytoczonych wyżej przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że odwołują się one do kryterium dochodowego. O tym, co jest dochodem w rozumieniu ustawy, mowa jest w art. 8 ust. 3, z wyjątkami ściśle określonymi w ust. 4. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie

- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy w kontekście zasadniczych zarzutów skargi kwestionujących uznanie przez organ, że skarżąca jest jedyną osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, stwierdzić należy, że istotna dla rozstrzygnięcia jest kwestia dochodów uzyskiwanych przez K. M. w okresie od sierpnia 2021 r. -tj. od miesiąca poprzedzającego miesiąc, za który powstał obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt P.M. w domu pomocy społecznej (art. 8 ust. 3 ustawy) oraz w okresie 12 miesięcy poprzedzających ten miesiąc, z uwagi na treść art. 8 ust. 11 ustawy, czyli od sierpnia 2020 r.

Organ uznał, że K. M. nie jest osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt męża w domu pomocy społecznej, osiąga ona bowiem wyłącznie dochody z emerytury, których wysokość nie przekracza 300 % kryterium dochodowego. Na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lęborku z dnia 3 stycznia 2022 r. organ ustalił, że K. M. aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej. W ocenie Sądu jednak treść powyższego zaświadczenia nie pozwala na ustalenie zasadniczej kwestii, jaką jest wysokość osiągniętych przez K. M. w 2021 r. dochodów. Zaświadczenie to wydane zostało na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy, stanowiącego, że wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierającego informację o wysokości: przychodu; kosztów uzyskania przychodu; różnicy pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania; dochodów z innych źródeł niż pozarolniczą działalność gospodarcza w przypadkach, o których mowa w ust. 6; odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenia społeczne; należnego podatku; odliczonych od podatku składek na ubezpieczenie zdrowotne związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ I instancji prawidłowo zatem stosownie do tego przepisu zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lęborku o informacje o wysokości przychodu z działalności gospodarczej jak również dochodów z innych źródeł niż pozarolniczą działalność gospodarcza. Z udzielonej w dniu 3 stycznia 2022 r. odpowiedzi nie wynika jednak wniosek, że skarżąca nie osiągnęła żadnego dochodu za 2021 rok, a jedynie, że organ podatkowy nie ma informacji o wysokości przychodu/dochodu za rok 2021 r., co z uwagi na datę udzielenia tej informacji związane jest zapewne z faktem, że stosowne dokumenty rozliczeniowe nie zostały jeszcze przez podatniczkę złożone. Zaświadczenie to nie pozwala zatem na weryfikację oświadczenia K. M., że poza emeryturą nie osiąga ona żadnych innych dochodów.

Wątpliwości co do wiarygodności tego oświadczenia budzi też fakt, że K. M. do końca grudnia 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą w postaci [..]. Z dniem 31 grudnia 2020 r. zaprzestała prowadzenia tej działalności, co wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Nie zostało jednak wyjaśnione, czy zaprzestanie prowadzenia tej działalności wiązało się z jakąkolwiek formą zbycia przedsiębiorstwa lub składników majątkowych, bowiem uzyskany z tego tytułu dochód stanowiłby dochód jednorazowy w rozumieniu art. 8 ust. 11 ustawy, ewentualnie czy w związku z tym K. M. nie uzyskuje dochodów z najmu lub dzierżawy lub innych umów o podobnym charakterze. Wyjaśnieniu tych okoliczności służyć powinno zaświadczenie wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego w trybie art. 8 ust. 7 ustawy, uwzględniające dokumenty rozliczeniowe dotyczące lat 2020-2022. Wskazane również byłoby ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z K. M. i dopytanie jej o powyższe kwestie.

Wyjaśnienia wymaga również kwestia źródeł posiadanych przez K. M. oszczędności. Określenie skąd pochodzą a także kiedy zostały uzyskane (art. 8 ust. 11 u.p.s.) pozwoli na ich ocenę w zakresie niezbędnym dla wyjaśnienia sprawy.

Zwrócić przy tym należy uwagę na art. 105 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych, w tym sądy, Policja, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i organy administracji publicznej, a także kuratorzy sądowi, pracodawcy, podmioty wykonujące działalność leczniczą, przedszkola, szkoły, placówki, poradnie i ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 i 1378), szkoły wyższe, gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy są obowiązani niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku kierownika ośrodka pomocy społecznej, dyrektora centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub pracownika socjalnego udostępnić informacje, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej, dla ustalenia wysokości odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej lub dla weryfikacji uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, wysokości tych świadczeń lub odpłatności za te świadczenia. Nie jest wprawdzie rolą organu pomocowego prowadzenie śledztwa co do stanu majątkowego osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, niemniej jednak w okolicznościach sprawy, w świetle wątpliwości co do wiarygodności oświadczenia K. M. o dochodach, wskazane jest podjęcie inicjatywy dowodowej w celu weryfikacji tego oświadczenia.

W ocenie Sądu organ pomocowy nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych w celu ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej K. M., co czyni wydaną decyzję przedwczesną. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wskutek błędnego (przedwczesnego) przyjęcia, że K. M. nie jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt męża w domu pomocy społecznej, organ błędnie uznał, że nie jest ona stroną niniejszego postępowania i postępowanie to wszczął i prowadził wyłącznie wobec skarżącej. Sąd podziela stanowisko, że w przypadku, gdy osób obowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. W niniejszej sprawie tak się nie stało, co samo w sobie w okolicznościach tej sprawy nie byłoby wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, niemniej jednak wobec podważenia prawidłowości ustaleń dotyczących wysokości osiąganych przez K. M. dochodów i konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie, zasadne jest prowadzenie dalszego postępowania z jej udziałem, niewątpliwie bowiem dotyczy ono jej interesu prawnego. Ma ona zatem status strony tego postępowania, co organ powinien uwzględnić ponownie prowadząc postępowanie Przedmiotem sporu było również to, czy oszczędności mogą być uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Kwestia ta nie jest niejednolicie rozstrzygana w orzecznictwie. W niektórych wyrokach przyjęto, że art. 8 ust. 3 ustawy nie wyłącza oszczędności jako dochodu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1569/16, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2018 r., VIII SA/Wa 809/17), a w innych, że oszczędności nie są dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2018 r. IV SA/Wr 157/18). Kwestię tę należy na obecnym etapie postępowania pozostawić otwartą, ze względu na fakt, że w postępowaniu nie brała udziału K. M. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez Sąd w tej sprawie wpłynęłoby na jej sytuację prawną, nie dając jej przy tym możliwości zakwestionowania takiej oceny prawnej. Kwestię tę należy rozstrzygnąć w ponownym postępowaniu, prowadzonym z udziałem K. M.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia co do ustalenia obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt P. M. w domu pomocy społecznej pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące historii rodzinnej, w tym przekazania rodzinnego majątku żonie K. M. czy relacji z ojcem. Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i pominięcia lub uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie. Na powstanie zobowiązania nie mają wpływu relacje rodzinne ani majątkowe. Bez wpływu na obciążenia osób bliskich pozostają również ich ewentualne korzyści uzyskane z majątku mieszkańca domu pomocy społecznej lub też brak uzyskania takich korzyści. Odwoływanie się zatem przez skarżącą do zasad współżycia społecznego w kontekście postępowania K. M. i historii rodzinnej jest o tyle niezasadne, że przepisy prawa administracyjnego takiej klauzuli nie zawierają. Z tego też powodu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą w odwołaniu dowodów z przesłuchania świadków oraz jej samej na okoliczność stosunku P. M. do córki i żony -nie zostały uwzględnione. Okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie ewentualnego złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, która to sprawa jest sprawą odrębną od niniejszej, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że nakładając na skarżącą obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej we wskazanych w decyzji kwotach, organy nie dokonały w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czym w istotny sposób naruszyły wskazane regulacje oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. obliguje bowiem przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa zarówno w art. 61 ust. 2 pkt 2, jak też w art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., ale również możliwości skarżącej, który to aspekt został pominięty w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poddał analizie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i dokonał analizy sytuacji dochodowej rodziny skarżącej w kontekście spełniania kryterium dochodowego, czemu dano wyraz z uzasadnieniu. Poza zakresem analizy pozostały natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a które także wymagają uwzględnienia. W piśmiennictwie wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). W rezultacie do organu należy również ocena możliwości ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego już na etapie jej określania, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że pomaga finansowo mamie oraz jej siostrom, które są osobami starszymi, samotnymi i osiągają minimalne dochody. Powoływała się również na swój stan zdrowia, orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, oczekiwanie na operacje i rehabilitację, które również wiążą się z kosztami. Okoliczności tych organy nie oceniły w kontekście "możliwości", jak tego wymaga przepis art. 103 ust. 2 ustawy. Zaniechanie to stanowi naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. w zakresie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego relewantnego dla sprawy. Przy czym Sąd nie przesądza sposobu, w jaki te okoliczności należy ocenić, należy to bowiem do organu administracji. Dopiero wyrażona przez ten organ ocena może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Zasadne są nadto zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez zawarcie w decyzji rozważań dotyczących art. 64 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym przepis wymienia przykładowo okoliczności uzasadniające takie zwolnienie. Sąd podziela pogląd, że w aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Nadal dopuszczalne jest też wydawanie dwóch odrębnych decyzji, jeżeli byłoby to uzasadnione okolicznościami sprawy.

W niniejszej sprawie organ I instancji orzekał wyłącznie w przedmiocie określenia zobowiązania do wnoszenia opłaty za pobyt ojca skarżącej w DPS, a nie w przedmiocie zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia tej opłaty, bowiem skarżąca nie składała wniosku o zwolnienie jej z obowiązku wnoszenia opłaty. Dopiero w odwołaniu powołała się na okoliczności dotyczące m.in. trudnych relacji z ojcem, zarzucając organowi niezastosowanie art. 64 pkt 2 i 7 u.p.d. Do tych zarzutów odniosło się Kolegium, stwierdzając brak podstaw do zastosowania zwolnienia. Rozważania Kolegium w tym zakresie wobec braku wniosku skarżącej uznać jednak należy za poczynione poza granicami sprawy. Nawet gdyby uznać odwołanie za wniosek, to w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania wniosek ten powinien zostać przekazany organowi I instancji do rozpoznania w odrębnym postępowaniu W tych okolicznościach uznać należy, że zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącej możliwości złożenia wniosku o zwolnienie jej z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 ustawy. W związku z uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji sprawa wraca do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, skarżąca zatem stosownie do swojego wyboru może wnosić o takie zwolnienie w ramach prowadzonego postępowania lub też zainicjować postępowanie odrębne, po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku wnoszenia opłaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowania dowodowe w celu ustalenia dochodu K. M., w tym ewentualnego uzyskania dochodu jednorazowego w okresie od sierpnia 2020 r., zapewniając jej czynny udział w tym postępowaniu jako stronie. W tym celu ponownie zwróci się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lęborku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy. Przeprowadzi również wywiad środowiskowy z K. M., w trakcie którego ustali, czy w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej K. M. uzyskała jakikolwiek dochód z tytułu zbycia/najmu/dzierżawy przedsiębiorstwa lub jego poszczególnych składników majątkowych jak również ustali źródła pochodzenia oszczędności zgromadzonych na rachunkach bankowych i czas ich uzyskania. Rozważy również zasadność ustalenia skarżącej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w świetle jej możliwości, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy, wzywając ją do przedłożenia stosownych dowodów dokumentujących powoływane przez nią okoliczności. Dopiero wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).