Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. (Niemcy) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie danych przez przewoźnika lotniczego oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez przewoźnika lotniczego [...] GmbH z siedzibą w [...],[...][...], Niemcy (dalej: "Strona", "Przewoźnik", "Skarżący"), jest decyzja z [...] lutego 2021 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "Komendant", "KGSG". "organ") nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2019 r. poz. 1783, dalej: "ustawa PNR"), utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. nr [...], o nałożeniu na Przewoźnika administracyjnej kary pieniężnej w łącznej kwocie 40 000 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KGSG wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2020 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy PNR, nałożył na Przewoźnika administracyjną karę pieniężną: 1) za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust 1 pkt 1 ustawy PNR w wysokości 20 000 zł, 2) za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR w wysokości 20 000 zł – łącznej kwocie 40 000 zł.

Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że 13 czerwca 2018 r. Przewoźnik wykonywał lot nr [...] z portu lotniczego [...] ([...]) do portu lotniczego [...] ([...]), z godziną przylotu 05:42 czasu UTC (07:42 czasu polskiego). Zgodnie z informacją z 10 października 2018 r. (notatka urzędowa nr [...] przekazaną przez Krajową Jednostkę do spraw Informacji o Pasażerach (dalej: "JIP"), Przewoźnik nie zastosował się do przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR i nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem 24 do 48 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy bagażowo-biletowej. Jednocześnie do Komendanta nie wpłynęły również w tym czasie dokumenty, które mogłyby potwierdzić, iż Przewoźnik skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 76 ustawy PNR. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że lot [...], wykonany przez Przewoźnika 13 czerwca 2018 roku, z planowaną godziną odlotu z portu lotniczego [...] ([...]) 07:00 czasu polskiego, był lotem PNR zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy PNR, że lot został zakwalifikowany jako lot General Aviation, na pokładzie statku powietrznego było 6 pasażerów i samolot wylądował o godzinie 07:50.

Rozpatrując ponownie sprawę KGSG wyjaśnił, że terminy przekazania danych PNR do JIP zostały określone w art. 6 ust. 1 ustawy PNR. Z pisma pełnomocnika Przewoźnika z [...] sierpnia 2019 r. (nr z rej. [...] z [...] września 2019 r.) wynika, że Przewoźnik, zgodnie z wypracowaną procedurą, przekazał dane pasażerów lotu [...] do agenta handlingowego realizującego obsługę naziemną pasażerów tego lotu. Fakt otrzymania danych został także potwierdzony przez ww. agenta handlingowego, tj. firmę [...] Sp. z o. o., w piśmie z [...] października 2019 r. (nr z rej. [...] z [...] listopada 2019 r.). W ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, przekazanie danych pasażerów lotu [...] do agenta obsługi naziemnej miało jednak na celu zapewnienie prawidłowej obsługi naziemnej pasażerów tego lotu, a nie wykonanie obowiązku wynikającego z art. 5 ustawy PNR. Ustawa PNR w sposób jednoznaczny określa bowiem podmiot, do którego przewoźnik lotniczy organizujący lot PNR, przekazuje dane PNR. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że ocena stanu faktycznego sprawy, przeprowadzona przez organ, który wydał decyzję I instancji, była prawidłowa w zakresie uznania, że Przewoźnik przekazując dane pasażerów lotu [...] do agenta handlingowego, nie wypełnił dyspozycji przepisu art. 5 ustawy PNR.

Organ wyjaśnił następnie, że ustawa PNR nie uregulowała w jakikolwiek sposób przesłanek wymiaru przewidzianych w niej administracyjnych kar pieniężnych. Z tej przyczyny, z jednej strony brak jest podstaw do twierdzenia, ażeby przepisy ustawy PNR wyłączały stosowanie w tym zakresie przepisu art. 189d K.p.a., z drugiej zaś strony ustalone w art. 189d K.p.a., zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mają zastosowanie wyłącznie wobec administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość określono metodą przedziału kwotowego lub wartościowego (tzw. "widełki"). W wypadku ustalenia przez ustawodawcę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie sztywnej, jak ma to miejsce w art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNR, organ nie ma możliwości miarkowania tej kary w oparciu o rozwiązania przyjęte w art. 189d K.p.a. (A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, Komentarz do art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2018).

Komendant dodał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu jednoznacznie wynika, że Przewoźnik był w posiadaniu danych PNR dot. lotu o nr [...], co najmniej 48 godzin przed wykonaniem tego lotu i nie przekazał tych danych do JIP, zarówno w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem ww. lotu PNR, jak również w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, tj. niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Organ uznał, że zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest kompletny, wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji.

KGSG, powołując się na art. 65 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy PNR, uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Strony dotyczący błędnej wykładni art. 64 ust. 1 ustawy PNR, polegającej na przyjęciu, że organ miał prawo nałożenia kary dwukrotnie przy jednej operacji lotniczej, podczas gdy nieprzedłożenie danych stanowi, zgodnie z brzmieniem przepisu, jeden delikt.

KGSG nie zgodził się również ze stanowiskiem Strony, że w sprawie miał zastosowanie art. 64 ust. 2, a nie ust. 1 ustawy PNR. Uznał również, że wydając decyzję I instancji prawidłowo przyjął, że okoliczność przekazania danych PNR do innych podmiotów niż JIP, nie może być brana pod uwagę, gdyż ustawa PNR nie przewiduje innych niż JIP adresatów danych PNR, jednocześnie określając, zgodnie z art. 6 ustawy PNR, iż obowiązek ten dotyczy wyłącznie przewoźnika lotniczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję KGSG z [...] lutego 2021 r. w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jjej uchylenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a to:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji, w której organ ustalił, iż doszło do naruszenia przez Skarżącego procedury zgłaszania danych pasażera biorącego udział w locie, w sytuacji, gdy Przewoźnik podjął niezbędne działania oraz przekazał dane pasażera biorącego udział w locie nr [...], z portu lotniczego [...] ([...]) do portu lotniczego [...] ([...]) realizowanego 13 czerwca 2018 r., do agenta handlingowego portu lotniczego we [...],

2) naruszenie art. 189d K.p.a., poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej wagi oraz okoliczności naruszenia prawa, stopnia przyczynienia się Strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, w szczególności nieuwzględnienie przez organ, iż Przewoźnik dokonał zgłoszenia danych pasażera biorącego udział w locie nr [...], z portu lotniczego [...] ([...]) do portu lotniczego [...] ([...]) realizowanego 13 czerwca 2018 r., do agenta handlingowego portu lotniczego we [...], a zatem swoim działaniem wykazał, iż nie miał zamiaru podejmowania działań skutkujących naruszeniem nowych regulacji prawnych, natomiast w przypadku uznania przez organ, iż doszło do naruszenia przez Skarżącego procedury zgłaszania danych pasażera biorącego udział w locie to nieuwzględnienie, iż powyższe naruszenie miało charakter naruszenia znikomego powstałego na samym początku obowiązywania nowej regulacji prawnej, dotyczącego przelotu jednego pasażera,

3) wydanie decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną, z uwagi na niezgodność postanowień ustawy PNR z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (dalej: "dyrektywa PNR"), art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. 2004, poz. 90864/30, dalej: "TUE") i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. 2004, poz. 90.864/2, dalej: "TFUE"),

4) naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy PNR, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ miał prawo nałożenia kary dwukrotnie przy jednej operacji lotniczej za popełnienie tego samego wykroczenia, w momencie, gdy nieprzedłożenie danych stanowi, zgodnie z brzmieniem przepisu jeden delikt,

5) naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy PNR, poprzez jego zastosowanie, w momencie, gdy z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że Stronie można było zarzucić ewentualnie naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy PNR.

Skarżący wniósł ponadto o skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") na podstawie art. 267 TFUE, mającego na celu udzielenie odpowiedzi na pytania:

1) "Czy sposób wprowadzenia do porządku prawnego ustawy PNR, dającej możliwość zgłoszenia zamiaru wykonywania lotów PNR w terminie dwóch tygodni od dnia wejścia w życie ustawy o wykonywaniu lotów PNR, w momencie notyfikowania Komisji Europejskiej po terminie dwóch tygodni od wejścia w życie ustawy o wykonywaniu lotów PNR nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 9 TUE, zasady swobody świadczenia usług wyrażonej w art. 56 TFUE?"

2) "Czy wprowadzenie w art. 64 ust. 1 ustawy PNR, jednego rodzaju kary za nieprzekazanie danych do JIP, uniemożliwiających miarkowania nałożonej kary administracyjnej nie narusza postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania w zakresie wymogu wprowadzenia proporcjonalności kar, wyrażonego w punkcie 18 preambuły do tej dyrektywy?".

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że przed wykonaniem przelotu nr [...], 13 czerwca 2018 r., z portu lotniczego [...] ([...]) do portu lotniczego [...] ([...]), nie miał świadomości, iż w Polsce wprowadzono obowiązek dokonania zgłoszenia danych PNR w sposób wynikający z ustawy PNR.

Skarżący podkreślił również, że dopełnił ciążącego na nim obowiązku, poprzez przekazanie informacji o pasażerach uczestniczących w locie zgodnie z wypracowaną procedurą działania przy wykonywanych lotach poprzez zgłoszenie do agenta handlingowego lotniska we [...] danych pasażerów biorących udział we wskazanym locie, poprzez przekazanie imienia i nazwiska, daty urodzenia, narodowości oraz danych z dokumentów podróżnych - numeru paszportu oraz daty wygaśnięcia ważności tego dokumentu, każdego z pasażerów.

Skarżący powołując się również na treść art. 63 dyrektywy PNR, określający termin jej implementacji do krajowego porządku prawnego państw członkowskich UE do 6 maja 2018 r., podniósł, że ustawa PNR została przedstawiona Komisji Europejskiej dopiero 25 maja 2018 r., czyli w dwa tygodnie po uchwaleniu ustawy PNR. W konsekwencji, przewoźnicy lotniczy posiadający siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej niż Polska, nieposiadający rozbudowanej infrastruktury, uzyskują informację na temat implementowania dyrektywy PNR bezpośrednio w dziennikach Urzędowych Unii Europejskiej. W tym kontekście zdaniem Skarżącego w sprawie powinny mieć zastosowanie art. 189a § 1 oraz art. 189d K.p.a., regulujący dyrektywy wymiaru kar administracyjnych umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej przy uwzględnieniu charakteru naruszenia. Skarżący odwołał się, do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12.

W przedmiotowej sprawie, jak wskazał Skarżący, istotnym elementem określenia zasadności nałożenia kary oraz jej ewentualnego wymiaru są więc okoliczności związane ze stopniem zawinienia, stopniem naruszenia dobra prawnego, częstotliwością niedopełnienia obowiązku, stopniem przyczyniania się strony do naruszenia dobra prawnego, jak również działaniami podjętymi w celu usunięcia skutków naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że wagę naruszenia powinno się uznać za znikomą, z uwagi na fakt, iż w okresie, w którym Przewoźnik wykonywał operację lotniczą, większość podmiotów wykonujących operacje lotnicze podlegające obowiązkom zgłoszeniowym ustawy PNR było zwolnionych z takiego obowiązku w związku z wysłaniem stosownej notyfikacji do KGSG i złożeniem wniosku o wpisanie na listę podmiotów ubiegających się o zapewnienie zgodności operacji lotniczych z przepisami ustawy PNR. Uchybienie więc Przewoźnika ograniczało się w swej istocie do uchybienia wynikającego z braku skorzystania z własnego uprawnienia do złożenia odpowiedniej notyfikacji, w związku z brakiem wiedzy o istnieniu takiego uprawnienia. Co więcej uchybienie zostało dokonane w momencie, w którym powszechny obowiązek zgłaszania danych PNR w praktyce nie funkcjonował, należy więc uznać, iż w okresie przejściowym, tj. do 1 stycznia 2019 r., obowiązek zgłaszania danych dotyczących przelotu pasażera nie spełniał jeszcze swojej roli ochronnej dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa publicznego. Ponadto, jak podniósł Skarżący, działania jakie podjął Przewoźnik świadczą o tym, że nie zmierzał do naruszenia prawa, ergo nie zmierzał do niewypełnienia obowiązków określonych w ustawie PNR.

W związku z powyższymi wątpliwościami, Skarżący wniósł o skierowanie przez Sąd pytań prejudycjalnych do TSUE.

Skarżący podniósł ponadto, że organ dokonał błędnej wykładni art. 64 ustawy PNR, gdyż literalne brzmienie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR wskazuje, że naruszenie o którym mowa w art. 6 ust. 1 stanowi o nieprzekazaniu danych PNR w następujących terminach - a zatem nieprzekazanie danych przed wylotem statku powietrznego będzie stanowiło jednorazowe naruszenie dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy PNR. Nieuprawnionym zatem będzie, zdaniem Skarżącego, nałożenie kary dwukrotnie za jedno zaniechanie - nieprzekazanie danych PNR w terminie o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy PNR.

Skarżący dodał, że organ ustalił, iż do przekazania danych o przelocie pasażerów doszło w nieprawidłowy sposób, a zatem ewentualną podstawę nałożenia kary powinien stanowić art. 64 ust. 2 ustawy PNR.

W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności, czy też ich uchylenie.

W niniejszej sprawie Skarżący jako przewoźnik lotniczy, 13 czerwca 2018 r., wykonywał przelot nr [...] z portu lotniczego [...] ([...]) do portu lotniczego [...] ([...]) w ramach czarteru samolotu pasażerskiego. Lot był lotem PNR w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy PNR i Skarżący nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, dotyczącego przekazania danych PNR do JIP, przekazał natomiast informacje o pasażerach uczestniczących w locie zgodnie z wypracowaną procedurą działania przy wykonywanych lotach poprzez zgłoszenie do agenta handlingowego lotniska we [...]. Są to niebudzące wątpliwości okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, nie kwestionowane przez Skarżącego.

Analizując przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNR, dane PNR są to dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do JIP (pkt 1). JIP jest to Krajowa Jednostka do spraw Informacji o Pasażerach (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 6 ustawy PNR, lot PNR jest to lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponieważ sporny w niniejszej sprawie lot z 13 czerwca 2018 r., z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...] spełniła definicję lotu PNR, Skarżący objęty był obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, z którego miał się wywiązać w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, który organizuje lot PNR, przekazuje do JIP dane PNR dotyczące pasażerów tego lotu, spośród kategorii danych PNR, które gromadzi w trakcie prowadzonej przez siebie działalności w celu dokonania rezerwacji lub realizacji przewozu lotniczego.

Jak natomiast wynika z art. 6 ust. 1 ustawy PNR, dane PNR są przekazywane przez przewoźników lotniczych do JIP w następujących terminach: 1) od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz 2) niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Z art. 1 ust. 3a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365 z późn. zm.) wynika, że zadania Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach – JIP, realizuje Straż Graniczna. Oznacza to, że przekazanie informacje o pasażerach uczestniczących w locie zgodnie z wypracowaną procedurą działania przy wykonywanych lotach poprzez zgłoszenie do agenta handlingowego lotniska we [...], nie stanowi wywiązania się przez Przewoźnika z obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR.

KGSG w związku z niewywiązaniem się przez Przewoźnika z obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, nałożył na Skarżącego na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 65 ust. 1 i ust. 4 ustawy PRN, administracyjną karę pieniężną w łącznej kwocie 40 000 zł.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, który nie przekazuje danych PNR do JIP w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł, za każdy lot PNR, w którym takie naruszenie nastąpiło. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 i ust. 4 ustawy PNR, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64, nakłada się za niedopełnienie obowiązku przekazania danych PNR dla każdego z terminów określonych w art. 6 ust. 1 (ust. 1). W przypadku wystąpienia więcej niż jednego z naruszeń, o których mowa w art. 64 ust. 1 lub 2, podczas jednego lotu PNR, administracyjne kary pieniężne z tytułu tych naruszeń sumuje się. Suma administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 z tytułu jednego lotu PNR nie może przekroczyć wysokości 40 000 zł (ust. 4).

Treść art. 65 ust. 1 i ust. 4 ustawy PNR, rozwiewa wszelkie wątpliwości co do kwestii, że w przypadku niedopełnienia obowiązku przekazania danych PNR w obu terminów określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, z tytułu jednego lotu PNR, nakłada się administracyjne kary pieniężne, dla każdego z tych terminów. W takiej sytuacji bowiem, dochodzi do dwóch zaniechań, a nie jak twierdzi Skarżący – jednego, stanowiących naruszenie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR. Z treści art. 6 ust. 1 ustawy PNR wynika, że Skarżący był obowiązany przekazać dane PNR do JIP dwukrotnie. Po raz pierwszy w terminie od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR, przy czym w świetle treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy PNR, przekazanie dane PNR do JIP w tym terminie polega na jednokrotnym albo wielokrotnym przesłaniu danych PNR do JIP. Po raz drugi niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, przy czym w świetle treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy PNR, polega na przekazaniu danych PNR albo aktualizacji danych, które zostały przekazane w terminie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Skarżący nie przekazał wymaganych danych PNR w żadnym z tych terminów, dając podstawę do nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej za każde z tych naruszeń obowiązku przekazywania danych PNR do JIN, po 20 000 zł.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do przekazania danych o przelocie pasażerów w nieprawidłowy sposób w związku z czym ewentualną podstawę nałożenia kary powinien stanowić art. 64 ust. 2 ustawy PNR. Przekazanie informacje o pasażerach uczestniczących w locie zgodnie z wypracowaną procedurą działania przy wykonywanych lotach poprzez zgłoszenie do agenta handlingowego lotniska we [...], nie mieści się w zakresie wypełnienia obowiązku z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, który obejmuje przekazanie danych PNR do JIP, a nie do agenta handlingowego. W związku z czym w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca przekazanie danych PNR w niewłaściwym formacie, za pomocą niewłaściwych środków komunikacji elektronicznej, czy też w sposób inny niż uzgodniony z JIP, co uzasadniałoby nałożenie na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy PNR.

Z tych też względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 64 ust. 1 ustawy PNR, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ miał prawo nałożenia kary dwukrotnie przy jednej operacji lotniczej za popełnienie tego samego wykroczenia, w momencie, gdy zdaniem Skarżącego, nieprzedłożenie danych stanowi, jeden delikt oraz poprzez jego zastosowanie, w momencie, gdy zdaniem Skarżącego, Stronie można było zarzucić ewentualnie naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy PNR.

Sąd stwierdza, że niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący wydania decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną, z uwagi na niezgodność postanowień ustawy PNR z postanowieniami dyrektywy PNR, art. 9 TUE i art. 56 TFUE. Skarżący upatruje niezgodność postanowień ustawy PNR z postanowieniami dyrektywy PNR, art. 9 TUE i art. 56 TFUE, w fakcie wprowadzenia w życie ustawy PNR w sposób który uniemożliwił przewoźnikom wypełnianie obowiązków przewidzianych dyrektywą PNR. Według Skarżącego, podmioty prowadzące działalność polegającą na wykonywaniu przewozów lotniczych w sposób nieregularny, niemający aktywnych oddziałów w Polsce, nie miały możliwości zapoznania się z wprowadzonymi regulacjami wcześniej niż 25 maja 2018 r., kiedy to Polska notyfikowała Komisję Europejską o obowiązywaniu ustawy PNR, co utrudniło dodatkowo dokonanie zgłoszenia zgodnie z art. 76 ustawy PNR. Organy stosujące ustawę PNR, nie podjęły bowiem działań informacyjnych w zakresie uchwalenia nowej ustawy, a ponadto, Komisja Europejska została z opóźnieniem poinformowana o uchwaleniu przedmiotowej ustawy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy zauważyć, że przepisy ustawy PNR stanowią implementację postanowień dyrektywy PNR, która weszła w życie 24 maja 2016 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy PNR, państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 25 maja 2018 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję. Ustawa PRN została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 14 maja 2018 r., weszła w życie 29 maja 2018 r. i jak wskazuje w skardze sam Skarżący, została przekazana 25 maja 2018 r. Komisji Europejskiej, a więc zgodnie z wymogami art. 18 ust. 1 dyrektywy PNR.

Biorąc pod uwagę prawidłową notyfikacją ustawy PNR Komisji Europejskiej 25 maja 2018 r., wejście jej w życie 29 maja 2018 r. oraz fakt, że sporny w sprawie przelot miał miejsce 13 czerwca 2018 r., niezrozumiały jest zarzut skargi, że wprowadzenie ustawy PNR zostało dokonane w sposób który uniemożliwił przewoźnikom wypełnianie obowiązków przewidzianych dyrektywą PNR.

Dodać też należy, że zgodnie z art. 76 ustawy PNR, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy przepisu art. 64 nie stosuje się do przewoźnika lotniczego, który podjął działania, mające na celu zapewnienie warunków technicznych umożliwiających sprawne i skuteczne przekazywanie przez niego danych PNR do JIP, i w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy wystąpił pisemnie do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wpisanie na listę przewoźników lotniczych dostosowujących się do przekazywania danych PNR do JIP.

Ponieważ ustawa PNR weszła w życie 29 maja 2018 r., Skarżący do 12 czerwca miał możliwość skorzystania z uprawnienia unormowanego w art. 76 ustawy PNR. Podkreślenia również wymaga, że przepisy dyrektywy PNR weszły w życie 24 maja 2016 r., jej implementacja zatem do porządku krajowego poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej, termin tej implementacji oraz ich notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mógł być zaskoczeniem dla Skarżącego. Jak słusznie wskazał KGSG w odpowiedzi na skargę, regulacje zawarte w dyrektywie PNR oraz implementujące ją regulacje krajowe, adresowane są do profesjonalnych podmiotów, które wykonują działalność szczególnego rodzaju, w bardzo newralgicznym obszarze, jakim jest świadczenie usług w zakresie przewozu pasażerów w ruchu lotniczym. Obszar ten podlega daleko idącemu prawnemu regulowaniu zasad prowadzenia tej działalności, a od podmiotów prowadzących taką działalność można oczekiwać stałego śledzenia aktualnych rozwiązań prawnych, a w szczególności zmian wynikających z przepisów ustawowych.

Z powyższych względów Sąd stwierdza, że przepisy ustawy PNR nie stoją w sprzeczności z przepisami dyrektywy PNR, art. 9 TUE oraz art. 56 TFUE, co również oznacza brak uzasadnionych podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii.

Powyższe wyjaśnienia prowadzą również do wniosku, że niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez KGSG art. 189d K.p.a., poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej wagi oraz okoliczności naruszenia prawa oraz stopnia przyczynienia się Strony do powstania naruszenia prawa.

Jak zostało to powyżej wyjaśnione przekazanie danych pasażera biorącego udział w locie nr [...], z portu lotniczego [...] ([...]) do portu lotniczego [...] ([...]) realizowanego 13 czerwca 2018 r., do agenta handlingowego portu lotniczego we [...], nie stanowi wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR. Skarżący zatem nie przekazując danych PNR do JIP w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, naruszył przepisy tej ustawy.

Skarżący jako okoliczność świadczącą o znikomej wadze oraz stopniu przyczynienia się Strony do powstania naruszenia prawa, podniósł brak wiedzy o ciążących na nim obowiązkach oraz uprawnieniach wynikających z ustawy PNR, co w ocenie Sądu już ze względu na sam charakter Skarżący jako profesjonalnego podmiotu wykonującego działalność szczególnego rodzaju jaką jest świadczenie usług w zakresie przewozu pasażerów w ruchu lotniczym, a więc też obowiązanego do zachowania szczególnego rodzaju ostrożności i bezpieczeństwa, nie może stanowić okoliczności przemawiającej na korzyść Skarżącego. Niezależnie jednak od tego, jak zostało to już wcześniej wyjaśnione Skarżący dysponował wystarczającą ilością czasu na zapoznanie się regulacją prawną wynikającą z dyrektywy PNR, a w konsekwencji na przygotowanie się do tego, że wynikające z niej obowiązki zostaną wprowadzone do porządków prawnych państw członkowskich do 25 maja 2018 r.

Ponadto, Skarżący jako okoliczność świadczącą o znikomej wadze naruszenia prawa w niniejszej sprawie podniósł, że doszło do niego w okresie przejściowym, w którym większość podmiotów wykonujących operacje lotnicze podlegające obowiązkom zgłoszeniowym ustawy PNR było zwolnionych z takiego obowiązku w związku z wysłaniem stosownej notyfikacji do Komendanta Głównego Straży Granicznej i złożeniu wniosku o wpisanie na listę podmiotów ubiegających się o zapewnienie zgodności operacji lotniczych z przepisami ustawy PNR, zgodnie z art. 76 tej ustawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że tak jak większość podmiotów wykonujących operacje lotnicze podlegające obowiązkom zgłoszeniowym ustawy PNR, Skarżący również mógł skorzystać z rozwiązań uregulowanych w art. 76 ustawy PNR, występując do KGSG o wpisanie na listę przewoźników lotniczych dostosowujących się do przekazywania danych PNR do JIP, czego jednak nie zrobił. Skarżący zatem, jako okoliczność przemawiającą na Jego korzyść powołuje regulację prawną zawartą w ustawie PNR, do której jednak się nie dostosował. Skarżący ani nie przekazał danych PNR do JIP w związku z wykonanym lotem z 13 czerwca 2018 r., ani nie wystąpił do KGSG o wpisanie na listę przewoźników lotniczych dostosowujących się do przekazywania danych PNR do JIP, co by uwolniło Skarżącego od przekazania danych PNR do JIP w związku z wykonanym lotem z 13 czerwca 2018 r.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, trudno uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 189d K.p.a., uzasadniające miarkowanie nałożonej na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to również brak uzasadnionych podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w kwestii proporcjonalności nakładanej na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR administracyjnej kary pieniężnej w związku z brakiem możliwości jej miarkowania.

Sąd stwierdza również, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji, w której organ ustalił, iż doszło do naruszenia przez Skarżącego procedury zgłaszania danych pasażera biorącego udział w locie, w sytuacji, gdy Przewoźnik podjął niezbędne działania oraz przekazał dane pasażera biorącego udział w locie do agenta handlingowego portu lotniczego we [...]. Sąd stwierdza, że organ, działając na podstawie przepisów prawa zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. KGSG na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego słusznie ustalił, że Skarżący nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustaw PNR, nie przekazując do JIP danych PNR związanych z lotem z 13 czerwca 2018 r., słusznie też uznając, że przekazanie danych pasażera biorącego udział w locie do agenta handlingowego portu lotniczego we Wrocławiu, nie stanowiło wywiązania się z tego obowiązku. Organ wyjaśnił w uzasadnieniach decyzji obu instancji okoliczności faktyczne sprawy, stan prawny sprawy oraz swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 13 lipca 2021 r.