Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 677/11 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania od orzeczenia w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

W wyroku objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę J. T. na postanowienie nr [...] Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej w Sprawie o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej zwanego Przewodniczącym GKO) z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczące odmowy przyjęcia odwołania od orzeczenia Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.

Sąd I instancji po przywołaniu treści art. 3 § 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uznał, że zawarty w tych przepisach katalog spraw, w których orzekają sądy administracyjne ma charakter zupełny, nie dozwalający na orzekanie w sprawach poza ten katalog wykraczających. Jak stwierdził WSA, na postanowienie Przewodniczącego GKO nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co wynika z art. 169 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 114 z 2005 r., dalej jako ustawa o odpowiedzialności (...), zgodnie z którym na prawomocne orzeczenia i postanowienia GKO kończące postępowanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 44 ust. 1 w związku z art. 139 ust. 1 i art. 149 ustawy o odpowiedzialności (...) przez Przewodniczącego GKO i z tego względu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nadto, jak podkreślił Sąd I instancji wydane postanowienie nie posiada cechy prawomocności i nie kończy postępowania, a żaden przepis cyt. ustawy nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 139 ust. 1 tego aktu prawnego.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest

• naruszenie:

1. przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z przepisem art. 58 §1 pkt 6 oraz przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się przez WSA w W. od przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia Przewodniczącego GKO z dnia [...] stycznia 2011 r.,

2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 1 oraz art. 139 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 ustawy o odpowiedzialności (...) poprzez akceptację WSA w W. ich zastosowania, pomimo iż są one sprzeczne bądź naruszają art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78 poz. 483 z 1997 r. ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia, godząc przez to w sposób rażący w zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że ustawa o odpowiedzialności (...) nie wyłącza stosowania p.p.s.a. do postanowień wydawanych przez Przewodniczącego GKO, które powinny być zakwalifikowane jako postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie w sprawie w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 in media parte p.p.s.a.. Charakter postanowienia kończącego postępowanie w sprawie wynika z faktu, że postanowienie to uniemożliwiło nadanie sprawie biegu przed organem II instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych mają charakter administracyjnoprawny, a nie karny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główna Komisja Orzekająca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na postanowienie Przewodniczącego GKO wydane na podstawie art. 139 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności (...). Jak uznał WSA, wydane postanowienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko jest nieprawidłowe.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji, rozpoczynając swoje rozważania od przywołania treści m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w ogóle nie przeprowadził analizy wydanego przez Przewodniczącego GKO postanowienia jako mieszczącego się ewentualnie w którejkolwiek z wymienionych w powołanym przepisie kategorii spraw, a opierając się na treści przepisu art. 44 pkt 1, art. 139 pkt 1 oraz art. 169 ustawy o odpowiedzialności (...) wyprowadził błędny wniosek o niezaskarżalności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy zauważyć, iż ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określając m.in. zasady postępowania w tego rodzaju sprawach, przyjęła jako regułę dwuinstancyjność postępowania, które to w istocie rzeczy przebiega w trzech etapach, a mianowicie jako mające charakter wstępny postępowanie wyjaśniające i właściwe postępowanie instancyjne tj. postępowanie przed komisją orzekającą i postępowanie przed Główną Komisją Orzekającą ( art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności (... ). Organami orzekającymi w postępowaniu instancyjnym są odpowiednio komisje orzekające do spraw naruszenia dyscypliny finansów publicznych ( komisje orzekające ) oraz Główna Komisja Orzekająca, które prowadząc sprawę o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mogą wydawać postanowienia i orzeczenia. Stosownie do zasady dwuinstancyjności, postanowienia komisji orzekającej, na które nie został wniesiony środek zaskarżenia ( zażalenie lub odwołanie ) stają się prawomocne w dniu upływu terminu wniesienia środka zaskarżenia ( art. 141 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności (...) ) lub z dniem cofnięcia zażalenia lub odwołania ( ust. 2 ). Z kolei, stosownie do art. 142 cyt. ustawy, postanowienia i orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowanie stają się prawomocne w dniu ich wydania i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego o czym stanowi art. 169 tej ustawy. Przepis ten reguluje w sposób szczególny prawo do skargi, bowiem nie dozwala na złożenie skargi do sądu administracyjnego od każdego orzeczenia wydanego przez GKO jako organ drugiej instancji, lecz jedynie od tego orzeczenia, które kończy postępowanie w sprawie odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych. Co wymaga podkreślenia omawiana regulacja dotyczy wyłącznie postanowień i orzeczeń określonego organu tj. działającej jako organ II instancji GKO i nie może znaleźć zastosowania do żadnych innych rozstrzygnięć przewidzianych ustawą o odpowiedzialności (...).

Poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie wydane zostało przez Przewodniczącego GKO na podstawie art. 139 pkt 1 cyt. ustawy. Jak stanowi wskazany przepis, rzecznik dyscypliny lub Główny Rzecznik, który wydał zaskarżone postanowienie, a w pozostałych przypadkach – przewodniczący komisji orzekającej, po otrzymaniu środka zaskarżenia wydaje postanowienie o odmowie jego przyjęcia, jeżeli został on wniesiony po terminie lub przez osobę nieuprawnioną. Uznanie zatem przez uprawniony do tego organ, że wniesione przez obwinionego odwołanie od orzeczenia wpłynęło z naruszeniem terminu oznacza wobec braku możliwości wniesienia zażalenia, skuteczne uniemożliwienie obwinionemu rozpoznania odwołania, a tym samym dalszą obronę jego praw.

Nie sposób nie zgodzić się ze składającym skargę kasacyjną, że wydane na podstawie art. 139 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności (...) postanowienie kończy postępowanie w sprawie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a jeśli tak, to należy uznać, że kwalifikuje się ono do kręgu postanowień kontrolowanych przez sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Określone tym przepisem postanowienia kończące postępowanie są zaskarżalne do sądu administracyjnego w razie, gdy wydane są w postępowaniu administracyjnym, a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych toczy się w trybie administracyjnym, tyle że w oparciu o przepisy ustawy szczególnej, nie zaś w oparciu o przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Co należy odnotować, fakt wydania zaskarżonego postanowienia przez inny, niż komisje orzekające organ nie stanowi przeszkody do uznania, że postanowienie to podlega kontroli sądowej. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności (...) przewodniczący kieruje pracą komisji orzekających i GKO oraz czuwa nad sprawnym przebiegiem postępowania, wydając w tym celu zarządzenia i postanowienia, co sugerowałoby, iż rola tego organu jest wyłącznie porządkowo-organizacyjna. Wydając wszakże postanowienie na podstawie art. 139 pkt 1 cyt. ustawy, przewodniczący występuje jako organ administracyjny realizujący wobec strony postępowania określone przyznane przez ustawodawcę uprawnienie, które kończy postępowanie w sprawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postanowienie takie, pozbawiając stronę możliwości dalszego dochodzenia jej praw, uniemożliwia dalszy tok instancji. Przyjęte przez art. 139 pkt 1 ustawy rozwiązanie znajduje swój odpowiednik w przepisie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r., dalej zwany Kpa. ) z tą różnicą, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne, a w przypadku postanowienia o odmowie przyjęcia odwołania z powodu wniesienia go po terminie nie ma możliwości wniesienia zażalenia. W obu przypadkach skutek prawny jest taki sam – wydane postanowienia zamykają postępowania administracyjne - zarówno prowadzone w oparciu o przepisy Kpa. jak też prowadzone w oparciu o normy administracyjno-karne ustawy o odpowiedzialności (...). Nie jest więc do zaakceptowania wyrażony przez Sąd I instancji pogląd prawny, zgodnie z którym na wydane na podstawie art. 139 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności (...) postanowienie odmawiające przyjęcia odwołania z powodu uchybienia terminu do jego złożenia skarga do sądu nie przysługuje. Błędna jest zarówno ocena, że wydane postanowienie nie ma charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, jak też pogląd, że skarga nie przysługuje bowiem przepisy ustawy o odpowiedzialności(...) nie przewidują takiej możliwości. Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika bowiem z charakteru podjętego rozstrzygnięcia oraz z właściwych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określających zakres kognicji sądów administracyjnych.

Podsumowując, Sąd I instancji wadliwie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądu administracyjnego w wyniku czego niezasadnie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów kasatora zawartych w pkt II skargi kasacyjnej. Brak możliwości wniesienia zażalenia na wydane na podstawie art. 139 pkt 1 cyt. ustawy postanowienie nie stanowi zagrożenia dla zasady państwa prawnego, jeżeli nie ma wątpliwości co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów, przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania do postanowienia o odrzuceniu skargi ( uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz, 23, vide: Jagielska, Jagielski, Gołaszewski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Romana Hausera, Marka Wierzbowskiego, str. 651, wyd. C.H.Beck).