II SA/Kr 890/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-10-22	
Data wpływu	2015-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. E.B. sprawy ze skargi G.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt: [...] na podstawie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013. 267);

- art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012.647)

po rozpatrzeniu odwołania J.W. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 17 marca 2015r. znak: [...] dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] przy ul.[...] w T.

uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

decyzją data i numer, jak wyżej, organ l instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy na zlokalizowanie tarasu w granicy działki sąsiedniej nr [...] . Odległość tarasu od granicy działki regulują odpowiednie przepisy tj. przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od powyższej decyzji odwołał się J.W. podnosząc, iż taras został dobudowany od strony ogrodowej w celu likwidacji barier architektonicznych dla niepełnosprawnej żony poruszającej się na wózku inwalidzkim. Taras został dobudowany od strony ogrodowej ponieważ tam znajdują się drzwi balkonowe przez które można wyjechać na taras. Zdaniem odwołującego dom nie stoi w granicy działki bowiem około 30 cm należącego do niego gruntu znajduje się na sąsiedniej działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia, czy w decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zlokalizowanie planowanej inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, a więc, czy decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W niniejszej bowiem sprawie organ l instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w T. . Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, iż lokalizacja inwestycji jest sprzeczna z przepisami § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Kolegium organ l instancji wadliwie przyjął, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można dopuścić lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią.

Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 5 pkt 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. A więc organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co z kolei wiąże organ architektoniczne - budowlany.

Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia tarasu budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie wadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, iż brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji winien zatem ustalić czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, iż szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Organ winien wziąć również pod uwagę dokonaną wyżej wykładnię § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący – G.R, , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.:

art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), w sytuacji gdy analiza urbanistyczna zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x 1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach,

zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w T. prowadzi do wniosku, iż lokalizacja tej inwestycji w granicach z działką [...] uzasadnia wydanie odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja narusza chroniony prawem interes osób trzecich,

art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność naruszenia przez wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne przepisów prawa, co uniemożliwia na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas gdy obowiązkiem organu było w sytuacji, gdy decyzja została wydana z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 decyzję organu I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący podniósł, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , w ocenie skarżącego, została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.).

Zatem osobie dysponującej prawem do terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, o ile brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny lub interes osób trzecich.

W dalszej kolejności wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy - zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia określonych warunków.

Skarżący wskazał, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta T. analiza urbanistyczna w zakresie spełniania przez inwestycję powyższych przesłanek wykazała zgodność z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. oraz sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. w szczególności § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z powołanym przepisem, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m dla okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne pochylnia lub rampa.

Tym samym skoro w sytuacji wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x 1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach, zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. , naruszone zostałyby prawa osób trzecich, niezasadnym było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta T. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Skarżący podkreślił, iż stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Komentowany przepis wymaga bowiem dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały one wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance.

Zdaniem skarżącego ponieważ w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wykazało i nie stwierdziło w zaskarżonej decyzji, iż zaszły przesłanki z art. 138 § 2 kpa do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przyjąć trzeba, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja SKO w T. odpowiada prawu.

Kontrolowana decyzja SKO w T. kwestionowana przez skarżącego stanowi tzw. decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzuca, że właściwe w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wykazało i nie stwierdziło w zaskarżonej decyzji, iż zaszły przesłanki z art. 138 § 2 kpa do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w związku z czym, zdaniem skarżącego, przyjąć trzeba, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy na zlokalizowanie tarasu w granicy działki sąsiedniej nr [...] . Odległość tarasu od granicy działki regulują odpowiednie przepisy tj. przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a te zdaniem organu I instancji nie są spełnione w kontrolowanej sprawie. W myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.: "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa;

2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej".

Stanowisko organu I instancji pominęło specyfikę decyzji o warunkach zabudowy oraz systemową wykładnię prawa uwzględniającą brzmienie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym, "1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Z powyższego wynika, że z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest, przy spełnieniu wymogów określonych w analizowanym przepisie, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Z kolei, treści decyzji organu I instancji wynika, że w związku z brzmieniem § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odstąpił od rozważenia, czy zamiar inwestycyjny wnioskodawcy w swej charakterystyce/opisie stanowi kontynuację zabudowy typowej, charakterystycznej dla zabudowy występującej w obszarze wyznaczonym granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wartościami, które realizuje i chroni decyzja o warunkach zabudowy są wartości ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W związku z tym, zdaniem Sądu, zadaniem organów właściwych w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ocena zamierzenia pod kątem norm u.p.z.p. z uwzględnieniem, czy z analizy urbanistyczno- architektonicznej wynika, że realizacja zamierzonej zabudowy włącznie z zabudową w granicy stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w obszarze analizowanym. Ponieważ w kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest możliwość zabudowy w granicy, ta kwestia zabudowy w granicy powinna być zbadana właśnie pod tym kątem, czy i jak się kształtuje taka zabudowa w obszarze analizowanym. Na to pytanie analizator powinien szczegółowo odpowiedzieć na podstawie przygotowanej przez siebie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Inaczej mówiąc, organ I instancji, a także uprzednio analizator nie powinien poprzestać na konstatowaniu przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego i stosowaniu ich w treści decyzji o warunkach zabudowy, gdyż te są stosowane przede wszystkim na etapie pozwolenia na budowę i powinien skorzystać z materiału dowodowego przewidzianego przez ustawodawcę w normach u.p.z.p., czyli z odpowiednio przygotowanej analizy urbanistyczno-architektonicznej wszechstronnie rozważającej, czy w analizowanym terenie jest zabudowa realizowana w takich odległościach jakie postuluje wnioskodawca tj. w granicy i czy zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację tej zabudowy w myśl u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p..

W ocenie Sądu, organ I instancji przedwcześnie, bez oparcia się na prawidłowym materiale dowodowym, przyjął w realiach kontrolowanej sprawy, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można dopuścić lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią. Organ I instancji wniosek ten wyprowadził z treści § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zamiast kierowania się wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej badającej jak wygląda w obszarze analizowanym zabudowa w granicy. Istotny błąd postępowania administracyjnego organu I instancji, zdaniem Sądu, polega na tym, że kierował się przy wydawaniu decyzji niepełnym materiałem dowodowym w postaci niekompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także, że bezrefleksyjnie podzielił stanowisko analizatora zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej w sytuacji, kiedy to do niego należy rozstrzygnięcie sprawy i samodzielna, zgodna z zasadą prawdy materialnej i swobodnej oceny materiału dowodowego, ocena materiału dowodowego.

Zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Istniejące warunki urbanistyczno-architektoniczne pełnią rolę wzorca dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei sama decyzja o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami do niej, określa możliwe działania inwestora wobec nieruchomości w zakresie wynikającym z ww. przepisów. Oznacza to, że ustalone w decyzji parametry i cechy zabudowy dokonane pod kątem wartości u.p.z.p., stosownie do art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. muszą być skonkretyzowane i określone jednoznacznie, w sposób nie dopuszczający do rozbieżnej interpretacji na etapie sporządzania projektu budowlanego planowanych robót budowlanych.

Organ II instancji prawidłowo wskazał zakres spraw do ustalenia istotny dla wyniku sprawy przez organ I instancji, którym jest w kontrolowanej sprawie ustalenie na podstawie prawidłowo kompleksowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej jak kształtuje się zabudowa w granicy, w obszarze analizowanym, i czy w związku z tym zamiar inwestora zabudowy w granicy stanowi kontynuację cech i parametrów istniejącej zabudowy.

Na tym właśnie polega istota decyzji o warunkach zabudowy, że wypowiadają się o planowanych inwestycjach w nawiązaniu do wartości u.p.z.p i ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej, a nie norm Prawa budowalnego i przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego.

Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna, nie przyznaje, w ocenie Sądu, organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tych decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, lecz jedynie nakłada - na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę - obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podkreśla, że taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego.

A więc organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co z kolei wiąże organ architektoniczne - budowlany.

Sąd zarazem podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia tarasu budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie można bowiem przyjąć, że omawiane rozstrzygnięcie powyższej decyzji o warunkach zabudowy wypowiadające się w zakresie ładu przestrzennego będzie każdorazowo prowadziło niejako automatycznie zawsze do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w kontrolowanej decyzji organ II instancji prawidłowo wskazał zakres i sprawy do ustalenia mający istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy stanowiąc, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji winien zatem ustalić, czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o prawidłowo przygotowaną analizę urbanistyczno-architektoniczną, gdyż zaakceptowanie jej braków stanowi naruszenie przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a..

Sąd stwierdza także, że kontrolowana decyzja organu II instancji jest zgodna z zasadą dwuinstancyjności. Uzupełnienie wprost przez SKO w T. , w ramach jego możliwości dowodowych, przedmiotowego zakresu powinnego do uzupełnienia w sprawie - naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności .

W tym miejscu należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Zatem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem I i II instancji. Podkreślenia wymaga, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Z treści decyzji organu I instancji oraz z akt sprawy wynika, że organ I instancji naruszył wskazane przepisy, gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, którym jest wadliwa analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której analizator odstąpił od badania, czy wnioskowana zabudowa w granicy, właśnie pod kątem tego usytuowania w terenie, stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zastanych w obszarze objętym analizą.

A zatem w nawiązaniu do ustaleń Sądu, czynionych na kanwie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., organ II instancji słusznie w sposób uzasadniony prawem i brakami ustaleń w zakresie istotnym dla rozpatrzenia sprawy stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 w sposób kwalifikowany uzasadniający skorzystanie przez organ II instancji z kompetencji zawartych w art. 138 par. 2 k.p.a.

Sąd zarazem nie dopatrzył się w działaniu SKO naruszenia art. 7 w zw. z 77 k.p.a. Wręcz przeciwnie, dzięki działaniu uwzględniającemu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. organ II instancji wydał prawidłową decyzje.

Skarżący podnosi także naruszenie przez SKO w T. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), w sytuacji gdy analiza urbanistyczna zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie płyty tarasu o wymiarach 10,0 x 1,0 m od strony ogrodowej w granicy z działką [...] na czterech słupach, zlokalizowanego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w T. prowadzi do wniosku, iż lokalizacja tej inwestycji w granicach z działką [...] uzasadnia wydanie odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja narusza chroniony prawem interes osób trzecich.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są postanowienia art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej w uzasadnieniu u.p.z.p. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu.

Już na wstępie należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w przepisie art. 61 ust. 1 cyt. ustawy określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznych i architektonicznym. Istniejące warunki urbanistyczno-architektoniczne pełnią rolę wzorca dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei sama decyzja o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami do niej, określa możliwe działania inwestora wobec nieruchomości w zakresie wynikającym z ww. przepisów. Oznacza to, że ustalone w decyzji parametry i cechy zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia muszą być skonkretyzowane i określone jednoznacznie, w sposób nie dopuszczający do rozbieżnej interpretacji na etapie sporządzania projektu budowlanego planowanych robót budowlanych.

Zarazem trzeba wskazać, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp. Sąd podkreśla, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na to, iż organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego.

Zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest odmienny od zakresu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę , gdyż inaczej prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania, spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Kwestią sporną podnoszoną konsekwentnie przez skarżącego jest to, że wobec brzmienia § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organy nie mogą ustalić, jego zdaniem, warunków zabudowy dla zamierzonego przez inwestora.

Zdaniem Sądu istniejące regulacje prawne, w tym brzmienie w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690), dopuszcza wprost, że decyzja o warunkach zabudowy, przy zachowaniu wymogów określonych w tym przepisie, może wypowiadać się o warunkach uwzględniających zabudowę w granicy. Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 227/14, LEX nr 1640565 odnoszące się do tego typu decyzji o warunkach zabudowy dopuszczających możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, zgodnie z którym: "1. Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690) norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. 2. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. 3. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę".

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy przyjąć, że SKO w T. nie naruszyło w treści swojej decyzji postanowień art. 61 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji. Wręcz przeciwnie organ ten zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p. oraz art. 7 w zw. z art. 77 skonstatował wyżej wymienione wady decyzji organu I instancji kwalifikujące ją do uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego i prawnego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.