Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 345/16 w sprawie ze skargi K. Z. i D. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 lutego 2016 r. nr WINB-WOA.7721.716.2015.JK20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., II SA/Gl 345/16, oddalił skargę K. Z. i D. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 9 lutego 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2013.267 ze zm.; dalej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności utwardzenia terenu działek nr [...], stanowiących własność W. K. i K. Z., nr [...], stanowiących własność B. i W. K. oraz D. i K. Z., nr [...], stanowiącej własność B. i W. K., D. i K. Z. oraz Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowo - Handlowego "[...]" sp. z o. o. i nr [...], położonych w K.

Po rozpoznaniu odwołania WINB zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do WSA na powyższą decyzję wnieśli D. i K. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę.

Sąd uznał za trafne stanowisko WINB, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona m.in. gdy chodzi o zakres, sposób i charakter objętych postępowaniem robót pod kątem ich kwalifikacji jako robót, w wyniku których mógł powstać obiekt budowlany w postaci drogi, jak również obiekt budowlany w postaci parkingu, względnie w postaci określonej liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych lub dla samochodów ciężarowych i to w sytuacji, gdy uczestniczka (A. D.) twierdziła konsekwentnie, że m.in. w następstwie utwardzenia terenu do realizacji takich obiektów doszło. PINB stwierdzając, że nie doszło do powstania tych obiektów wyszedł z założenia, że na wskazywanym terenie nie zostały zrealizowane roboty budowlane podlegające reglamentacji Prawa budowlanego. Nie doszło tam bowiem, zdaniem organu, do utwardzenia terenu. Ze stanowiskiem tym Sąd I instancji się nie zgodził, gdyż w jego ocenie użyta przez PINB argumentacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zdaniem Sądu niedorzeczne jest twierdzenie, że utwardzenia terenu nie stanowi nawiezienie na rodzimy grunt, po jego wcześniejszym wyrównaniu i ukształtowaniu, kilkudziesięciocentymetrowej warstwy gruzu betonowo-ceramicznego, następnie utwardzenie go mechaniczne i przysypanie utwardzonym tłuczniem, gdyż w jakim celu prace te zostałyby wykonane, gdyby przyjąć, że rodzimy grunt mógłby być sam w sobie utwardzony celem wykorzystywania go jako teren utwardzony m.in. do przejazdu lub parkowania samochodów. Twierdząc, że nie doszło do utwardzenia terenu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2020.133; dalej p.b.) jednocześnie organ I instancji ustalił, że teren działek nr [...] został utwardzony przez spółkę cywilną należącą m.in. do skarżącego w oparciu o zgłoszenie, które nie byłoby wymagane, gdyby wykonane prace nie stanowiły utwardzenia. W opinii Sądu PINB zasadnie stwierdził, że poczynając od dnia 11 lipca 2003 r. utwardzenie gruntu wymagało jedynie zgłoszenia, ale dotyczyło to tylko terenu na działkach budowlanych. W decyzji organu I instancji brak jest zaś jakichkolwiek ustaleń, czy objęte postępowaniem roboty budowlane dotyczyły działek budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Brak jest też jakichkolwiek ustaleń i rozważań co do zakwalifikowania poszczególnych wskazywanych przez uczestniczkę terenów jako miejsc postojowych dla samochodów, które to miejsca w świetle przepisów Prawa budowlanego były i są traktowane jako obiekty budowlane.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł K. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego w postaci:

a. art. 3 pkt 1 p.b. przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie, że obiektem budowlanym jest także wyrównanie terenu polegające na nawiezieniu tłucznia, bez zastosowania jakiegokolwiek spoiwa łączącego,

a w konsekwencji:

b. art. 3 pkt 7 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że w sprawie nie doszło do wykonania robót budowlanych (wzniesienia obiektu budowlanego), co skutkowało objęciem sprawy reżimem Prawa budowlanego;

2. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.) przez nierozpoznanie zarzutu z ust. II pkt b skargi, który dotyczył naruszenia szeregu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co skutkowało nierozpoznaniem co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A. D. wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie jako niedopuszczalnej. Oświadczyła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uważa za słuszny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

WSA nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, bo nie przesądził, jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W niniejszej sprawie WINB uchylił decyzję PINB o umorzeniu, bo uznał, iż nie wyjaśniono wszystkich tych okoliczności. Sąd I instancji akceptując to stanowisko nie przesądził więc, że w sprawie tej zastosowanie ma art. 3 pkt 1 i 7 p.b. oraz jaka ma być wykładnia tych unormowań, ani też nie rozważał, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, bo na tym etapie – bez prawidłowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności – byłoby to przedwczesne. Podniesione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają stanowiska WSA, że powyższych okoliczności należycie nie wyjaśniono. Podkreślić przy tym wypada, że sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy za organ, a jedynie kontroluje prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny zachodzący w chwili podejmowania kontrolowanego aktu. Zaskarżony wyrok zatem merytorycznie niczego nie przesądza, a jedynie uznaje za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że sprawa nie została jeszcze należycie wyjaśniona, by można było ją merytorycznie rozpoznać. Podniesione skardze kasacyjnej zarzuty tego stanowiska Sądu I instancji w żaden sposób nie podważają.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.