Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. (Z.) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 6 maja 2025 r. nr PR.5200.1.2025.WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

/UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 listopada 2022 r., nr [...], Idz. [...] (w dalszej części uzasadnienia oznaczoną w skrócie jako: "decyzja z 2022 r."), Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. (dalej: "Dyrektor OUG"), działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn zm., w skrócie: "Pr. bud.") w związku z art. 106 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - N." sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Inwestor"), pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa [...]" w S. na działkach nr [...] i [...], jedn. ewid. [...], obszar wiejski, obręb [...] [...], gmina R., w Zakładzie Górniczym KWK [...]". Przedmiotowa decyzja została skierowana wyłącznie do Inwestora i stała się ostateczna.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 960/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. (dalej: "Prezes WUG") z dnia 24 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania Skarżącego od decyzji z dnia 9 marca 2021 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, skoro przepis art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia ustanowienie bądź przeniesienie prawa do użytkowania wieczystego od wpisu w księdze wieczystej (czyni wpis przesłanką powstania prawa), to nabycie tego prawa następuje dopiero z chwilą dokonania wpisu. Tymczasem skarżący nie wykazał skutecznie, że jest właścicielem działki nr [...], a nawet tego, że przysługuje mu do niej jakiekolwiek prawo rzeczowe. W wyniku złożenia i rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2021 r. oraz postanowienie Prezesa WUG z dnia 24 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku uznał. Iż brak było podstaw do stosowania w sprawie art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nabył bowiem prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie na podstawie umowy ani decyzji, a w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o przysądzeniu tego prawa. Zgodnie z art. 999 § 1 i § 2 k.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności przez wpis w księdze wieczystej. Regulacja ta z mocy art. 1004 k.p.c. znajduje zastosowanie również do egzekucji z użytkowania wieczystego. Wpis do księgi wieczystej ma więc charakter deklaratoryjny. Skarżący jest zatem użytkownikiem wieczystym, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...]

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2024 r. A. Z. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Prezes WUG o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2022 r. i wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Dyrektora OUG art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji stanowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 6 k.p.a. i dowodzi oczywistego związku z ostatecznym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja z 2022 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem w dniu jej wydania Dyrektor OUG miał wiedzę na temat między innymi: postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o przysądzeniu Skarżącemu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]; wyroku Sądu Okręgowego w S.z dnia [...] r. sygn. akt [...]; postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalającego zażalenie W. C., Inwestora i D. W.; nakazaniu W. C. wydania spornej działki nr [...] Powołując się na widniejące wpisy ostrzeżeń w księdze wieczystej prowadzonej dla tej działki Skarżący stwierdził, że będąc jej użytkownikiem wieczystym nie zezwolił na korzystanie z niej przez Inwestora.

Prezes WUG postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r., nr [...], wszczął na wniosek Skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2022 r. oraz postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2025 r., nr [...], dopuścił w sprawie dowody w postaci wydanych i przywołanych już wcześniej wyroków i postanowień Sądów, pism, oświadczeń, umów, pozwu i zawiadomień (k. 436 akt administracyjnych).

Decyzją Prezes WUG z dnia 6 maja 2025 r., nr PR.5200.1.2025.WS, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2022 r., wydanej przez Dyrektora OUG. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawił charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zaznaczył, że w świetle przywołanych wyżej wyroków, nie jest kwestionowane przysługujące Skarżącemu prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] Z tego powodu Skarżący został uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 2022 r. Wywiódł, że Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył między innymi oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i przesłał stosowne dokumenty. Wskazał, że ta działka stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego W. C., który w dniu [...] r. zawarł umowę dzierżawy działek [...] i [...] z Inwestorem, pod warunkiem zawieszającym uzyskania nie później niż do dnia 31 marca 2018 r. ostatecznej i wykonalnej koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. Wobec W. C. prowadzone było postępowanie egzekucyjne dotyczące zadłużenia wobec Skarbu Państwa, w ramach tego postępowania doszło do sprzedaży nieruchomości w drodze licytacji. Sąd Rejonowy w K. w dnia [...] r. sygn. akt [...] wydał postanowienie o przysądzeniu prawa użytkowania wieczystego: na rzecz Skarżącego działki [...] oraz na rzecz D. W. m.in. działki nr [...] Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. udzielono Inwestorowi koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. Dodatkowo, w uzasadnieniu postanowienia dnia [...] r. sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w S., stwierdził, że umowa dzierżawy z dnia [...] r. nie doszła do skutku wobec nieziszczenia się warunku zawieszającego, a koncesja stała się ostateczna z dniem 15 maja 2018 r., zatem po terminie oznaczonym w umowie, w rezultacie Skarżący będzie miał roszczenie o wydanie nieruchomości w stosunku do W. C., jeżeli nie wydał on nieruchomości Spółce, lub w stosunku do Inwestora, gdy wydanie już nastąpiło. Mimo, że użytkowanie wieczyste działki zostało przysądzone Skarżącemu, Inwestor podejmował dalsze kroki prawne, w tym złożył pozew o wykup nieruchomości na podstawie art. 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wraz z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia. Wówczas Sąd Okręgowy w S. udzielił przedmiotowego zabezpieczenia przez zakazanie Skarżącemu, postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zbywania działki nr [...] W późniejszym okresie, postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r., Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. umorzył śledztwo w sprawie o czyny z art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 i z art. 231 § 6 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu stanowiska, zajętego w sprawie złożonego przez Skarżącego wniosku, Prezes WUG zaznaczył, że w księdze wieczystej działki nr [...] nadal jako użytkownik jest wpisany W. C., który zmarł, a kwestia jej dysponowania przez Skarżącego nie jest oczywista i nie była oczywista w dniu wydania decyzji z 2022 r. (str. 12 zaskarżonej decyzji). Również Inwestor kwestionuje prawo Skarżącego do użytkowania wieczystego tej działki (por. pismo Inwestora z dnia 12 grudnia 2024 r.). Dyrektor OUG wydając w decyzji z 2022 r. rozstrzygnięcie miał na uwadze rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie Prezesa WUG, nie były jasne skutki rozporządzenia przez Skarżącego działką nr [...], po przysądzeniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego tej działki, na mocy m.in. wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...], stanowiącego podstawę wpisu nr [...] ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dalej Prezes WUG przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 960/21 i wyrok NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22, oraz pismo Skarżącego z dnia 5 lipca 2021 r., skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego, oraz uznał, że nie sposób stwierdzić, że wydając decyzję z 2022 r. Dyrektor OUG nie powinien mieć wątpliwości, że to Skarżący jest użytkownikiem działki nr [...], skoro on sam nie był przekonany o tym, że prawo takie mu przysługuje (str. 14 zaskarżonej decyzji). Zdaniem Prezesa WUG, w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonanie decyzji z 2022 r. wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), jak też nie została ona skierowana do osoby nie będącej stroną, ponieważ otrzymał ją Inwestor (por. art. 156 § 4 k.p.a.). Przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest bowiem - jak błędnie wskazuje Skarżący - brak jego udziału jako strony w postępowaniu, ale skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja z 2022 r. została skierowana do Inwestora, który bezdyskusyjnie jest stroną postępowania, co wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Nadto, we wniosku wszystkie podniesione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 2022 r. Skarżący uzasadnia brakiem udziału w postępowaniu. Okoliczność ta nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ale może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do treści wniosków Skarżącego Prezes WUG uznał, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję Prezesa WUG z dnia 6 maja 2025 r. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło w następstwie do naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 8 ust. 1 i ust. 2 k.p.a.;

3) art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 6, art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji z 2022 r., z pominięciem art. 999 k.p.c. w zw. z art. 1004 k.p.c., art. 365 § 1 k.p.c., art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.);

4) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się w istotnych kwestiach, ponieważ pismo z dnia 22 maja 2025 r., zostało wysłane po wydaniu zaskarżonej decyzji;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez rozpatrzenie materiału z pominięciem dowodów istotnych, oraz oparcie się na twierdzeniach zawartych w postanowieniu Prokuratora z dnia 15 maja 2024 r., wydanym po 2 latach od wydania decyzji z 2022r.;

6) art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stanowi zwartej, pełnej i logicznej całości oraz nie przytacza wszystkich przepisów obowiązującego prawa, nadto jest pełne stwierdzeń ogólnikowych wielokrotnie wzajemnie ze sobą sprzecznych, formułowanych stronniczo w celu obrony decyzji z 2022 r. oraz postępowania Dyrektora OUG i Prezesa WUG, przez co narusza przepisy Konstytucji RP.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 2022 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, bowiem od dnia [...] r. jest jedynym użytkownikiem wieczystym działki [...], zatem od tego dnia wszelkie oświadczenia dotyczące tej działki wymagały wyraźnej jego zgody. Podał, iż pomimo, zapłaty Skarbowi Państwa za przedmiotową działkę nie może na nią wejść. Stąd też obowiązkiem organów obu instancji było zapewnienie mu korzystania z działki, która znajduje się zarówno w obszarze wykonywania prac wskazanych w decyzji z 2022 r., jak i w obszarze, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zauważył, że poprzedni użytkownik wieczysty nie poinformował sądu ani komornika sądowego o zawartej umowie dzierżawy, a zgodnie z art. 930 § 1 k.p.c., rozporządzenie nieruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie. W dacie udzielenia przybicia komornik nie miał wiedzy o roszczeniu Inwestora, które zostało wpisane do księgi wieczystej już po przysądzeniu prawa użytkowania wieczystego. Gdyby natomiast Inwestor posiadał prawo do działki, nie złożyłby wniosku przed Sądem Okręgowym w S. w sprawie o sygn. akt [...] o zabezpieczenie powództwa. Wniosek ten nie został uwzględniony. Skarżący akcentował, że na dzień wydania decyzji z 2022 r. w posiadaniu Dyrektora OUG było postanowienie o odmowie udzielenia Inwestorowi zabezpieczenia na wykonywanie prac na przedmiotowej działce. Jednak w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia prawnego statusu między innymi Inwestora, poprzedniego użytkownika wieczystego i Skarżącego, w okresie od dnia zawarcia umowy dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 7 lipca 2025 r. Prezes WUG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Do pisma z dnia 11 września 2025 r. pełnomocnik Skarżącego załączył wniosek skierowany do Prezes WUG (karta nr 35-46 akt sądowoadministracyjnych), który przekazany został Sądowi przy piśmie przewodnim z dnia 7 października 2025r. (karta nr 53).

Postanowieniem z dnia 9 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. trybem nadzwyczajnym, który stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji, dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a więc wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w niej samej, bowiem jej ocena odbywa się w oparciu o zamknięty materiał. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką i kwalifikowaną wadliwością (por. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1443/17 i 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 692/17).

W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym, zatem wad kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 503/21). Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji istotnych wartości jakimi są na przykład ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Pewność obrotu wymaga bowiem aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Same przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, ale powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1894/16 oraz z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1286/22).

Jedną z takich wad kwalifikowanych jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takie naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, jasnego w swej treści, a więc niewymagającego wykładni, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ponadto ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono powoduje (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 1974/23). Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy przepisem a rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2475/04).

Podkreślić przy tym należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania tej decyzji. Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu. Powyższe odnosi się także do kwestii dotyczących statusu strony w danym postępowaniu administracyjnym.

Przechodząc do oceny prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową i nie ma służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z dnia: 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86 i 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85).

W niniejszym postępowaniu Prezes GUS miał ocenić jedynie to, czy ostateczna decyzja z 2022 r. obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że choć sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, to w aspekcie materialnoprawnym nie zmienia to jej zasadniczego przedmiotu, jakim jest pozwolenie na budowę (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17 i 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2012/20).

Nie zawsze jednak musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być inna osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, zatem także osoba, która nie posiadała takiego statusu w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2821/16 i z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18).

Podstawą prawną decyzji z 2022 r. jest art. 33, art. 36 i art. 36a Pr. bud. Stosownie do ich treści do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud.).

Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud.). Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Pr. bud.)

Zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jednocześnie złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest czysto formalnym wymogiem. Ustawodawca miał bowiem na uwadze konieczność istnienia rzeczywistego i wynikającego z tytułu do nieruchomości uprawnienia inwestora do budowy. Złożenie zatem oświadczenia przez inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu z wyjaśnienia tej kwestii, jeśli powstaną uzasadnione wątpliwości.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie pojawiły się podstawy uzasadniające konieczność zweryfikowania spełnienia przez Inwestora wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. Przeprowadzana przez Prezesa WUG analiza, czy decyzja z 2022 r., obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powinna opierać się na tych samych dowodach, które były podstawą jej wydania. Pozyskane nowe dowody i okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Tymczasem Prezes WUG w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skrótowo wymienia dowody oraz nie powołuje oświadczeń stron, czy też ich treści, jak również ich zestawienia z posiadanymi orzeczeniami oraz ujawnionymi wpisami w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej działki nr [...], w tym ujawnionymi ostrzeżeniami, ewentualnie innymi okolicznościami znanymi z urzędu (por. postanowienie Prezes WUG z dnia 1 kwietnia 2025 r., k. 436 akt administracyjnych). Nadto, jedynym przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wpisem w księdze wieczystej jest wpis ujawniony pod nr [...], a treść pozostałych została pominięta, w tym wpisu nr [...] (chwila wpisu: 15 marca 2021 r.) oraz nr [...] (chwila wpisu: 31 październik 2019 r.).

Obowiązkiem Prezes WUG było wnikliwe i wyczerpujące przedstawienie rozważań, które z orzeczeń, czy też okoliczności znane były już w dacie wydania decyzji z 2022 r. Przedstawiając chronologię zdarzeń już w okresie późniejszym m.in. po wyroku NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22, połączone zostały zapisy postanowienia Prokuratora z dnia 15 maja 2024 r., chociaż przesłanki umorzenia śledztwa są odmienne od badanych w niniejszym postępowaniu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z 2022 r. Powyższe uprawnia stwierdzenie, że między innymi przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została oceniona zgodnie z wymogiem trybu nadzwyczajnego.

W kwestii stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, przypomnieć należy, że nie może ono zastąpić, czy też uzupełnić uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem jedynie uzasadnienie decyzji z 2022 r. stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem.

Ponownie rozpatrując sprawę złożonego przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2022 r. konieczne jest zbadanie, czy jest ona dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a. oraz wyjaśnienie zasygnalizowanych powyżej okoliczności, poprzez ich konfrontację z całokształtem materiału dowodowego oraz w dalszej kolejności wydanie rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało przepisom prawa, ustosunkowując się przy tym do argumentacji zaprezentowanej przez Skarżącego, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Zasądzona kwota obejmuje koszty zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480,- zł.) i zwrot wpisu od skargi (200,- zł.) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,-zł.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.