Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2019 r. 2) zasądza od Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk na rzecz K. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. K. S. zwróciła się do Dyrektora Instytutu Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk o udostępnienie mi.in. następującej informacji publicznej: udzielenie informacji czy latach 2000 - 2019 r. (do dnia udzielenia informacji) Instytut Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk przekazywał niezależnie od tytułu prawnego, podmiotom trzecim (oprócz Wyższej Szkoły [...]) do używania powierzchnie użytkowe w nieruchomości przy ul [...] w [...], w tym w budynku znajdującym się przy uł. [...] w [...] (np. najem, dzierżawa, użyczenie). W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie poprosiła o przekazanie:

a) skanów umów i innego rodzaju dokumentów (proszę o uwzględnienie ewentualnych aneksów i załączników), które stanowią tytuł prawmy do korzystania przez podmioty trzecie z nieruchomości przy ul [...] w [...] w latach 2000 - 2019 r. (do dnia udzielenia odpowiedzi);

b) dokumentów przetargowych na najem/dzierżawę powierzchni, w których podmioty te uczestniczyły i w ramach, których doszło do wyboru ich oferty, w szczególności ogłoszenia, protokoły z przeprowadzonego przetargu, listę osób zakwalifikowanych.

Instytut w odpowiedzi na wniosek Skarżącej wezwał ją pismem z dnia 2 września 2019r, do wykazania szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych danych. Instytut stwierdził, iż zakres informacji wymaga podjęcia działań analitycznych w odniesieniu do zbioru znajdującego się w jego posiadaniu. Od razu też Instytut zaznaczył, iż wyda decyzję odmowną jeżeli Skarżąca nie wykaże, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Instytut nie udzielił Skarżącej wnioskowanej informacji czy Instytut w latach 2000 -2019 przekazywał część powierzonej mu przez Polską Akademię Nauk nieruchomości podmiotom trzecim. Jednocześnie Instytut, z wyprzedzeniem, na podstawie art. 13 ust 2 u.d.i.p. przedłużył termin na załatwienie sprawy do 2 miesięcy z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy.

Skarżąca w piśmie datowanym na [...] września 2019 r. zmodyfikowała wniosek w ten sposób, że poprosiła o przekazanie skanów umów, wraz ewentualnymi załącznikami, zwartych przez Instytut z niżej wskazanymi podmiotami::

a) [...] sp. z o.o., NIP: [...];

b) [...] sp. z o.o., NIP: [...];

c) [...] sp. z o.o., NIP: [...];

d) [...], NIP: [...];

e) [...] NIP: [...];

W piśmie tym Skarżąca poprosiła również o udostępnienie dokumentów księgowych w postaci faktur lub rachunków wystawionych przez Instytut wyżej wskazanym podmiotom w związku z wynajmowaniem przez te podmioty powierzchni w nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...], Instytut odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie "przekazania w pierwszej kolejności skanów umów, wraz z ewentualnymi załącznikami, zawartymi ze wskazanymi w niniejszym piśmie podmiotami w okresie 2000-2019r. w związku z wynajęciem tymże podmiotom powierzchni w nieruchomości przy u. [...]".

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi Instytut wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Instytut wskazał, że w toku postępowania prowadzonego z wniosku Pani K. S. zwrócił się z zapytaniem do [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz Pani A. J. o wyrażenie zgody na przekazanie Wnioskodawczyni żądanych umów. W odpowiedzi na powyższe [...] sp. z o.o. oraz Pani A. J. wskazali, że ze względu na art. 5 ust. 2 udip nie wyrażają zgody na ujawnienie tego rodzaju umów i informacji, ponieważ umowy na najem powierzchni zawarte międz) Instytutem a tymi podmiotami objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i jako takie nie mogą zostać ujawnione. Podmioty podtrzymały stanowisko w sprawie. Stanowiska w sprawie nie zajęła spółka [...] sp. z o.o. -jednak jak Instytut wywiódł, nie jest on uprawniony do domniemywania zgody na ujawnienie żądanych informacji Wnioskodawczyni.

Dalej Instytut skazał, że podmioty te podjęły działania mające na celu zachowanie określonych informacji w poufności w trakcie postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że żądane przez Wnioskodawczynię informacje posiadają wartość gospodarczą, których to ujawnienie byłoby źródłem wiedzy na temat przedsiębiorców najmujących od Instytutu pomieszczenia przy ul. [...], a w szczególności wiedzy dotyczącej ich sytuacji finansowej, handlowej i organizacyjnej. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że w sąsiednim budynku zajmowanym przez inny instytut wynajmowane są pomieszczenia (lokale), w tym na działalność gastronomiczną. Pani A. J. prowadzi w budynku Instytutu działalność gastronomiczną (bufet), która jest konkurencyjna wobec działalności gastronomicznej prowadzonej w sąsiednim budynku należącym do innego instytutu. Ujawnienie żądanych przez Wnioskodawczynię informacji może narazić Panią A. J. na szkodę w postaci zwiększenia konkurencyjności podmiotu prowadzącego działalność gastronomiczną w sąsiednim instytucie. Dalej wyjaśniono, że dla Instytutu, jako adresata normy prawnej z treści art. 5 ust. 2 udip, wynika obowiązek a nie możliwość, zastosowania ograniczenia, jeżeli zostaną spełnione warunki określone w tym przepisie, co też nastąpiło w niniejszej sprawie. W związku z tym wskazano, że podmiot objęty zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, kierując się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji publicznych, równocześnie musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy ochrony jego tajemnicy, w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 udip. Ochrona ta wprawdzie nie dotyczy sytuacji, gdy przedsiębiorca zrezygnuje ze swojego prawa, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Instytut co prawda zauważył, ze przedsiębiorcy, którzy zawarli umowy związane z korzystaniem ze środków publicznych muszą się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe (takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 t. sygn. akt I CSK 190/12) nie oznacza to jednak w jego mniemaniu, że Instytut zobowiązany jest do ujawniania tajemnicy przedsiębiorcy wbrew normie z art. 5 ust. 2 udip. Przedsiębiorcy współpracujący z Instytutem lub z innymi podmiotami objętymi regulacjami udip powinni móc działać w zaufaniu, że przekazane przez nich tajemnice dotyczące ich działalności gospodarczej będą chronione przez podmioty publiczne. Pewność w tym zakresie gwarantuje właśnie art. 5 ust. 2 udip nakazujący ograniczenie dostępu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Próby umniejszenia tej ochrony wbrew treści tego przepisu, mogłyby prowadzić do naruszenia zaufania, z negatywnymi konsekwencjami polegającym na nieprzekazywaniu poufnych informacji, co w wielu przypadkach pozostaje przecież niezbędne do prawidłowej współpracy, również związanej z wydatkowaniem środków publicznych. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.

K. S. wywiodła skargę do tut. Sądu na w/w decyzję zarzucając jej :

1. Naruszenie art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), dalej zwanej "u.d.i.p.", poprzez brak udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej przez Instytut Badań Systemowych PAN, dalej zwany "Instytutem";

2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia wnioskowanych informacji wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy;

3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż żądana informacja w zakresie udostępnienia dokumentów księgowych stanowi informację publiczną przetworzoną, wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny, a także poprzez błędne przyjęcie, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego, a w konsekwencji odmowie udzielenia wnioskowanej informacji;

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wnioskowane dane mają charakter informacji przetworzonych, podczas gdy Skarżąca wnosi jedynie o udostępnienie skanów dokumentów, które powinny znajdować się w posiadaniu Instytutu, i nie stanowią one informacji przetworzonej;

5. naruszenie art. 5 ust 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, iż zawnioskowana informacja publiczna w zakresie skanów umów zawartych z najemcami powierzchni użytkowych w nieruchomości zarządzanej przez Instytut Badań Systemowych PAN podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa;

6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "KPA", poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez Instytut niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewykazanie, że wnioskowana informacja dotyczy informacji przetworzonej i informacji chronionej tajemnicą przedsiębiorstwa;

7. naruszeniu art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i przedłużenie terminu na udzielenie informacji w zakresie udostępnieni informacji o umowach z najemcami nieruchomości o maksymalne termin 2 miesięcy, w sytuacji gdy nie było wówczas podstaw do takiego przedłużenia postępowania;

8. naruszenie art. 11, art. 107 § 1 i § 3 KPA, poprzez brak wyjaśnienia dlaczego żądana informacja jest informacją przetworzoną i informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego.

9. przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału i w konsekwencji całkowicie dowolną jego ocenę, co doprowadziło do uznania, iż Skarżąca nie wykazała interesu w uzyskaniu informacji oraz przyjęcie przez Organ w biernej postawy i prowadzenie postępowania ukierunkowanego na z góry założony cel.

Wskazując wszystkie powyższe zarzuty podniosła też zarzut naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej poprzez rozpatrzenie w sposób niewystarczający i ogólnikowy materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznych z prawem i wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonych decyzji w całości;

2. zasądzenie kosztów postępowania;

3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja jako czynność prawna jednostronna, dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek w procesie kształtowania treści decyzji biorą udział (poza organem) także strony, to nawet gdy podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą tychże stron, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zna także decyzji o charakterze konkludentnym. Ustawodawca w sposób jasny wskazał, że treści decyzji nie można się domyślać i że musi być ona w sposób klarowny wyartykułowana.

Na zakończenie niniejszego wprowadzenia podkreślić należało także, że art.107 K.p.a. precyzuje to, jakie są konieczne elementy decyzji administracyjnej, wskazując m. in. że musi ona zawierać zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie. Już z samego wyodrębnienia przez ustawodawcę w/w elementów decyzji , w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż inne cele ma realizować rozstrzygnięcie a inne uzasadnienie. Oczywistym jest też, iż niedopuszczalnym jest zastępowanie rozstrzygnięcie uzasadnieniem i odwrotnie.

Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że skarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia. Autor decyzji podał jedynie, że utrzymuje w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, którym odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie "przekazania w pierwszej kolejności skanów umów, wraz z ewentualnymi załącznikami, zawartymi ze wskazanymi w niniejszym piśmie podmiotami w okresie 2000-2019r. w związku z wynajęciem tymże podmiotom powierzchni w nieruchomości przy u. [...]". Sentencja omawianej decyzji nie precyzuje jednak tego, jakich podmiotów dotyczą umowy, których udostępnienia odmawia. Sentencja decyzji nie zwiera bowiem wyszczegółowienia owych podmiotów. Dokładnego oznaczenia owych podmiotów nie sposób także ustalić w oparciu o powołane w sentencji decyzji pismo, gdyż pismo to także nie zostało w sposób precyzyjny (umożliwiający identyfikację) oznaczone. Próby doprecyzowania w/w kwestii w uzasadnieniu decyzji również nie zmieniają tego, że sentencja decyzji de facto nie zawiera jasnego i klarownego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, w sytuacji gdy z sentencji utrzymanej w mocy decyzji nie wynika w sposób jasny to, jak organ rozpoznał sprawę zainicjowaną przez stronę (i która sprawa była przedmiotem rozstrzygania), tut. Sąd nie mógł wypowiadać się co do meritum sporu.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) a o kosztach na podstawie art.200 w/powołanej ustawy.