Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 10/25 w sprawie ze skargi E. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę dodatkową za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 10/25 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę E. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach w rozpoznaniu jej odwołania z 23 stycznia 2017 r. od decyzji z 10 stycznia 2017 r. (nr ŚRB.650.6.2014/2017.AM), którą Starosta Węgrowski ustalił skarżącej (wówczas E. M.) opłatę dodatkową za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W takich sprawach jak rozpatrywana, zainicjowanych skargą na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącej, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Siedlcach nie można zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie, ponieważ jej pismo z 23 stycznia 2017 r. nie stanowiło odwołania od decyzji Starosty Węgrowskiego z 10 stycznia 2017 r.

Sąd I instancji podał, odwołując się do akt sprawy, że skarżąca w skierowanym do Starosty Węgrowskiego piśmie z 23 stycznia 2017 r. zatytułowanym "odwołanie", wniosła o umorzenie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji. W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania żądania poprzez wyjaśnienie czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji z 10 stycznia 2017 r., czy wniosek o umorzenie opłaty dodatkowej orzeczonej tą decyzją (pismo Kolegium z 23 lutego 2017 r.) skarżąca oświadczyła, że intencją jej pisma z 23 stycznia 2017 r. było umorzenie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków określonych w koncesji.

W tych okolicznościach faktycznych SKO w Siedlcach nie prowadziło postępowania odwoławczego, a jedynie przekazało wniosek skarżącej o umorzenie opłaty dodatkowej organom właściwym w tej sprawie.

Wobec powyższego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Siedlcach nie można postawić zarzutu bezczynności w rozpoznaniu odwołania.

E. C. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 10/25, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy i art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 128 i art. 8 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że pismo z 23 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach zasadnie potraktowało jako wniosek o umorzenie całkowitej opłaty dodatkowej wymierzonej decyzją Starosty Węgrowskiego z 10 stycznia 2017 r., a nie jako odwołanie od tej decyzji, choć pismo zawierało elementy pozwalające na uznanie pisma za odwołanie.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zawarła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej zauważyć należy przede wszystkim, że autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a, nie wziął pod uwagę, że przepis ten składa się z trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktów) o różnej treści normatywnej. Wynika z niego, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w tym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub zobowiązaniu organ do stwierdzenia albo uznania uprawnia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2). W pkt 3 przewidziano natomiast odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z: 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1487/15, LEX nr 2297854, z 18 grudnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1183/25., LEX nr 4017104). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.

W skardze kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił również w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sąd administracyjny jest właściwy w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono WSA w Warszawie, określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, to jest: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji wskazania co do dalszego postępowania. W rozpoznanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną nie powołuje się na żadną z tych okoliczności.

Zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kasacyjny uznał również za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 128 i art. 8 k.p.a. i w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Kolegium nie pozostawało w bezczynności w niniejszej sprawie.

Według art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, natomiast art. 8 k.p.a. § 1 stanowi o zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, z kolei w § 2 o zasadzie prowadzenia postępowania zgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Jak już podniesiono, wnosząca skargę kasacyjną motywowała zarzut naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 128 i art. 8 k.p.a.) nieuzasadnionym zaaprobowaniem stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, że jej pismo z 23 stycznia 2017 r. stanowiło wniosek o umorzenie opłaty dodatkowej wymierzonej decyzją Starosty Węgrowskiego z 10 stycznia 2017 r., a nie odwołanie od tej decyzji, choć zawierało ono elementy pozwalające na uznanie pisma za odwołanie. W skardze kasacyjnej nie zawarła natomiast zarzutów wskazujących na błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nie zakwestionowała skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, dotyczących "charakteru" pisma z 23 stycznia 2017 r. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 powołanej ustawy procesowej, ponieważ wnosząca tę skargę zrzekła się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.