II OSK 1901/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-07-25	
Data wpływu	2018-06-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 735/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 184 art. 145 par. 1 pkt 1  art. 174 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 156 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229; art. 29 ust. 5; Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. i P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/17 w sprawie ze skargi A. N. i P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. i P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. znak: ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań W. C., Z. S., M. S., J. T.-R. oraz A. N. i P. N. od decyzji Wojewody S. z dnia 9 czerwca 2016 r. znak: ..., stwierdzającej, że decyzja Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 13 maja 1985 r. Nr ..., zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa i odmawiająca stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 13 maja 1985 r.

Sąd zgodził się z organem, że biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa".

Argumentował, że w sprawie nie jest sporne, iż W. C. i S. S., składając wniosek o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego, nie udokumentowali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, została prawidłowo oceniona przez organ, jako naruszająca prawo, jednak w warunkach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia z tego powodu, nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację organu, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił twierdzeń skarżących, że decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem "skierować do osoby" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący sytuacji prawnej adresata (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". W związku z powyższym Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, że W. C. i S. S. – inwestorzy pawilonu handlowego, nie mogli być uznani za stronę postępowania, bowiem nie wykazali się prawem do gruntu, na którym miał być posadowiony pawilon. Organ prawidłowo wszczął na ich wniosek postępowanie. Wydał następnie na ich rzecz decyzję z dnia 13 maja 1985 r., zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu i udzielającą pozwolenia na budowę, która była przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w zależności od upływu czasu od wydania ocenianej decyzji, Sąd uznał, że chociaż stanowisko organu nie jest do końca precyzyjne, nie może być jednak skutecznie zakwestionowane.

Podsumowując Sąd wskazał, że nie jest tak, jak podnoszą skarżący, że upływ czasu pozostaje bez znaczenia dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie jest też tak, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę stanu prawnego poprzez wprowadzenie zakazu wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć po upływie 10 lat od wydania decyzji. Słusznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1603/14 w którym wskazano, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Zważywszy na powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej A. N. i P. N. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wskutek błędnej interpretacji i przyjęcia, że decyzja Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 13 maja 1985 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zachodzi sytuacja przeciwna,

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że decyzja Głównego Inspektora Budowlanego nie narusza prawa w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy zachodzi sytuacja przeciwna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został postawiony w sposób, który nie pozwala na jego odniesienie do określonej podstawy na jakiej, zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można oprzeć zaskarżenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Według art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Skargę kasacyjną wniesiono określając podstawę "naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek błędnej interpretacji i przyjęcia, iż Decyzja Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 13 maja 1985 r. (Nr ...) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zachodzi sytuacja przeciwna". Takie określenie podstawy skargi kasacyjnej nie jest zgodne z wymogiem wskazanym w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym przyjęto dwie odrębne podstawy: – po pierwsze, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię; – po drugie, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Przyjmując, że skargę kasacyjną oparto na tych dwóch odrębnych podstawach należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji reguluje art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wyliczając enumeratywnie rodzaje ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. W konstrukcji normy prawnej należy wyodrębnić zapisany hipotetyczny stan faktyczny od zapisanej konsekwencji prawnej hipotetycznego stanu faktycznego. Norma prawna, co do której są podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa obejmuje te dwa nierozerwalne elementy konstrukcji prawnej. Rażące naruszenie prawa można zatem wyprowadzić gdy zawarty w normie prawnej hipotetyczny stan faktyczny i wynikające z tego stanu faktycznego konsekwencje prawne są zapisane w sposób, w którym nie powstają wątpliwości interpretacyjne. Według art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Artykuł 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane ustanowił expressis verbis przesłankę wydania pozwolenia na budowę – przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. W ustawie tej nie zdefiniowano pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością, tak jak przyjmuje to art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych. Do rażącego naruszenia prawa należy zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego, który nie odpowiada w sposób niebudzący wątpliwości stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej będącej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Ustanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Powstanie wątpliwości co do jej spełnienia w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy do zastosowania wobec tej decyzji sankcji nieważności (wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 422/17).

W sprawie w sposób oczywisty nie można wyprowadzić, że inwestorzy nie mieli prawa do dysponowania nieruchomością. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano stanu faktycznego, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działki oznaczone nr ew. ... i ... stanowiły własność Skarbu Państwa, a następnie w wyniku procesu komunalizacji przeszły na własność Gminy Miasta Z. Nie podważyli skarżący kasacyjnie, że w dniu wydania decyzji z 13 maja 1985 r. Nr ... zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenia na budowę, przysługiwał im tytuł użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Nie można zatem skutecznie zarzucić, że inwestorzy nie wykazali prawa do nieruchomości skoro właściciel nieruchomości nie zakwestionował tego prawa. Przyszłe, po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przekształcenia tytułu do nieruchomości nie mogą być podstawą do zakwestionowania tego prawa w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Drugą podstawą wniesionej skargi kasacyjnej jest "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...),co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż decyzja Głównego Inspektora Budowlanego nie narusza prawa w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy zachodzi sytuacja przeciwna". Tak przedstawiona podstawa skargi kasacyjnej nie uwzględnia, że art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje trzy odrębne rodzaje naruszenia przepisów prawa, których wystąpienie w kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji, daje uzasadnienie zastosowania środka prawnego jej uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać ani domniemywać podstawy zarzutu kasacyjnego, zwłaszcza że nie można tego zarzutu również wyprowadzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tak zatem postawiony zarzut czyni go niezasadnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.