II SA/Ke 915/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-29	
Data wpływu	2016-10-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6135 Odpady
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 938/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 148, art. 200, art. 205, ar. 3 par. 2 pkt 7; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 91 poz 576; art. 79, art. 82 ust. 1, 4,  5; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908; par. 82, par. 86; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2013 nr 0 poz 21; art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1,2,3; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 171 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Województwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 sierpnia 2016r. znak: PNK.I- 4130.69.2016 Wojewoda [...] (zwany dalej Organem nadzoru, Wojewodą), stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]". Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na naruszenie § 82 i 86 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283), stwierdzając, że Sejmik Województwa podejmując uchwałę naruszył elementarne zasady techniki prawodawczej, tj. zakaz stosowania derogacji milczącej i nakaz stosowania derogacji wyraźnej wynikające z § 82 i 86 rozporządzenia. Organ nadzoru uznał, iż uchwalenie w dniu 27.07.2016r. nowego planu gospodarki odpadami powinno być dokonane wraz z uchyleniem poprzedniego planu gospodarki odpadami przyjętego uchwałą nr XXI/360/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 28.06.2012r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło Województwo [...]e, kwestionując powyższe stanowisko Organu nadzoru oraz domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również zasądzenia kosztów postępowania w tym, kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniosło, że na podstawie art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotne naruszenie prawa. Do takich, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, zalicza się naruszenie przepisów :

- wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał,

- związanych z podstawą prawną podejmowanych uchwał,

- prawa ustrojowego,

- prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię,

- regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Naruszenie zasad techniki prawodawczej nie jest przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu województwa. Zasady techniki prawodawczej stanowią zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne, nie służą zaś ocenie ważności obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 13.12.2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11, wyrok NSA z dnia 5.05.2011 sygn. akt I OSK 1059/10). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż wyjątkowo naruszenie zasad techniki prawodawczej może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego wówczas gdy, dochodzi do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa takich jak:

- regulowanie w uchwale materii uregulowanej aktami wyższego rzędu,

- wykraczanie organu jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego.

Zdaniem skarżącego, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano takich naruszeń prawa. Organ nadzoru nie miał podstaw do dokonywania oceny uchwały nr [...] w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia o zasadach techniki prawodawczej. Sejmik Województwa podejmując tę uchwałę nie mógł naruszyć zasad tworzenia prawa wynikających z rozporządzenia gdyż prawa nie stanowił.

Z mocy §143 rozporządzenia o zasadach techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II rozporządzenia dotyczące zmiany (nowelizacji) ustawy o ile, odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W świetle tego przepisu rozporządzenie ma jedynie odpowiednie zastosowanie do tych uchwał Sejmiku Województwa, które mają charakter prawa miejscowego. Przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wywód prawny dotyczący zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej jest fragmentem uzasadnienia z wyroku WSA w Opolu z dnia 17.03.2009 r. sygn. akt. II SA/Op 33/09. Organ nadzoru nie dostrzegł, iż wyrok zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Cytowany wyrok dotyczył uchwały organu gminy w sprawie zmiany załącznika do statutu gminy będącego aktem prawa miejscowego.

Uchwała Sejmiku Województwa Nr [...] nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych plan gospodarki odpadami jest aktem o charakterze wewnątrzorganizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14.04.2015 sygn. II OSK 2154/13, wyrok WSA Poznań z dnia 13.07.2016 sygn. IV SA/Po 236/16, wyrok WSA Szczecin z dnia 11.10. 2010r sygn. akt II SA/Sz 625/10 ). Plan gospodarki odpadami wyznacza program działania organów administracji w zakresie wskazanym w art. 35 ust.1- 4b ustawy o odpadach. Plan jest aktem obowiązującym wewnątrz administracji i nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych dla podmiotów zewnętrznych wobec administracji.

W świetle powyższego, do uchwały Sejmiku Województwa nr [...] nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Ocena zgodności z prawem tej uchwały nie mogła być dokonywana na podstawie wzorców dotyczących tworzenia prawa miejscowego, w tym § 82 i 86 rozporządzenia dotyczącego zmiany / nowelizacji przepisów .

Organ nadzoru pominął także, iż uchwalanie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami regulują przepisy odrębne zawarte w ustawach: z dnia 14.12.2012r. o odpadach (Dz.U.2013.21 ze zm.) i z dnia 15.01.2015r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. 2015.122).

Stosownie do treści art. 36 ust.2 ustawy o odpadach sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa. Uchwalony plan podlega cyklicznej aktualizacji na podstawie art. 37 ust.1 i 2 ustawy o odpadach. Z mocy art. 37 ust.3 ustawy o odpadach przepisy o uchwalaniu planu stosuje się odpowiednio do aktualizacji planu. Zarząd województwa przedkłada sejmikowi projekt planu lub projekt zaktualizowanego planu gospodarki odpadami do uchwalenia. Ustawa przewiduje zatem dwie odrębne instytucje, tj. uchwalenie planu i uchwalenie aktualizacji planu. W celu zachowania ciągłości planu mającego - jak wyjaśniono wyżej - walor dokumentu programowego ustawodawca wprowadził szczególną formę jego "aktualizacji’, a nie uchwalania kolejnych " nowych" planów.

Plan gospodarki odpadami jako dokument o charakterze opisowym, analitycznym i informacyjnym nie może podlegać zmianie (nowelizacji) tak jak przepisy prawa na podstawie § 82 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Aktualizacja planu gospodarki odpadami nie polega przecież na uchyleniu niektórych przepisów planu, zastąpieniu niektórych przepisów planu przepisami o innej treści lub brzmieniu, dodaniu do planu nowych przepisów. Aktualizacja planu dokonywana jest w formie opisowej, analitycznej i informacyjnej w związku z tym nie może podlegać regułom właściwym dla zmiany przepisów. Aktualizacja oznacza dostosowanie planu uchwalonego do aktualnego stanu wiedzy i obowiązujących przepisów. Aktualizacja nie jest zatem uchwaleniem "nowego" planu - jak błędnie przyjął organ nadzoru.

Niezasadne jest zastrzeżenie organu nadzoru, iż w wyniku podjęcia uchwały nr [...] w porządku prawnym funkcjonują niezależnie od siebie dwa plany gospodarki odpadami. Przede wszystkim, z uwagi na wewnątrzorganizacyjny charakter planu gospodarki odpadami, podjęta przez Sejmik Wojewódzki uchwała nr [...] nie wchodzi do powszechnego porządku prawnego, tak jak przepis prawa miejscowego. W tym znaczeniu nie weszła do powszechnego porządku prawnego także uchwała Sejmiku Województwa nr XXI/360/12 z dnia 28.06. 2012r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2012 - 2018. Cechą aktów wewnętrznych jest to, iż ich moc obowiązująca oparta jest na podległości organizacyjnej pomiędzy organami. Uchwały o takim charakterze kształtują relacje między Sejmikiem Województwa czyli, organem wydającym akt a Zarządem Województwa do którego akt jest skierowany. Skoro, Zarząd Województwa opracował zarówno projekt planu jaki i projekt aktualizacji planu gospodarki odpadami to, zakres stosowania planów nie może budzić dla tego organu wątpliwości. Z § 3 uchwały nr [...] wynika zaś, iż plan w wersji zaktualizowanej wchodzi w życie z dniem podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa. Zarząd Województwa nie może mieć zatem wątpliwości co do daty, od której obowiązuje plan w wersji zaktualizowanej.

W związku z powyższym, nie zachodzi przypadek zmiany/nowelizacji dorozumianej w rozumieniu § 86 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Ustalenie zakresu i terminu związania Zarządu Województwa planem gospodarki odpadami w wersji zaktualizowanej nie wymaga żadnej dedukcji.

W tym stanie rzeczy, ocena zgodności z prawem uchwały Sejmiku Województwa nr [...] w sprawie uchwalenia aktualizacji planu gospodarki odpadami nie powinna być dokonywana w oparciu o wzorce dotyczące zmiany/nowelizacji przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego, o których mowa w § 82 i 86 zasad techniki prawodawczej.

Skarżący podniósł, iż organ nadzoru nie uwzględnił, że w dniu wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. w dniu 26.08.2016r. obowiązywało prawo miejscowe ustanowione uchwałą Sejmiku Województwa nr [...] w sprawie wykonania " Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] " 2016 - 2022. Uchwała wykonawcza weszła w życie w dniu 12.08. 2016r. Z tym dniem została uchylona uchwała wykonawcza z dnia 28.06.2012r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]" 2012 - 2018.

Uchwała wykonawcza stanowi konkretyzację założeń programowych zawartych w planie gospodarki odpadami w związku z którym została podjęta w zakresie wskazanym w 38 ust.2 ustawy o odpadach. Uchwała wykonawcza podjęta przez Sejmik Województwa w dniu [...] wprowadziła prawo miejscowe odpowiednie do treści zaktualizowanego planu gospodarki odpadami. Uchwała wykonawcza rozstrzygnęła władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji. W odniesieniu do tej uchwały nie dopatrzono się podstaw do ingerencji nadzorczej. Wojewoda [...] stwierdził ten fakt w piśmie znak : PNK.I.4131.69.2016, które skierował do [...]. Organ nadzoru winien był zatem uwzględnić, iż w dniu wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały o planie gospodarki odpadami, w sposób prawnie skuteczny Sejmik Województwa wdrożył część postanowień zaktualizowanego planu gospodarki odpadami do obrotu prawnego inną zgodną z prawem uchwałą. W związku z tym stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa w sprawie planu gospodarki odpadami nie miało także uzasadnienia faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odniesieniu do zarzutu braku podstaw do dokonania oceny uchwały w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016r. poz. 283) Organ nadzoru dodatkowo podniósł, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że każde działanie organów jednostek samorządu terytorialnego musi znajdować uzasadnienie w regulacjach aktów normatywnych wyższego rzędu i musi być z nimi zgodne. Wprowadzając kryterium zgodności z prawem, ustawodawca nie postanowił, że dotyczy to tylko zgodności z regulacjami ustawowymi. Biorąc pod uwagę racjonalność działania ustawodawcy, należy przyjąć, że miał on na myśli zgodność ze wszystkimi aktami normatywnymi wyższego rzędu, w tym z zasadami techniki prawodawczej. Do stosowania Zasad techniki prawodawczej zobowiązuje również postulat tworzenia tzw. dobrego prawa. Wyjaśnienie tego twierdzenia zobowiązuje do wskazania, że dobre stanowienie prawa czy też stanowienie dobrego prawa musi nastąpić kompleksowo, pod wieloma względami, w tym nie tylko pod względem merytorycznym, ale i legislacyjnym. Wszystkie akty prawne, nawet te umieszczone najniżej w hierarchii źródeł prawa, jak i akty wewnętrzne powinny być objęte stosowaniem zasad techniki prawodawczej. Treść § 141 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi: "do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej." Wskazane w Rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy prawa tj. § 82 i § 86 rozporządzenia zamieszczone są w dziale II rozporządzenia. A zatem mają zastosowanie również do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) nie będących aktami prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru, w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie zasadom techniki prawodawczej ze względu na jego powiązanie z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jak również biorąc pod uwagę skutki tej wadliwej regulacji należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Analiza uchylonej uchwały i porównanie jej treści z uchwałą Sejmik Województwa [...] z dnia 28 czerwca 2012r. Nr XXI/360/12 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]" 2012-2018 prowadzi do wniosku, że w obiegu prawnym występują dwa plany gospodarki odpadami, jeden przyjęty uchwałą z dnia 28 czerwca 2012r. oraz drugi zakwestionowany przez organ nadzoru, przyjęty na sesji w dniu [...].

Jakkolwiek ustawodawca nie zakwalifikował planu gospodarki odpadami do aktów prawa miejscowego (w odróżnieniu od uchwały o wykonaniu planu gospodarki odpadami - art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach) to jednak uchwała ta ma doniosłą rolę z tego wzglądu, że wpływa na procesy decyzyjne w sprawach postępowania z odpadami. Organ zwrócił uwagę na trzy przepisy ustawy o odpadach:

- art. 33 ust. 1 u.o., ujęty w postaci zasady i zobowiązujący posiadacza odpadów do postępowania z nimi w sposób zgodny m.in. z planami gospodarki odpadami, art. 46 ust. 1 pkt 2 u.o., według którego właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, art. 127 ust. 5 u.o., według którego w przypadku gdy budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania tego pozwolenia.

Zwłaszcza dwa ostatnie przepisy nakazują spojrzeć na plany gospodarki odpadami nie od strony formy, lecz treści. Jeżeli nawet wojewódzki plan gospodarki odpadami nie został określony mianem "aktu prawa miejscowego", ale jego treść wyklucza uzyskanie zezwolenia (art. 46 ust. 1 pkt 2 u.o.) lub nie pozwala na wydanie pozwolenia (art. 127 ust. 5 u.o.), to odmawianie temu planowi charakteru aktu powszechnie obowiązującego jest zamykaniem oczu na rzeczywistość. Pozornie wiąże on organ administracji, ale faktycznie wiąże każdego ubiegającego się o zezwolenie lub pozwolenie, ponieważ go nie otrzyma, jeżeli plan do tego nie dopuszcza. Dlatego nie jest wykluczona obrona stanowiska, że wojewódzki plan gospodarki odpadami ma charakter aktu prawa miejscowego, mimo że ustawa takim mianem go nie określa (Komentarz Wojciecha Radeckiego do art. 38 ustawy o odpadach).

Zatem, ustalenia Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami wpływają na sytuację prawną podmiotów spoza aparatu administracyjnego i z tego względu regulacja ta nie może być wadliwa również z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, zwłaszcza w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie Organu nadzoru niedopuszczalna jest derogacja dorozumiana polegająca na wprowadzaniu norm prawnych, które mają zastąpić dotychczasową regulację, bez wyraźnego wskazania tej zmiany. Tego typu nowelizacja dorozumiana w sposób oczywisty komplikuje proces stosowania prawa, gdyż samo ustalenie istnienia i zakresu zmiany ma w takim przypadku charakter ocenny. Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością poprzestania na domyślnym uchyleniu przepisów lub przepisu przez samo odmienne uregulowanie danej sprawy jest realizacja zasady jedności prawa, a także czytelności systemu prawa poprzez pozbawienie wątpliwości które akty obowiązują, a które już nie. Derogacja wyraźna polega na precyzyjnym wskazaniu uchylanych przepisów, przy czym z uwagi na pewność i jasność porządku prawnego informacja o utracie mocy prawnej aktu normatywnego winna następować w takim samym trybie, jak ogłoszenie o jego wejściu w życie.

Odnośnie zarzutu braku ingerencji nadzorczej w stosunku do uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] Organ nadzoru podnióśł, iż nie mają znaczenia te zarzuty skargi, ponieważ przedmiotem analizy organu jest konkretny akt, tj. uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...]w sprawie uchwalenia aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]".

Mając na uwadze zakres i wagę przedstawionych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności, Wojewoda uznał, iż uchwała Nr [...] w całości dotknięta jest wadą nieważności. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności określone w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie - województwa (t.j. Dz. U. z 2016r. poz.486).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]".

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało poddane kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016r. poz.486), zwanej dalej u.s.w., zatytułowany "Nadzór nad działalnością samorządu województwa".

Zgodnie z art. 79 u.s.w. nadzór nad taką działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Z akt sprawy niniejszej wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona Organowi nadzoru w dniu 29 lipca 2016r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu 26 sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 82 ust. 4 u.s.w.).

Z mocy art. 82 ust. 5 u.s.w., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28).

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117.

Wymaga wskazania, że ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990,Nr 4,poz.1).

Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała (w sprawie niniejszej podjęta przez Sejmik Województwa), narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Działanie Sądu w takim przypadku określa art. 148 ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Z mocy art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., SA/Gd 327/95, LEX 25639).

Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]".

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Organ nadzoru stwierdził nieważność wskazanej uchwały z uwagi na naruszenie § 82 i 86 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), stwierdzając, że Sejmik Województwa podejmując uchwałę naruszył elementarne zasady techniki prawodawczej, tj. zakaz stosowania derogacji milczącej i nakaz stosowania derogacji wyraźnej wynikające z § 82 i 86 rozporządzenia. Organ nadzoru uznał, iż uchwalenie w dniu [...] nowego planu gospodarki odpadami powinno być dokonane wraz z uchyleniem poprzedniego planu gospodarki odpadami przyjętego uchwałą nr XXI/360/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 28.06.2012r.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały nie wskazuje na rażące naruszenie prawa, zatem skarga jest uzasadniona.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu z art. 82 u.s.w. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (por. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Należy na wstępie zauważyć, co trafnie podkreśla skarżący, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wyjątkowo naruszenie zasad techniki prawodawczej może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego wówczas gdy, dochodzi do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa np. regulowanie w uchwale materii uregulowanej aktami wyższego rzędu, czy też wykraczanie jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego. Takich naruszeń prawa Organ nadzoru w sprawie niniejszej nie wskazał.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż Sejmik podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszył zasad tworzenia prawa wynikających z rozporządzenia.

Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami (jak również jego aktualizacji) nie jest aktem prawa miejscowego. Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2695/11, wyrok WSA w Szczecinie z 11 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 625/10). W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12). W judykaturze podkreśla się, że akt ten zawiera w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Plan gospodarki odpadami jako dokument o charakterze opisowym wyznacza program działania organów administracji w zakresie wskazanym w art. 35 ust.1- 4b ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach.

W świetle powyższego, słusznie skarżący wskazuje, że ocena zgodności z prawem tej uchwały nie mogła być dokonywana na podstawie wzorców dotyczących tworzenia prawa miejscowego.

Należy również podzielić argumentację skarżącego, iż plan gospodarki odpadami jako dokument o charakterze opisowym, analitycznym i informacyjnym nie może podlegać zmianie (nowelizacji) tak jak przepisy prawa na podstawie § 82 ww. rozporządzenia. Ma racje skarżący, że aktualizacja planu gospodarki odpadami nie polega na uchyleniu niektórych przepisów planu, zastąpieniu niektórych przepisów planu przepisami o innej treści lub brzmieniu, dodaniu do planu nowych przepisów. Wszak aktualizacja tego planu dokonywana jest w formie opisowej, analitycznej, a w związku z tym nie może podlegać regułom właściwym dla zmiany przepisów. Nie może budzić wątpliwości, że istota aktualizacji polega na dostosowaniu planu uchwalonego do aktualnego stanu wiedzy i obowiązujących przepisów. Tym samym aktualizacji planu nie sposób rozumieć jako uchwalenie "nowego" planu.

Problematykę uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami regulują przepisy ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach i ustawy z dnia 15.01.2015r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw.

Z mocy art. 36 ust.2 ustawy o odpadach sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa. Z kolei z mocy art. 37 ust.1 i 2 ustawy o odpadach uchwalony plan podlega aktualizacji. Stosownie zaś do art. 37 ust.3 ustawy o odpadach przepisy o uchwalaniu planu stosuje się odpowiednio do aktualizacji planu. Zarząd województwa przedkłada sejmikowi projekt planu lub projekt zaktualizowanego planu gospodarki odpadami do uchwalenia.

Treść powołanych wyżej przepisów wskazuje, że ustawodawca przewidział dwie odrębne instytucje, tj. uchwalenie planu i uchwalenie aktualizacji planu oraz - jak słusznie podnosi skarżący - wprowadził szczególną formę jego "aktualizacji’, a nie uchwalania kolejnych "nowych" planów.

W tym stanie rzeczy nie sposób zaaprobować stanowiska Organu nadzoru, że w wyniku podjęcia uchwały w porządku prawnym funkcjonują niezależnie od siebie dwa plany gospodarki odpadami.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane niezgodnie z prawem, gdyż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały.

Z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone na podstawie art.148 P.p.s.a. - o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.