Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W.– działającego pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 698/18 w sprawie ze skargi M.W. – działającego pod firmą [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.W. – działającego pod firmą [...] na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 698/18 oddalił skargę M.W. – działającego pod firmą [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], w wyniku przeprowadzonej kontroli pracodawcy M.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], nakładającą na pracodawcę karę pieniężną w kwocie 15.000 zł.

M.W. w dniu 29 stycznia 2018 r. zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z wnioskiem o umorzenie części kary w kwocie 10.000 zł i rozłożenie na 5 rat po 1.000 pozostałej części kary w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu wniosku podał, że oprócz przedmiotowej kary po zakończeniu kontroli został także ukarany mandatem w wysokości 1.000 zł, który zapłacił. Ponadto na skutek kontroli został zobowiązany do ponownego przeliczenia wynagrodzenia i ryczałtów dla pracowników, co z pewnością będzie skutkowało koniecznością wypłaty im kilku lub kilkunastu tysięcy złotych. Wskazał, że od początku funkcjonowania firmy, tj. od początku stycznia 2015 r., przynosi ona straty – w 2015 r. strata wyniosła 144.300,97 zł, w 2016 r. 254.593,37 zł. Wnioskodawca na potwierdzenie powyższego stwierdzenia przedstawił dokumenty w postaci zeznań o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w latach podatkowych 2015 i 2016 oraz informację o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w latach podatkowych 2015 i 2016. Zdaniem wnioskodawcy, strata będzie również w 2017 r. Stwierdził, że jednorazowe wydanie kwoty 15.000 zł plus kwoty na wypłacenie uzupełnionych wynagrodzeń pracowników doprowadzi firmę do upadłości. Podał również, iż ma ogromne problemy z terminowymi płatnościami dla kontrahentów. Fakt ten potwierdził przedłożeniem wniosku z dnia 22 stycznia 2018 r. do firmy leasingowej o przesunięcie 5 rat leasingowych o 2 miesiące. Wnioskodawca przyznał, że zdaje sobie sprawę z tego, że ilość błędów popełnionych w prowadzeniu dokumentacji firmy jest spora. Wyjaśnił, że wynika to z faktu, iż poza prowadzeniem firmy sam w niej pracował jako [...]. Aktualnie zajmuje się już tylko firmą i prosi pierwszy, a zarazem ostatni raz, o danie mu szansy na przetrwanie swojej działalności. Zadeklarował, że wszystkie błędy naprawi w ciągu najbliższych kilku miesięcy i że więcej się one nie powtórzą.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił umorzenia części kary w kwocie 10.000 zł oraz odmówił rozłożenia pozostałych 5.000 zł na 5 rat po 1.000 zł administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

Na skutek wniesionego przez M.W. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Okręgowy Inspektor Pracy w [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

M.W. w dniu 17 maja 2018 r. złożył do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] kolejny wniosek, tym razem o rozłożenie nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na 30 równych rat po 500 zł każda, płatnych do dnia 15 każdego miesiąca, zaczynając od miesiąca następnego po miesiącu, w którym zostanie wydana decyzja o rozłożeniu na raty, alternatywnie o rozłożenie nałożonej kary na 15 równych rat po 1.000 zł każda, płatnych do dnia 15 każdego miesiąca, zaczynając od miesiąca następnego po miesiącu, w którym zostanie wydana decyzja o rozłożeniu na raty.

W uzasadnieniu wniosku podał, że prowadzi jednoosobowo działalność gospodarczą oraz zatrudnia [...] osób. W roku obrotowym 2016 osiągnął stratę w wysokości 254.593,37 zł. W 2017 r. osiągnął dochód w wysokości 124.825,94 zł, ale był on spowodowany jedynie odliczeniem strat za lata ubiegłe – 50% straty za rok obrotowy 2015 oraz 50% straty za rok obrotowy 2016 (dowód: pity PIT 36L za 2016 r. i PIT 36L za 2017 r.). Ponadto wskazał, że posiada dwa rachunki bankowe jeden w walucie PLN a drugi w walucie EURO. Z wyciągów z rachunku w PLN za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. wynika, że miesięczne saldo za miesiąc styczeń 2018 r. było ujemne (-1.167,69 zł); luty dodatnie (2.118,48 zł); marzec ujemne (-2.131,72 zł) oraz rachunku w EUR – styczeń ujemne (-5.463,24 euro); luty dodatnie (1.022,27 euro); marzec ujemne (-930,89 euro). Jako dowód przedstawił wydruki z wyciągów z rachunków. Wnioskodawca podał także, iż w związku ze złą kondycją finansową został zmuszony do zwrócenia się do finansujących umowy leasingu o karencje spłat rat leasingowych pojazdów używanych w ramach prowadzonej działalności. Wyjaśnił, że na złą kondycję finansową firmy składało się wiele czynników: przerwa w świadczeniu usług w okresie od początku Świąt Bożego Narodzenia do Święta Trzech Króli, opóźnienia w płatnościach od kontrahentów, czy też pojawienie się dodatkowych nieplanowanych kosztów (dowód: wnioski do [...] oraz [...]). Zdaniem wnioskodawcy, w jego obecnej sytuacji finansowej zapłata jednorazowo kwoty 15.000 zł będzie wiązała się ze znacznymi trudnościami, gdyż jako przedsiębiorca balansuje na granicy rentowności firmy, a jednorazowa zapłata lub egzekucja przedmiotowej kwoty mogłaby doprowadzić do jej upadłości, natomiast rozłożenie wymienionej kwoty na raty pozwoli na spłatę zadłużenia, bez uszczerbku dla prowadzonej działalności oraz zatrudnionych pracowników. W ocenie wnioskodawcy, zastosowanie w niniejszej sprawie ulgi wyczerpuje przesłanki pomocy w stabilizacji finansowej, która niewątpliwie ma charakter incydentalny. Analizując obecną sytuację finansową wnioskodawcy, rozłożenie nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na raty pozwoli na dalsze funkcjonowanie prowadzonej przez niego firmy i nie zmusi go do zwolnienia pracowników.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił rozłożenia kary na 30 równych rat po 500 zł każda lub alternatywnie na 15 równych rat po 1.000 zł każda administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

Na skutek wniesionego przez M.W. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Okręgowy Inspektor Pracy w [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że strona już po raz drugi zwraca się o udzielenie jej ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł. Ponowny wniosek o udzielenie ulgi w wykonaniu tej kary w stosunku do pierwszego wniosku został zmieniony w ten sposób, że strona nie wnosiła już o umorzenie części kary, a wyłącznie o rozłożenie jej na raty. Przy czym uzasadnienia obu wniosków były analogiczne – trudna sytuacja finansowa firmy.

Wskazał, że naruszenie przez pracodawcę przepisów skutkujące zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej z powodu nieokazania danych wczytanych z kart kierowców, a jednocześnie danych wczytanych z tachografów cyfrowych, jest jednym z najpoważniejszych naruszeń (pracodawca nie może przerzucić obowiązku uzyskiwania tych danych na samych kierowców, ze względu na obowiązek nadzoru nad pracą kierowcy). Trudna sytuacja finansowa M.W. nie oznacza, że organ ma obowiązek dostosowania się do treści wniosku strony i udzielenia jej ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") stwierdził, że jest on chybiony. Przedstawiony przez stronę materiał dowodowy w postaci dokumentów dotyczących sytuacji finansowej prowadzonej przez niego firmy był wystarczający do rozpoznania sprawy.

Organ odwoławczy, rozważając możliwość zastosowania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej w kontekście art. 189k § 1 K.p.a. wyjaśnił, że zawarte w tym przepisie pojęcia "ważnego interesu strony" lub "ważnego interesu publicznego" mają charakter niedookreślony i każdorazowo ich ocena należy do inspektora pracy, który rozpatruje wniosek o umorzeniu administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy.

W niniejszej sprawie decyzja dotyczy przedsiębiorcy zatrudniającego pracowników, dla którego ryzyko poniesienia strat finansowych związanych z aktywnością ekonomiczną jest wpisane w zasady prowadzonej działalności gospodarczej. Ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej stanowią formę pomocy udzielonej przez państwo stronie po to, by przez stosowanie zasady egzekwowania administracyjnej kary pieniężnej nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia zarówno społecznego, jak i indywidualnego, odnoszącego się do strony oraz jej najbliższych, a także osób zależnych od niej. Ulgi powinny jednak stanowić incydentalną pomoc w stabilizacji sytuacji finansowej strony. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w [...], w rozpatrywanym przypadku trudno mówić o "incydentalności", gdyż przedsiębiorstwo M.W. generuje straty od 2015 r.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nawet w przypadku istnienia ważnego interesu publicznego oraz ważnego interesu strony, ulga w postaci rozłożenia administracyjnej kary pieniężnej na raty nie będzie stanowić incydentalnej pomocy w stabilizacji sytuacji finansowej strony (co istotne, ważnego interesu strony nie można utożsamiać z jej subiektywnym przekonaniem o potrzebie udzielenia ulgi). Odmowa rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej była zatem zasadna.

Ustosunkowując się do alternatywnego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach sprawy nie ma ku temu podstawy prawnej, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto wyjaśnił, że ze względu na właściwość rzeczową Państwowej Inspekcji Pracy, jak też ustawowe kompetencje w zakresie dostępu do danych pozwalających na rzeczywistą ocenę kondycji finansowej strony, taka ocena mogła zostać dokonana jedynie w oparciu o dokumenty dostarczone przez stronę i jej oświadczenia, bez faktycznej i prawnej możliwości ich weryfikacji ze stanem rzeczywistym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 189 k § 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie przez organ ważnego interesu strony przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 7 K.p.a., przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu obywatela, w szczególności niewyjaśnienie czy ważny interes strony zasługiwał na uwzględnienie przez zastosowanie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., przez zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do braku oceny całokształtu materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że skarżący nie zasługuje na udzielnie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zawarł argumentację zbieżną z uzasadnieniem odwołania. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 189k § 1 K.p.a. w sposób rażący, albowiem nie wziął pod uwagę ustawowych przesłanek, tj. ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. W treści wniosku został bowiem w sposób szczegółowy opisany ważny interes strony, który uzasadniał jego uwzględnienie. Zostały dołączone dowody na poparcie wywodzonych z nich faktów, lecz organ ich nie ocenił, czym dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zastosowanie ulgi wyczerpuje przesłanki pomocy w stabilizacji jego sytuacji finansowej, która niewątpliwe ma charakter incydentalny. Gdyby organ wziął pod uwagę jego argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej, to doszedłby do odmiennych wniosków, a co za tym idzie wydałby inną decyzję. Ponadto skarżący zarzucił, że w niniejszym postępowaniu organ nie dokonał oceny, czy konkretne okoliczności pozwalają na stwierdzenie, czy wystąpiła przesłanka ważnego interesu strony, lecz jedynie skupił się na kwestiach niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 189k § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:

1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części.

Wskazał, że powołany przepis jest oparty na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że decyzja negatywna wydana na podstawie tego przepisu nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy przypadki uzasadnione ważnym interesem strony lub interesem publicznym wystąpiły, jak i wtedy, gdy nie występują. Nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu strony lub z interesu publicznego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany rozłożyć administracyjną karę pieniężną na raty. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes strony oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, pub. CBOSA). Ogranicza się zatem do zbadania, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy w sposób przekonujący rozważono wszystkie okoliczności zgłoszone przez stronę.

Rozpoznawana sprawa dotyczy drugiego wniosku skarżącego o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Pierwszy wniosek dotyczył zarówno umorzenia tej kary w części w wysokości 10.000 zł, jak i rozłożenia na raty pozostałej kwoty 5.000 zł. Wniosek ten nie został przez organ uwzględniony. Wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy już tylko rozłożenia pieniężnej kary administracyjnej na raty. Również i ten wniosek nie został przez organ uwzględniony.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia ważnego interesu strony stwierdził, że w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające uznanie, że przesłanka ważnego interesu strony została spełniona. Niewątpliwie w interesie skarżącego leży uzyskanie ulgi. Tak rozumiany interes nie jest jednak równoznaczny z przesłanką z art. 189k § 1 K.p.a. Ustawodawca w tym przepisie podkreślił wyjątkowość interesu strony jako przesłanki udzielenia ulgi, określając go przymiotnikiem "ważny". Stąd subiektywne przeświadczenie skarżącego, że taki właśnie jest jego interes w uzyskaniu ulgi jest niewystarczające dla uznania tej przesłanki za spełnioną, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają.

Ważny interes strony nie ma definicji ustawowej i zasadniczy wpływ na sprecyzowanie tego pojęcia ma orzecznictwo sądowe. Z uwagi na to, że przepis art. 189 k § 1 K.p.a. obowiązuje od 1 lipca 2016 r. na kanwie tej regulacji brak jest ugruntowanego orzecznictwa. Z tego względu posiłkowo można uwzględnić orzecznictwo odnoszące się do ulg przewidzianych w art. 67a ustawy – Ordynacja podatkowa, w których ustawodawca także nakazał rozważać udzielenie ulgi w przypadkach uzasadnionych "ważnym interesem podatnika".

W orzecznictwie ważny interes podatnika definiuje się jako sytuację w której z przyczyn nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, pub. CBOSA). Dobrodziejstwo przewidziane w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa ma charakter wyjątkowy i może być stosowane jedynie do przypadków nadzwyczajnych, szczególnych. Organ podatkowy musi mieć na uwadze i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik pochopnie nie był z niego zwalniany (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001, I SA/Ka 577/00, pub. CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił stanowisko organów, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka ważnego interesu strony. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący wnosił o ulgę w formie rozłożenia zapłaty administracyjnej kary pieniężnej na raty, której udzielenie nie wiązałoby się z rezygnacją Skarbu Państwa z przysługujących mu należności. Skutkiem udzielenia tej ulgi jest bowiem odstępstwo od zasad i terminów uiszczania kar. Rozłożenie zapłaty administracyjnej kary pieniężnej na raty jak każda inna ulga, ma charakter wyjątkowy i taki również charakter muszą mieć okoliczności uzasadniające jej udzielenie. Rozłożenie kwoty 15.000 zł na równe, miesięczne raty po 500 zł skutkowałoby spłatą tej zaległości przez prawie 3 lata.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a ich ocena nie wykroczyła poza ramy swobodnej oceny dowodów. Postępowanie w trybie art. 189k § 1 K.p.a. jest postępowaniem szczególnym, w którym przede wszystkim na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w tym przepisie . Stąd zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest niezasadny. Głównym argumentem skarżącego, świadczącym o jego ważnym interesie jest zła kondycja firmy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, kondycja firmy M.W. nie jest jednak aż tak zła, aby nie mógł on jednorazowo uiścić kwoty w wysokości 15.000 zł. Działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego prowadzi on nieprzerwanie od 2015 r. Skarżący pomimo wykazywanej złej kondycji firmy nie zawiesił prowadzenia działalności gospodarczej. Wprawdzie za lata 2015 i 2016 wykazał straty, to jednak już w 2017 r. osiągnął dochód w wysokości ponad 100.000 zł. Zachowana jest płynność finansowa firmy. Fakt ten potwierdzają wyciągi z rachunków bankowych z 3 miesięcy, z których wynika, że w lutym saldo było dodatnie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że udzielenie ulgi skarżącemu stałoby również w sprzeczności z interesem społecznym. Jakość i ilość naruszeń pozwala przyjąć, że prewencyjny charakter wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej zostanie osiągnięty tylko wówczas, gdy nie zostanie zastosowana żadna ulga w obowiązku jej uiszczenia. Kwota 15.000 zł stanowi bowiem niewielki procent kary wymierzonej za wszystkie stwierdzone naruszenia w wysokości 438.000 zł. Wydana na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (właściwie materiału przedstawionego przez samego skarżącego) decyzja nieuwzględniająca jego żądania nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.W. – działający pod firmą [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności działania organu i merytorycznym rozstrzyganiu w tym zakresie, w którym de facto Sąd zastąpił organ;

b) art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na ocenie kwestionowanej w skardze decyzji z punktu widzenia interesu społecznego;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przez organ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a., albowiem zastąpił organ i rozstrzygnął sprawę merytorycznie, dokonując oceny kondycji finansowej M.W. i jego płynności finansowej. Następnie doszedł do konstatacji, że udzielenie przez organ ulgi byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Natomiast nie orzekł, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., co mogło mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie.

Następnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 14 maja 2019 r. oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż dla uznania podstawy kasacyjnej z tego przepisu za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania. Nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest zatem uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był w tym procesie badany.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 3 § 1 P.p.s.a. Uchybienie temu przepisowi upatruje w nieprzeprowadzeniu oceny legalności działania organu i merytorycznym rozstrzyganiu w tym zakresie, w którym zastąpił organ, a także na ocenie kwestionowanej decyzji z punktu widzenia interesu społecznego.

Wskazać należy, iż przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Powołany przepis wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. wprost nie odnosi się, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium legalności oraz zastosował środek przewidziany w ustawie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, LEX nr 1083687, 5 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065).

Ponadto podać należy, iż przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087; 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W tej sprawie wymóg ten nie został spełniony, brak jest bowiem powiązania zarzutu naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania. Opisowy sposób formułowania zarzutu nie spełnia wymogów art. 176 P.p.s.a., gdyż w tym zakresie należy wskazać konkretnie naruszony przepis prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie jest zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za autora skargi kasacyjnej zarzutów.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku winno być sporządzone w taki sposób, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżony wyrok za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Skuteczny jest również w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów określonych w tym przepisie. Przy czym zauważyć należy, iż nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia141 § 4 P.p.s.a. i uzasadnił go brakiem ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Przy czym przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja tego zarzutu ogranicza się do powołania treści art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a więc przepisów formułujących zasady postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów, a także zacytowania poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, bez jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W istocie skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym (zawiera konieczne elementy), które umożliwiają Sądowi drugiej instancji prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Rozważania Sądu są logiczne, spójne i konsekwentne, znajdują oparcie w aktach sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie do niektórych zarzutów skargi nie można skutecznie wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).