II SA/Gl 1145/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-30	
Data wpływu	2019-08-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202;  art. 41 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. R. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku "A" sp. z o.o. z siedzibą w B. z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji: zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na dz. nr 1, 2 obręb [...] przy ul. [...] w S.

W uzasadnieniu podano m. in. że przedmiotowa inwestycja narusza zapisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] (dalej m.p.z.p.), a konkretnie § 7 uchwały oraz § 13 ust. 2 uchwały. Z przedłożonego projektu wynika, że proponowana nawierzchnia nie zapewnia szczelności, nie uniemożliwia przenikania określonych zanieczyszczeń do podłoża i wód gruntowych, a droga pożarowa wskazana na projekcie zagospodarowania terenu nie posiada szerokości 7 m, tylko 5m, bowiem 2m stanowią chodnik, który nie stanowi dojazdu lecz dojście przeznaczone dla ruchu pieszych. Zakwalifikowanie przez projektanta chodnika jako drogi pożarowej jest wyraźnie sprzeczne z przepisami dotyczącymi ochony przeciwpożarowej i dróg pożarowych.

Od powyższej decyzji odwołała się przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie przepisów:

I. postępowania administracyjnego:

1) art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że rozwiązania techniczne zastosowane w projekcie budowlanym są niezgodnie z m.p.z.p., gdy w rzeczywistości rozwiązania techniczne zastosowane w projekcie budowlanym są zgodne z wymaganiami określonymi w § 7 ust. 4 pkt 2 i § 13 ust. 2 m.p.z.p.;

3) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że przedłożony projekt budowlany: nie posiada właściwej numeracji stron, a także zawiera inne błędy formalne;

4) art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i prawnym;

II. art. 6, 8, 9, k.p.a., § 7 ust. 4 pkt 2 oraz § 13 ust. 2 m.p.z.p., art. 35 ust. 4 p.b., § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935),

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., numer: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że projektowane budynki odpowiadają wymogom planu miejscowego. W zakresie braku szczelnej nawierzchni dróg i miejsc postojowych organ odwoławczy nie podziela poglądu organu I instancji w tej kwestii. Przy braku definicji w m.p.z.p. jaką nawierzchnię należy uznać za szczelną, a jaką nie, a także wobec jednoznacznego twierdzenia inwestora, że planowany rodzaj nawierzchni z kostki brukowej zapewnia odpowiednią szczelność, nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić niezgodności przyjętego rozwiązania technicznego z przepisem § 7 m.p.z.p. W zakresie zbyt małej szerokości dojazdu do zespołu budynków wielorodzinnych również organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji. Ciąg pieszo-jezdny o łącznej szerokości 7 m (5 m jezdnia i 2 m chodnik) spełnia wymagania przewidziane dla drogi publicznej klasy D - dojazdowej. Jednakże, dojście wewnątrz budynków od mieszkań zlokalizowanych na parterze do garaży nie spełnia wymogów dostępności dla osób niepełnosprawnych, z uwagi na schody i brak urządzeń technicznych umożliwiających dostęp do tych pomieszczeń oraz zbyt małą szerokość drzwi do garaży, wynoszącą w świetle 80 cm. Organ odwoławczy stwierdził również naruszenie § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Planowana inwestycja przewiduje wykonanie wyłącznie jednego placu zabaw, na cały zespół 10 budynków wielorodzinnych oraz nie przewiduje żadnego innego miejsca rekreacyjnego. Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojścia do budynku, w szczególności przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, nie są funkcjonalnie połączone z chodnikiem przy drodze publicznej. Wojewoda Śląski stwierdził, że - pomimo wykazanych licznych uchybień i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej planowanej inwestycji - niezasadnym prawnie byłoby utrzymanie w mocy negatywnej dla inwestora decyzji Prezydenta Miasta S. przede wszystkim dlatego, że argumenty organu I instancji, uzasadniające tę decyzję, Wojewoda Śląski uznał za wadliwe. Zachodzi zatem konieczność jej uchylenia. Z kolei ewentualne, po uchyleniu decyzji I instancyjnej, orzeczenie przez organ odwoławczy o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę - z uwagi na wykazane wady projektu budowlanego - nie byłoby zasadne. Za niedopuszczalne bowiem należałoby uznać negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie, z uwagi na wady projektu, do poprawy których inwestor nie został wcześniej wezwany.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł T. R. i zarzucił m. in., że decyzja Prezydenta Miasta S., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego, zasługuje na utrzymanie w mocy, gdyż nie zawiera wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem. Wojewoda Śląski w skarżonej decyzji balansuje argumentami i odniesieniami do poszczególnych przepisów i tam gdzie jest mu to wygodne wskazuje na zgodność z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, np. w odniesieniu do szerokości drogi dojazdowej, a pomija fakt niezgodności rozwiązania projektowego z przepisami m.p.z.p., czym narusza konstytucyjne i ustawowe prawo gminy do sprawowania władztwa planistycznego. Część zarzutów nie została w ogóle uzasadniona. Nadto, dokumentacja projektowa względem rzędnych terenu jest zdezaktualizowana z uwagi na poczynione prace na nieruchomości, a ma to wpływ na ocenę wysokości budynków w oparciu o przedmiotową dokumentację. Należy też rozważyć, czy organ odwoławczy nie powinien był wyłączyć się od rozstrzygania sprawy, biorąc pod uwagę wieloletnią i nacechowaną pewną regularnością współpracę w ramach seminariów, konferencji, szkoleń, nauki, jak i na obszarze eksperckim pomiędzy osobą pełnomocnika strony odwołującej się a Urzędem Wojewódzkim w Katowicach. Faktyczna liczba kondygnacji nadziemnych wraz z parkingami, jak i faktyczna wysokość budynków przekracza nie tylko zapisy i tak sprzecznego z prawem m.p.z.p., ale prowadzi także do uciążliwego oddziaływania z przekroczeniem dopuszczalnych norm. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Sprzeciw okazał się zasadny, choć nie wszystkie jego argumenty na tym etapie sprawy były skuteczne.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Jest oczywistym, że rozpoznanie sprawy winno nastąpić przez organy właściwe.

W sprzeciwie podnosi się m. in., że doszło już do prowadzenia robót budowlanych w zakresie zmiany rzędnych terenu, o około 3 metry wysokości, do niwelacji terenu, rozpoczęcia robót w zakresie infrastruktury kanalizacyjnej, itp. (s. 5).

Należy zauważyć, że wg art. 41 ust. 1 i 2 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tego rodzaju prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, a nie wcześniej (art. 41 ust. 3 p.b.).

Organ winien zatem ustalić w pierwszej kolejności te kwestie, gdyż od tego zależy jego właściwość. Nie uczynił tego pomimo faktu, że wnoszący sprzeciw jeszcze przed rozpoznaniem odwołania w piśmie z dnia [...] r. wskazywał (s. 3), że inwestor "(...) rozpoczął już prowadzenie robót budowlanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę i bez projektu budowlanego." Jeśliby inwestycja była już rozpoczęta nie będzie możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót. Wynika to z art. 28 ust. 1 p.b. Gdyby do takiej sytuacji doszło, zasadnym byłoby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Z kolei postępowanie naprawcze należy do właściwego organu nadzoru budowlanego.

Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie, czy żądanie inwestora, inicjujące całe postępowanie administracyjne, zasługuje na aprobatę, czy nie (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.

Wszystkie te uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia oraz dokonać szczegółowej analizy sprawy pod kątem, czy rozpoczęto już prowadzenie robót budowlanych i jaki jest stan inwestycji. Ma to znaczenie w kwesti właściwości organów. Wszelkie inne ustalenia mają charakter drugorzędny i obecnie Sąd nie może tych kwestii przesądzać. Sąd nie przesądza zatem treści rozstrzygnięcia, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.