I OSK 315/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-02-13	
Data wpływu	2017-02-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 339/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 2164; art. 154 pkt 13, art. 198a, art. 198b ust. 1, 2 i 4; Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1360; art. 9; Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Olga Żurawska – Matusiak del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 339/16 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do rozpoznania wniosku P. G. z dnia 4 marca 2016 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz P. G. kwotę 1057 (tysiąc pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 339/16 oddalił skargę P. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 marca 2016 r. P. G. zwróciła się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: Prezes UZP) o udostępnienie informacji publicznej w postaci skargi tego organu na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 9 lipca 2015 r. w połączonych sprawach pod sygnaturą: KIO 2328 i KIO 2361/15 (po uprzedniej anonimizacji). Pismem z dnia 16 marca 2016 roku organ poinformował wnioskodawczynię, że żądany przez nią dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.).

P. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, podnosząc, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W uzasadnieniu wskazała, że skarga na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej jako środek ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych, stanowi element postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, które jest jawne stosownie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm., dalej: p.z.p.). Powołała się także na art. 2 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi z dnia 31 marca 2004 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 134, str. 114, dalej: dyrektywa 2004/18/WE). W ocenie skarżącej nie ulega też wątpliwości, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, korzystając z prawa do wniesienia skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej, działał w sferze imperium - korzystał ze swojej jednostronnej kompetencji, przyznanej mu wprost przez ustawę, zmierzając do zakwestionowania orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej. Ponadto zdaniem skarżącej przedmiotowa skarga cechuje się samoistnym bytem i poza samym postępowaniem sądowym jest nośnikiem informacji o poglądzie wyrażanym przez Prezesa UZP, co do interpretacji spornych przepisów prawa w dziedzinie zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UZP podniósł, że przedmiotowa skarga nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Nie jest dokumentem urzędowym, w szczególności nie jest dokumentem z przebiegu i efektów kontroli, nie jest również wystąpieniem, wnioskiem ani opinią. Organ wskazał, że z przepisów Działu VI, Rozdziału 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych wynika, iż rzeczona skarga jest pismem procesowym wszczynającym postępowanie skargowe przed sądem okręgowym i ma charakter zbliżony do apelacji, wyłącznie procesowy. Poza konkretnym postępowaniem sądowym (tj. tym, w którym została złożona) nie funkcjonuje. Celem jej jest weryfikacja prawidłowości orzeczenia wydanego przez Krajową Izbę Odwoławczą, dotyczy tylko konkretnego, ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego. Nie jest ona dokumentem dotyczącym spraw publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skutki wniesienia skargi dotyczą tylko stron konkretnego postępowania sądowego. Zdaniem organu nawet, gdyby przyjąć, że przedmiotowa skarga stanowi informację publiczną, to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisy k.p.c. nie dają podstawy prawnej do udostępnienia tego pisma procesowego na podstawie u.d.i.p. Organ przywołał art. 198a ust. 2 p.z.p. oraz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12.

Organ stanął również na stanowisku, że w sprawie nie znajdą zastosowania art. 8 ust. 1 p.z.p. oraz przepisy dyrektywy 2004/18/WE, bowiem dotyczą one postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (prowadzonego przez zamawiającego, zmierzającego do wyłonienia wykonawcy przedmiotu zamówienia i zawarcia z nim umowy), a nie postępowania sądowego toczącego się wskutek wniesienia skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Przepisy te adresowane są do zamawiających, a nie do Prezesa UZP działającego jako strona postępowania sądowego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie A. w W. przychylił się do stanowiska wyrażonego w skardze.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał, że skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Żądana przez stronę skarżącą informacja nie ma bowiem waloru informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie został spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądana przez skarżącą skarga Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej – jako dokument procesowy służący wywołaniu określonego skutku prawnego w postępowaniu sądowym – nie zawiera treści, której należałoby przypisać walor informacji publicznej. Sąd podzielił stanowisko organu w tym względzie.

Powołując się w ślad za organem na wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12, Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie przedmiotowej skargi – podobnie jak udostępnienie pozwu - jest natomiast możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego (art. 9 i 525 k.p.c.). Zatem, gdyby nawet uznać, że treść skargi jest informacją publiczną, to na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jej udostępnienie określa odrębna ustawa.

Sąd podkreślił ponadto, iż przedmiotowa skarga jest pismem procesowym posiadającym byt prawny w procesie przed sądem i nie służy informowaniu zainteresowanych podmiotów prywatnych o interpretacji przepisów p.z.p. Ten cel jest realizowany w ramach przyznanych Prezesowi UZP kompetencji z art. 154c ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Celem przedmiotowej skargi nie jest ujednolicenie stosowania przepisów Prawa Zamówień Publicznych, lecz rozstrzygniecie sporu w konkretnej sprawie. Dopiero wyrok sądowy posłuży organowi Zamówień Publicznych do wypowiedzenia się w kwestii rozbieżności w orzecznictwie. Zatem to wyrok sądowy, co nie jest w doktrynie i orzecznictwie kwestionowane, a nie skarga stanowi informację publiczną. Zainteresowany podmiot może się zapoznać ze stanowiskiem Prezesa Urzędu i uzyskać wiedzę o akceptacji bądź nie przedstawionej w skardze argumentacji z orzeczenia sądowego, który podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy. Skarga Prezesa Urzędu traktowana jako dokument stricte procesowy, nawet dotyczący istotnego dla interesu publicznego procesu, nie mieści się w kategoriach uregulowanych w tym przepisie u.d.i.p. Skarga ta nie jest zwykłym dokumentem urzędowym, nie jest dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem, czy opinią. Nie mieści się zatem w pojęciu "danych publicznych".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła P. G., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: obrazy art. 133 § 1 i 106 § 3 p.p.s.a. polegającej na wydaniu wyroku z pominięciem istotnej części akt sprawy, tj. z pominięciem stanowiska organu przedstawionego w sprawozdaniu z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w roku 2013, które miało ten wpływ na wynik sprawy, że gdyby Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu z przeszłości, mógłby nie podzielić argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 198b ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm., dalej: p.z.p.) polegającą na przyjęciu, że skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej wnoszona przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie jest informacją w sprawach publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do przeciwnych wniosków;

2) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w sprawie art. 154c p.z.p., podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w analizowanym stanie faktycznym i nie został wprowadzony do polskiego porządku prawnego z mocą wsteczną;

3) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w sprawie art. 9 i art. 525 k.p.c. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy wskazane przepisy k.p.c. - jako adresowane do sądu, a nie do stron postępowania cywilnego - nie znajdują w sprawie zastosowania;

4) poprzez niezastosowanie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 6 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, podczas gdy wskazane przepisy mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy;

5) poprzez niezastosowanie wykładni prounijnej przepisów krajowych z uwzględnieniem treści art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje i podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniającej dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE w zw. z akapitem trzecim Preambuły dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. U. UE L z dnia 30 grudnia 1989 r. ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że Sąd Wojewódzki pominął przy orzekaniu treść dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, tj. sprawozdania z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w roku 2013. Organ jasno wskazał w nim, że wnosząc skargę, nie działa w interesie żadnej ze stron postępowania, ale w interesie publicznym, związanym z zapewnieniem jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd winien zbadać, czy w sprawie doszło do udzielenia zamówienia publicznego. Jeśli bowiem do tego nie doszło, to postępowanie odwoławcze przed sądem okręgowym jest częścią postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jako sekwencja kolejnych mających prowadzić do wyboru najkorzystniejszej oferty. Ponadto podniesiono, że powołany przez Sąd Wojewódzki art. 525 k.p.c. odnosi się wyłącznie do postępowania nieprocesowego, zaś skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej jest rozpatrywana w postępowaniu procesowym. Wskazano też, że art. 9 k.p.c. nie wprowadza żadnych zakazów udostępniania dokumentów złożonych do akt sprawy przez strony postępowania. Zwrócono również uwagę na potrzebę społecznej kontroli wnoszonych przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych skarg.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania stowarzyszenie A. z siedzibą w W. wniósł o jej uwzględnienie jako znajdującej uzasadnione podstawy. Stowarzyszenie podzieliło zarzuty wyrażone w skardze kasacyjnej oraz przedstawioną na ich poparcie argumentację.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Jednym z ważniejszych argumentów podniesionych przez skarżącą, a przemawiających za tezą, ze skarga na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej wnoszona przez Prezesa UZP posiada walor informacji publicznej, było stanowisko tegoż Prezesa przedstawione w Sprawozdaniu Prezesa UZP z 2014 r. z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2013 r. Na stronach 46 i 47 tego sprawozdania Prezes UZP jasno wskazał, że "Prezes UZP wnosząc skargę nie działa w interesie żadnej ze stron postępowania, ale w interesie publicznym związanym z zapewnieniem jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych". W trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, organ przedstawił w tym zakresie zgoła odmienne stanowisko, bowiem wywodził, że jest w istocie odwrotnie, ponieważ skarga na wyrok KIO wnoszona przez Prezesa UZP jest dokumentem wyłącznie procesowym, niezwiązanym z funkcją zapewnienia jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. W tych okolicznościach koniecznym było, odniesienie się do tej sprzeczności przez Sąd w oparciu o dowód złożony przez skarżącą w postaci tego Sprawozdania. Przyjęcie przez Sąd stanowiska prezentowanego w Sprawozdaniu przemawiałoby za zakwalifikowaniem skargi jako informacji publicznej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji ani tego dowodu nie dopuścił ani nie oddalił tego wniosku ale nawet nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do wpływu podnoszonej przez skarżącą okoliczności na kwalifikację skargi Prezesa UZP. Należy zatem wnosić że Sąd pominął część akt sprawy w postaci rzeczonego Sprawozdania. Czyni to słusznym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, z uwagi na to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła bezczynności Prezesa UZP, należy wyjaśnić, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby udostępnienie informacji publicznej następowało w formie decyzji administracyjnej. Na tle tej ustawy ukształtowało się orzecznictwo, akceptowane również w piśmiennictwie, że udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej. Taką samą formę ma powiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Decyzję o odmowie udostępnienia zobowiązany podmiot wydaje tylko wówczas, gdy żądana informacja, będąca informacją publiczną, nie może zostać udostępniona z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że gdy zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot posiada wskazaną we wniosku informację, lecz uznaje, że informacja ta nie jest informacją publiczną i z tego powodu nie może być udostępniona, to – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - zawiadamia o tym wnioskodawcę na piśmie. Gdyby jednak uznać, że żądana informacja jest informacją publiczną, to nieudostępnienie żądanej informacji i niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia świadczyłoby o bezczynności organu.

Idąc tym tokiem rozumowania należy stwierdzić, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy skarga Prezesa UZP od wyroku KIO wskazana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest informacją publiczną.

Podkreślenia wymaga, że nie istnieje definicja legalna pojęcia informacja publiczna. Omawiana ustawa nie zawiera takiej definicji, jednakże art. 1 ust 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2. wglądu do dokumentów urzędowych; 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Zatem wbrew stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji skarga Prezesa UZP wniesiona na wyrok KIO jest dokumentem urzędowym. Bowiem nie budzi wątpliwości, że jest ona oświadczeniem woli sporządzonym na piśmie przez funkcjonariusza publicznego jakim jest Prezes UZP, w ramach przysługujących mu kompetencji, które zostało skierowane do innego podmiotu i złożone do akt sprawy. Wbrew poglądom organu i Sądu pierwszej instancji, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera innej regulacji, która zawężałaby definicję dokumentu urzędowego zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Czynnikiem decydującym o zobowiązaniu Prezesa UZP do udzielenia żądanej informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, czy informacja taka jest informacją publiczną. W przypadku, w którym wnioskodawca żąda informacji związanych z działalnością tego podmiotu, czyli w zakresie w jakim wykonuje on zadania publiczne oraz korzysta z funduszy publicznych, to takie żądanie stanowi informację publiczną na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na szczególny cel, jaki stanowi działalność Prezesa UZP, a polegający na wykonywaniu zadań wskazanych w ustawie o zamówieniach publicznych należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia od tego podmiotu skarg na wyroki KIO, nawet wystosowanej w konkretnej sprawie, znajduje oparcie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 198a ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego przysługuje skarga do sądu. Z treści art. 198b ust. 1, 2 i 4 tej ustawy wynika, iż skargę za pośrednictwem Prezesa Izby wnosi się do sądu okręgowego właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania zamawiającego. Zaś w terminie 21 dni od dnia wydania orzeczenia skargę może wnieść także Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, a do czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. o prokuratorze. Natomiast w świetle postanowień art. 198b ust. 2 i art. 198a ust. 1 powołanej ustawy, skargę na orzeczenie Izby rozpoznaje sąd okręgowy właściwy dla siedziby lub miejsca zamieszkania zamawiającego, a w postępowaniu skargowym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. o apelacji (jeżeli przepisy Rozdziału 3 nie stanowią inaczej). Wymagania formalne skargi określa art. 198c stanowiąc, iż skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także wniosek o uchylenie orzeczenia lub o zmianę orzeczenia w całości lub w części.

Zatem korzystając z prawa do wniesienia skargi na orzeczenie KIO, Prezes UZP korzysta ze swojej jednostronnej kompetencji, przyznanej mu wprost przez ustawę, zmierzając do zakwestionowania orzeczenia KIO i tym samym na zmianę rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezes UZP nie kwestionuje, że korzysta ze swego uprawnienia do wniesienia skarg niezwykle rzadko (kilka do kilkunastu w roku). Zatem skargi te są środkiem z zasady zupełnie wyjątkowym. Wobec tego sprawy, w których wnoszone są te skargi, z uwagi na problemy w nich poruszane, stanowią żywotne problemy całego rynku zamówień publicznych i stosowania prawa zamówień publicznych całym kraju. Dlatego zapoznanie się z takimi skargami umożliwia uzyskanie informacji o stanowisku Prezesa UZP – centralnego organu administracji rządowej zajmującego się zamówieniami publicznymi, co do interpretacji przepisów problematycznych. Zdaniem NSA ze wskazanych przepisów wynika, że działania Prezesa UZP w tym zakresie mają charakter publiczny. Co potwierdza sam Prezes UZP w swoim Sprawozdaniu z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w roku 2013 r. Na str. 46 wskazał, że "Kompetencja ta (do wnoszenia skarg – dopisek Sądu) ma charakter wyjątkowy, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wnosząc skargę nie działa w interesie żadnej ze stron postępowania, ale w interesie publicznym, związanym z zapewnieniem jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Potwierdzeniem tego jest treść art. 154 pkt 13 p.z.p. Argumentacja Sądu pierwszej instancji zmierzająca do obalenia tego stanowiska, jako oparta na treści art. 154c ust. 1 i 2 p.z.p. nie może być uznana za trafną. Oparta została bowiem na treści tego przepisu nieobowiązującej w dniu sporządzenia skargi przez Prezesa UZP. Oceny skargi Prezesa UZP należy dokonywać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej sporządzenia a nie obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego wyroku WSA. Ponadto, wbrew twierdzeniom Prezesa UZP, przepis art. 154 pkt 13 p.z.p. nie zobowiązywał go do publikacji skarg na wyroki KIO.

Reasumując, skoro kompetencja Prezesa UZP ma charakter wyjątkowy i jest wykonywana w interesie publicznym, to informacja o sposobie wykonania tej kompetencji jest również informacją w sprawach publicznych, a więc informacją publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym taką informacją publiczną są nie tylko dane o wniesieniu skarg ale również, ze względu na przedstawione już argumenty, treść tych skarg. Należy tu dodać, co trefnie zauważa Stowarzyszenie będące uczestnikiem postępowania, że zakresem gwarantowanego konstytucyjnie prawa dostępu do informacji publicznej objęte są informacje o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Skarga Prezesa UZP będąca przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest konsekwencją skorzystania z ustawowej kompetencji organu administracji, jest zatem informacją o działalności organu administracji, o wykonywaniu nałożonych na niego zadań. Przepisy prawa nie nakładają na Prezesa UZP obowiązku wniesienia skargi. Zatem czyni to według własnego uznania. W związku z tym kluczowe znaczenie ma tu możliwość społecznej kontroli działań Prezesa UZP. Społeczeństwo ma bowiem w oparciu o uprawnienie wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, prawo wiedzieć w jakich sytuacjach i w przypadku jakich spraw Prezes UZP korzysta z przysługującej mu kompetencji. Do takiego wniosku skłania też, przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Skarga składana przez Prezesa UZP od wyroku KIO wyraża ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej co do rozstrzygnięcia innego organu - KIO i zawiera elementy wystąpienia. Należy tu dodatkowo zauważyć, że uzasadnienie wyroku Sądu wydane w sprawie ze skargi Prezesa UZP nie zawsze będzie opisywać szczegółowo wszystkie zarzuty i argumentację zawartą w skardze. Z tego względu, jego upublicznienie nie wyczerpie żądanej informacji.

Potrzeba społecznej kontroli wnoszenia skarg przez Prezesa UZP, wynika także z tego, że wniesienie skargi na wyrok KIO przez stronę wiąże się z istotnym obciążeniem finansowym. Bowiem stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, koszt wniesienia skargi na wyrok KIO może wynieść niebagatelną kwotę, tj. pięciokrotność wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga. Tymczasem w oparciu o art. 96 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 198b ust. 4 p.z.p. Prezes UZP jest zwolniony z ponoszenia tej opłaty. Wniesienie skargi przez Prezesa UZP jest związane z jego uznaniem. Wobec powyższego istnieje ryzyko nadużywania kompetencji do wnoszenia skarg przez Prezesa UZP w sytuacji gdyby czynił to de facto w interesie strony, sprawiając, że uniknie ona obowiązku ponoszenia opłaty, co zwiększa potrzebę kontroli społecznej.

Powyższe argumenty powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie nie miało zastosowania stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12, bowiem dotyczyło ono żądania udostępnienia pozwu sporządzonego przez Prezesa Prokuratorii Generalnej. Dotyczyło zatem dokumentu o odmiennych cechach i sporządzonego przez podmiot realizujący inne cele. Dodatkowo należy tu zauważyć, że stanowisko, iż pozew Prezesa PG nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., nie zostało przez NSA uzasadnione. Podobnie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie tożsame poglądy wyrażone w wyrokach przytoczonych przez Prezesa UZP a wydanych przez WSA w odmiennych od niniejszej sprawy stanach faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska Prezesa UZP i Sądu, że nawet gdyby przyjąć, że żądana skarga jest informacją publiczną to, stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej ze względu na szczególne uregulowanie zawarte w przepisach art. 9 k.p.c. i art. 525 k.p.c. Należy tu zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Stwierdzić przede wszystkim należy, że art. 525 k.p.c. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, iż dotyczy udostępniania akt uczestnikom postępowania nieprocesowego, bowiem znajduje się w Księdze II, w Tytule I - Przepisy Ogólne (dot. postępowania nieprocesowego) k.p.c. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że postępowanie wywołane skargą Prezesa UZP na wyrok KIO toczy się w postępowaniu procesowym. Natomiast z treści art. 9 k.p.c. adresowanego do Sądu wynika, że strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Natomiast wniosek o udostępnienie skargi nie został skierowany do Sądu lecz do Prezesa UZP. Ten podmiot jako adresat wniosku nie jest związany przepisami procedury cywilnej lecz przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy k.p.c. w tym art. 9 k.p.c. nie wprowadzają żadnych zakazów udostępniania dokumentów złożonych do akt sprawy przez strony postępowania. Zatem art. 9 k.p.c. nie określa odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej jaką jest skarga Prezesa UZP.

Za bezskuteczny należy natomiast uznać zarzut naruszenia poprzez niezastosowanie wykładni prounijnej przepisów krajowych z uwzględnieniem treści art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje i podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniającej dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE w zw. z akapitem trzecim Preambuły dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. U. UE L z dnia 30 grudnia 1989 r. ze zm.), ponieważ został on nieprawidłowo sformułowany. Podstawa kasacyjna stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna w sposób precyzyjny wskazywać jednostkę redakcyjną przepisu, który naruszył Sąd I instancji, nadto powinien w sposób jednoznaczny wskazywać w jaki sposób sąd wskazany przepis naruszył. Wskazywanie, że WSA "nie zastosował w niniejszej sprawie wykładni prounijnej (wspólnotowej)" do nieokreślonych "przepisów krajowych" wymogów tych nie spełnia. To zaś uniemożliwia jego ocenę.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu kasacyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy i ze względu na przedstawioną wykładnię mających zastosowanie w niej przepisów, brak było podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpoznanie pytania prejudycjalnego, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. Zdaniem NSA sformułowane przez skarżącą pytania prejudycjalne nie są niezbędne do wydania wyroku, ponieważ nie mają wpływu na istotę sporu poddanego pod rozstrzygnięcie NSA.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

W związku z tym, że żądaną przez skarżącą skargę Prezesa UZP należy zakwalifikować jako informację publiczną, a w sprawie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie ma zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., organ nieudostępniając tej informacji i niewydając decyzji o odmowie jej udostępnienia pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2016 r. Dlatego NSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zobowiązał Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2016 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. NSA stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie była bowiem wynikającym ze złej woli zaniechania, lecz związane było z problematycznym zagadnieniem prawnym, wynikającym z kwalifikacji będącej przedmiotem wniosku skargi Prezesa UZP jako informacji publicznej.

O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.