VIII SAB/Wa 3/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-24	
Data wpływu	2017-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
659	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1828/17	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy-art. 149 par. 2 P.P.S.A.	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 149 § 1pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie gminy M. na działkach ewidencyjnych [...] i [...] 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy M. do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Wójt Gminy M. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wójtowi Gminy M. grzywnę w kwocie [...] zł ([...]) złotych; 5. w zakresie przyznania sumy pieniężnej skargę oddala; 6. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2016 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("DULICP"), polegającego na budowie odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez odnawialne źródła energii (OZE) na terenie gminy M. na działce ewidencyjnej [...] i [...] w obrębie R..

W konsekwencji powyższego Skarżąca wnosząc o:

1. zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku;

2. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie oraz powyższe nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a;

3. wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty

określonej w art. 154 § 6;

4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej wedle norm przepisanych, zarzuciła Wójtowi Gminy M. naruszenie:

1. art. 37 § 1 i 2 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów Kpa oraz z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP"), jak i w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 § 2 Kpa;

2. art. 36 § 1 Kpa poprzez nieinformowanie stron każdorazowo o nowym terminie rozpoznania sprawy;

3. art. 35 § 3 i § 5 w zw. z art. 36 § 1 Kpa poprzez wystosowanie przez Organ bezprawnego zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy oraz podanie nierzetelnej i niekonkretnej przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy;

4. art. 12 oraz art. 35 § 1 Kpa poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania w ten sposób, że bezprawnie zawieszono postępowanie na kilka miesięcy, kolejno bezprawnie pozostawiono podanie bez rozpoznania również przez kilka miesięcy, by następnie zignorować wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia;

5. art. 7 Kpa oraz art. 417 i 4171 § 3 Kodeks cywilny ("KC") poprzez zaniechanie wydania decyzji dla inwestycji, pomimo posiadania przez Organ kompletnej dokumentacji, pozwalającej na wydanie takiej decyzji, skutkujące bezprawnym przedłużeniem procedury administracyjnej.

Uzasadniając swe żądanie skarżąca spółka wyjaśniła, że w dniu [...] września 2015 r. złożyła do Wójta Gminy M. wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez odnawialne źródła energii (OZE) na terenie gminy M. na działce nr ewidencyjny [...] i [...] w obrębie R..

O wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji zawiadomił w dniu [...] października 2015 r. w drodze obwieszczenia oraz przesyłając stronom postępowania stosowne pismo. Postanowieniem z [...] października 2015 r., organ pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie na okres nie dłuższy niż [...] miesięcy od dnia złożenia wniosku z uwagi na przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło ww. postanowienie z [...] października 2015 r. w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W postanowieniu kasacyjnym Kolegium wskazało między innymi w jakim zakresie ww. wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia [...] września 2015 r. wymaga uzupełnienia i sprecyzowania tj.:

1. w części opisowej wniosku - dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko powołano się na nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r.;

2. na mapie stanowiącej załącznik do wniosku nie oznaczono obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] września 2015 r. poprzez:

1. udokumentowanie, kto jest właścicielem działek przeznaczonych na inwestycję, przedkładając wypisy z rejestru gruntów przedmiotowych nieruchomości,

2. w części opisowej wniosku - dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko powołano się na nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. - należy wskazać aktualną podstawę prawną,

3. na mapie stanowiącej załącznik do wniosku nie oznaczono obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać - należy zaznaczyć na mapie obszar oddziaływania.

Ponadto organ pouczył, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie [...] Sp. z o.o. uzupełniła wniosek przy piśmie z dnia [...] lutego 2016r. (data wpływu [...] lutego 2016 r.) w zakresie pkt. 2 i 3. Natomiast odnośnie pkt. 1 stwierdziła, że nie jest możliwe dostarczenie przez nią wypisów z rejestru gruntów dla działek objętych przedmiotową inwestycją i działek sąsiednich oraz przedstawiła stosowne argumenty w tej kwestii.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ ponownie wezwał Skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] września 2015 r. poprzez udokumentowanie, kto jest właścicielem działek przeznaczonych pod przedmiotową inwestycję (np. poprzez wypis z rejestru gruntów). Ponadto organ ponownie pouczył, jak w piśmie z [...] stycznia 2016 r. o skutkach nieusunięcia braków. W odpowiedzi na to wezwanie, [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. (data wpływu [...] marca 2016 r.) stwierdziła, że nie jest możliwe dostarczenie przez nią wypisów z rejestru gruntów lub wykazu właścicieli wraz z adresami dla działek objętych przedmiotową inwestycją oraz przedstawiła stosowne argumenty w tej kwestii. Jednocześnie wniosła o jak najszybsze wydanie wnioskowanej decyzji.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji wystosował do [...] Sp. z o.o. pismo informujące, że zgodnie z art. 64 § 2 Kpa pozostawia bez rozpoznania wniosek złożony w dniu [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] maja 2016 r. wpłynęło do Kolegium zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiotowej sprawie.

SKO w R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. uznało powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. [...] miesiąc od dnia otrzymania przez Wójta Gminy M. postanowienia (doręczone [...] czerwca 2016 r.). Ponadto SKO stwierdziło, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie (bezczynność Wójta Gminy M.) nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało między innymi, że: "(...) w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji błędnie uznał, że podanie (wniosek złożony w dniu [...] września 2015 r.) [...] Sp. z o.o. nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, bowiem nie zostały dołączone do niego dokumenty wskazujące kto jest właścicielem działek przeznaczonych pod inwestycję (np. wypis z rejestru gruntów). Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych nie przewiduje wymogu dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentu wskazującego kto jest właścicielem działek objętych wnioskiem, a także działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania wnioskowanej inwestycji. (...) Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym."

W piśmie skierowanym do Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. (data wpływu [...] czerwca 2016 r.), Wójt Gminy M. zawarł wyjaśnienia odnośnie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz poinformował, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana w terminie wskazanym przez SKO. Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 36 § 1 i 2 Kpa, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie z uwagi na złożony charakter sprawy i w związku z tym zostanie ono zakończone w terminie do dnia [...] października 2016 r.

W dniu [...] października 2016 r. do SKO wpłynęło kolejne zażalenie Inwestora na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność Wójta w przedmiocie wydania DULICP. W uzasadnieniu zażalenia Inwestor wskazał m.in. iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

SKO w dniu [...] listopada 2016 r. wydało postanowienie, w którym uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. [...] miesiąc od dnia otrzymania przez Wójta w/w postanowienia oraz stwierdziło, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie (bezczynność Wójta Gminy M.) miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. SKO zarządziło również wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. wpłynęło do organu [...] listopada 2016 r. Po ustaleniu przez Wójta przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy, polecono Wydziałowi Spraw Gospodarczych niezwłoczne zajęcie się sprawą. Natychmiast – już [...] listopada 2016 r. Wójt zwrócił się do właściwych jednostek o uzgodnienie projektu decyzji i przesłano projekt decyzji. Jednostki otrzymały ww. pisma w dniu [...] listopada 2016 r. i miały [...] dni na ewentualne wypowiedzenie się, co do przesłanych dokumentów. Do dnia [...] grudnia 2016 r. organ oczekiwał na ewentualne ustosunkowanie się jednostek do przesłanych dokumentów. Z uwagi na brak ustosunkowania się jednostek do projektu decyzji, w dniu [...] grudnia 2016 r. wydano przedmiotową decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż decyzja w sprawie została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postepowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy), a także w sprawach na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a powołanej ustawy). Rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd kontroluje więc, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("DULICP"), polegającego na budowie odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez odnawialne źródła energii (OZE) na terenie gminy M. na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym R..

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a, warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca dwukrotnie wnosiła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniami z [...] czerwca i [...] listopada 2016 r. uznało wniesione zażalenia za zasadne i wyznaczało Wójtowi terminy na rozpoznanie wniosku Spółki, w związku z czym nie zaszła negatywna przesłanka do rozpatrzenia skargi w postaci niewyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc zatem do podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego albo zaniechanie podejmowania czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce.

Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże –mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie w sprawie. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 77). Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Należy bowiem wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 Kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej ustanowionej w art. 8 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 Kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 Kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 Kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko stosownie do art. 12 § 1 Kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 Kpa oznacza również zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja przewlekłości w prowadzeniu postępowania zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, Organ od momentu wszczęcia postępowania działał w sposób opieszały, nie podejmował działań mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, w sposób nieuzasadniony przetrzymywał sprawę bez nadania jej biegu. W szczególności jest to widoczne w związku z niezasadnym zawieszeniem postępowania na kilka miesięcy, kolejno niezasadnym pozostawieniem podania bez rozpoznania również przez kilka miesięcy, a następnie zlekceważeniem wyznaczonego przez SKO w postanowieniu z [...] czerwca 2016 r. dodatkowego terminu rozpoznania sprawy i nie podjęciem w tym czasie żadnych czynności, przy jednoczesnym poinformowaniu strony, że przedmiotowe postępowanie zakończone zostanie do dnia [...] października 2016 r.

I tak, po niecałym miesiącu od dnia wszczęcia postępowania, Organ niezasadnie zawiesił postępowanie, co spowodowało, iż od [...] października 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., tj. do czasu uchylenia tego postanowienia przez SKO, postępowanie nie toczyło się. W tym kontekście przywołać należy orzecznictwo wskazujące, iż błędne zawieszenie postępowania winno być rozważane w kategoriach przewlekłości postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/12)

Następnie, po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu, Organ zamiast prowadzić postępowanie, po upływie ponad miesiąca od ponownego otrzymania akt sprawy wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w zakresie niewymaganym przez prawo, by następnie, wobec niemożności uzupełnienia wskazanych braków przez Inwestora, pozostawić wniosek bez rozpoznania. Oczywistym jest, iż bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania świadczy o przewlekłości postępowania.

Pomimo tego, że organ I instancji zobowiązany był postanowieniem SKO z [...] czerwca 2016 r. do rozpoznania sprawy w terminie miesięcznym, nie podjął żadnych merytorycznych czynności przez kilka miesięcy, tj. do dnia [...] listopada 2016 r. kiedy wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Co prawda, w drodze zawiadomienia wcześniej poinformował o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy, ale czynności zmierzające do rozpoznania sprawy podjął dopiero [...] listopada 2016 r. Oznacza to, że przez okres od dnia [...] czerwca 2016 r. (otrzymanie akt z SKO po wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r.) do dnia [...] listopada 2016 r. sprawa pozostawała bez nadania jej dalszego biegu. Wskazuje to na opieszałość i przewlekłość działań Wójta. Fakt, że czynności podejmowane przez organ mają zbędny charakter i pozorują jedynie aktywność organu I instancji potwierdziło SKO w postanowieniu z [...] listopada 2016 r.

Zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego uzasadnia stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi na przewlekłość, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku do dnia [...] grudnia 2016 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 Kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 36 § 1 Kpa. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta ma rażący charakter.

Sąd uznał zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania ustalone od dnia [...] września 2015 r. do dnia wydania decyzji [...] grudnia 2016 r. jest naganne i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak stosownej aktywności organu, tym bardziej, że organ I instancji przez okres co najmniej [...] miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku błędnie przyjmując, iż wpierw zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, a następnie do pozostawienia podania bez rozpoznania. Całkowicie niewytłumaczalnym jest też [...] zwłoka w wystąpieniu o uzgodnienie projektu LICP, o co zwrócono się pismem z [...] listopada 2016 r., w sytuacji wyznaczenia przez SKO terminu do załatwienia sprawy w ciągu [...] miesiąca (postanowienie SKO z [...] czerwca 2016 r.).

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak jakiejkolwiek aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości trwającej piętnaście miesięcy i wielokrotnie przekraczającej maksymalny miesięczny termin rozpoznania sprawy.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że ze względu na wydanie przez Wójta Gminy M. wnioskowanej decyzji w dniu [...] grudnia 2016 r., a zatem w dacie nadania skargi w polskiej placówce pocztowej, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji (pkt I wyroku), bezprzedmiotowym bowiem stało się zobowiązywanie Organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku ( art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Ponadto w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kpa. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, chociażby wobec faktu rozpoznania wniosku. Dlatego też Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 2, 3 i 4 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.