Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Pismem z dnia "[...]" A.B. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej złożył w Urzędzie Marszałkowski Województwa w O. wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej postępowań administracyjnych zakończonych ugodą administracyjną w latach 2007-2009, odrębnie dla każdego roku, zgodnie z kryteriami wskazanymi w tabeli, stanowiącej załącznik do przedmiotowego wniosku. Wnioskodawca podał, iż żądane informacje są mu niezbędne w przygotowywanej rozprawie doktorskiej.

Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Marszałka Województwa odmówiono udostępnienia informacji publicznej w podanej formie. W uzasadnieniu wskazano, iż żądana informacja publiczna znajduje się w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego, jednak wywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji nie polega na czysto technicznym jej przedstawieniu, tj. skserowaniu i wysłaniu dokumentu, czy też udostępnieniu w siedzibie, ale wiąże się z koniecznością podjęcia dodatkowych działań analitycznych. Niezbędnymi czynnościami zmierzającymi do udostępnienia informacji żądanych przez wnioskodawcę będzie zebranie, zsumowanie na podstawie wskazanych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego. Rozmiar i zakres żądanej informacji wykracza poza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, wymaga sporządzenia zestawień i opracowań, a w konsekwencji doprowadzi do reorganizacji struktury i zasad pracy w Urzędzie. Ma ona zatem charakter informacji przetworzonej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca w treści swojego wniosku w żaden sposób nie wskazał takiego interesu, a jedynie podał, że żądane informacje są niezbędne do przygotowania pracy doktorskiej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, iż nie istnieje przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydał decyzję odmowną.

A. B. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Podniósł, iż żądana informacja mieści się w kategorii informacji podlegających, zgodnie z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 lit. d i f ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu. Organ błędnie zakwalifikował żądaną informację do kategorii przetworzonych, nie wyjaśniając przy tym dlaczego zakwalifikował te dane do kategorii informacji przetworzonej i jednocześnie nie uzasadnił, dlaczego przedmiotowy wniosek nie spełnia przesłanki "szczególnie ważnego interesu publicznego". Zaznaczył, iż dane, o które zwracał się we wniosku z dnia "[...]", są danymi statystycznymi, które nie powodują po stronie Urzędu Marszałkowskiego reorganizacji struktury i zasad pracy oraz nie pociągają za sobą zbyt wielu trudności i nakładu środków, a przynajmniej organ w żaden sposób nie wykazał tego w swojej decyzji. W ocenie odwołującego żądana informacja ma charakter informacji publicznej prostej typowo statystycznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w razie uznania, że informacja ma charakter przetworzonej, organ winien odpowiednio uzasadnić tą tezę. Jednocześnie w związku z brakiem ustawowej definicji, za informację przetworzoną przyjęło się uważać informację, która prowadzi do uzyskania jakościowo nowej informacji i co do zasady wymaga ona dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Niezbędna jest przy tym indywidualna ocena istnienia interesu publicznego w każdej konkretnej sprawie. Ponadto wskazał, iż błędne jest stanowisko organu, że udzielenie informacji do pracy doktorskiej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i dotyczy tylko interesu wnioskodawcy. Prace doktorskie stanowią bowiem szczegółową analizę danej instytucji, jak np. instytucji ugody administracyjnej i w założeniu mają doprowadzić do sformułowania wniosków w zakresie możliwości ulepszenia jej funkcjonowania. Uwzględniając zaś specyfikę prac doktorskich z zakresu nauk prawnych należy stwierdzić, że ich przygotowywanie ma na celu przede wszystkim usprawnienie działania organów administracji publicznej oraz zapewnienie ochrony interesu jednostki. Ponadto prace te, jeżeli zostaną opublikowane, stanowią istotne źródło wiedzy, z którego również korzystają organy administracji publicznej w swojej codziennej pracy i tym samym przyczyniają się często do podniesienia świadomości prawnej społeczeństwa. Nieuprawniony jest zatem pogląd, że przygotowywanie pracy doktorskiej i przeprowadzanie w tym celu badań naukowych nie leży w interesie publicznym i podyktowane jest wyłącznie prywatnym interesem wnioskodawcy. Odwołujący podkreślił, iż wykonywane przez niego badania leżą również w interesie organu, bowiem jako organ administracji publicznej korzysta on i pracuje na przepisach kpa, gdzie instytucja ugody administracyjnej ma swoje odzwierciedlenie. Każda zatem próba usprawnienia danej instytucji wpłynie również pozytywnie na funkcjonowanie organów administracji publicznej. Uwzględniając powyższe argumenty należy przyjąć, iż udostępnienie informacji publicznej dla potrzeb pracy doktorskiej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, iż żądane informacje stanowią dane statystyczne, które nie powodują po stronie organu znaczącej reorganizacji struktury i zasad pracy i jednocześnie nie powinny pociągać za sobą zbyt wielu trudności i nakładu środków.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego żądanie wnioskodawcy stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie mógł wydać żądanej informacji bez podjęcia dodatkowych czynności, które musiałyby być związane z przeprowadzeniem analizy postępowań administracyjnych za okres 3 lat według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Tym samym istniałaby konieczność oceny pewnych zjawisk, przeprowadzenia stosownych obliczeń (co do ilości spraw według kryteriów wskazanych przez zainteresowanego za poszczególne lata) i wyliczeń statystycznych (udziały procentowe), czego również sam zainteresowany nie neguje w odwołaniu. Należy dodać, iż informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. W ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości, iż organ I instancji nie posiadał wprost wnioskowanej przez odwołującego się informacji i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań implikujących powstanie nowej jakościowo informacji. Taka nowa jakościowo informacja nie będzie jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji, lecz inną jakościowo informacją prowadzącą do oceny danego zjawiska, określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Skoro zatem jest to informacja przetworzona, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku winna być dokonana według kryteriów obiektywnych. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007r. wskazano, iż interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, iż wskazane podstawy do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej mogą wskazywać na istnienie po jego stronie pewnego interesu o charakterze publicznym. Niemniej w ocenie Kolegium nawet gdyby przyjąć uzasadnienie dla istnienia interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej, to z pewnością nie można uznać, iż w tym przypadku istnieje interes publiczny o charakterze szczególnym. Biorąc pod uwagę zakres żądanej przez stronę informacji, jak i wykazany cel jej udostępnienia, Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Tym samym podziela pogląd organu I instancji co do braku zasadności jej udzielenia.

A. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., podnosząc zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 107 § 3 i art. 7 kpa, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 8 kpa, art.3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca wskazała, iż organ bezkrytycznie przyjął bez szczegółowej analizy przedmiotowego wniosku, że cała informacja, o której udzielenie zwrócił się skarżący jest informacją przetworzoną i wymaga wykazania interesu publicznego. Organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie i z jakiego powodu uznał, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, a także dlaczego uznał, iż organ nie posiada żadnych informacji w zakresie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które mogłyby zostać udostępnione skarżącemu w zwykłym trybie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wskazano żadnych rzeczywistych przyczyn uzasadniających kwalifikację żądanej informacji jako informacji przetworzonej, a teoretycznych rozważań nie odniesiono w żaden sposób do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz zakresu żądanej przez skarżącego informacji. Organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie argumentację organu I instancji, bez dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy, co narusza zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Skarżący zaznaczył, iż odmowa udzielenia informacji publicznej musi mieć charakter wyjątkowy, bowiem założeniem ustawodawcy był szeroki dostęp do informacji publicznej. Organ nawet nie sprawdził, czy rzeczywiście taka informacja może np. generować po stronie Urzędu znaczącą reorganizację struktury i zasad pracy i jednocześnie pociągać za sobą zbyt wiele trudności i nakładu środków, skoro udzielił tak lakonicznej odpowiedzi. Skarżący dodał, iż ten sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany do ponad 200 organów administracji publicznej w województwie warmińsko – mazurskim, w tym także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i spotkał się z pozytywną odpowiedzią. Jedynie dwa organy, w tym Marszałek Województwa uznały inaczej i odmówiły udostępnienia informacji publicznej. Zatem ta sama sprawa została różnie potraktowana przez organy. Tym samym budzi to istotne wątpliwości co do skarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił raz jeszcze, iż praca doktorska przy uwzględnieniu specyfiki prac z zakresu nauk prawnych ma na celu usprawnienie działania organów administracji publicznej oraz zapewnienie ochrony interesu jednostki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zaznaczono, iż wykorzystanie uzyskanych informacji w swojej pracy doktorskiej może uzasadniać istnienie interesu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, jednak nie w jakimś szczególnym stopniu. Przypisywanie temu celowi szczególnej doniosłości dla interesu publicznego jest w ocenie Kolegium nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej został skonkretyzowany w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2) oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Należy podkreślić, iż prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., sygn. akt I OSK 951/08, LEX nr 570419, ONSA/WSA 2010/2/32).

Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest bowiem możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczyć należy, że ustawa nie definiuje ani pojęcia informacji przetworzonej, ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać zakres, w jakim jej udostępnienie miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów i w doktrynie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Uznano, że np. samo usunięcie danych podlegających ochronie (np. danych osobowych) nie powoduje, że staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1727/09, dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006r. (sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Należy podkreślić, iż podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, przed udostępnieniem tej informacji muszą ustalić i rozważyć czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ocena tej "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 352/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem niezależnie od argumentacji podniesionej przez wnioskodawcę, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien zbadać czy udzielenie wnioskowanej informacji publicznej nie byłoby, w określonym we wniosku zakresie, szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić przy tym należy, że przez użycie słów "szczególnie istotne", prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne".

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż dane żądane przez skarżącego mają charakter informacji publicznej, gdyż dotyczą one postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ. Nie kwestionuje tego zresztą tez sam organ. Odmowę udzielenia żądanych informacji uzasadniono natomiast faktem, iż jest to informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał, aby jej udzielenie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Taką ocenę podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Jak wskazano wyżej za informację przetworzoną uważa się taką, która wymaga stosownych działań, tj. zestawień, analiz, obliczeń. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ wskazał, iż udzielenie tej informacji nie będzie polegało na jej czysto technicznym przedstawieniu, lecz wymaga działań analitycznych. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) do zakresu działań marszałka należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych, a nie prowadzenia statystyki związanej z tymi postępowaniami. Zatem nie można uznać, iż zestawienia których domaga się skarżący mają charakter informacji prostej. Poza tym skarżący wniósł o udzielenie mu danych statystycznych według kryteriów przez niego określonych, a nie kryteriów określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma także znaczenia okoliczność, czy sporządzanie zestawień żądanych przez skarżącego wymaga znacznych, czy tez niewielkich nakładów pracy. Wystarczającym jest fakt, iż jest to informacja, którą organ musi wytworzyć na podstawie posiadanych w swoich zasobach dokumentów.

Skoro zaś żądana informacja ma charakter przetworzony, to słuszne jest stanowisko organu, iż wymaga to wykazania, iż jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za taki nie można zaś uznać faktu przygotowywania rozprawy doktorskiej. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004r. (Sygn. akt II SA/Ka 2633/03), przytoczone w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Przy czym skarżącemu należy wyjaśnić, iż stanowisko Kolegium w tej kwestii jest jednoznaczne. Kolegium stwierdziło bowiem, iż wprawdzie okoliczności podnoszone przez stronę mogą wskazywać istnienie po stronie skarżącego pewnego interesu o charakterze publicznym, lecz nie jest to interes o charakterze szczególnym. Uprawnienie do dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest zaś – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – obwarowane koniecznością wykazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takich okoliczności skarżący nie wykazał.

Nie ma także znaczenia fakt, iż inne organy do których zwracał się skarżący, udzielały mu żądanej informacji. Przede wszystkim Sąd może orzekać tylko w granicach danej sprawy i nie może oceniać rozstrzygnięć innych organów. Ponadto użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych wymaga dokonania interpretacji przez organ orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy administracji w podobnych sprawach. W związku z tym nieuzasadnione jest twierdzenie, iż zaskarżone decyzje naruszają art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.