II OSK 1951/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-24	
Data wpływu	2019-06-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 398/18	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone wyroki i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 37a ust. 1,3,4,5,9, art. 37b ust. 1-6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 646; art. 2; Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2,20,21,31,64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: - Wspólnoty Mieszkaniowej T. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 398/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej T. w G., - F. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 400/18 w sprawie ze skargi F. R., - C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 493/18 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W., - E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 402/18 w sprawie ze skargi E. G., - B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 403/18 w sprawie ze skargi B. W., - R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 399/18 w sprawie ze skargi R. G., - W. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 401/18 w sprawie ze skargi W. R. i E. R., - H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 404/18 w sprawie ze skargi H. S., - S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 749/18 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W., - A. S.A. z siedzibą w W., J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 397/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W., J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie miasta Gdańska 1. uchyla zaskarżone wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia: 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 398/18, sygn. akt II SA/Gd 400/18, sygn. akt II SA/Gd 493/18, sygn. akt II SA/Gd 402/18, sygn. akt II SA/Gd 403/18, sygn. akt II SA/Gd 399/18, sygn. akt II SA/Gd 401/18, sygn. akt II SA/Gd 404/18 oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 749/18, sygn. akt II SA/Gd 397/18, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 3. zasądza od Miasta Gdańska na rzecz: Wspólnoty Mieszkaniowej T. w G., F. R., C. sp. z o.o. z siedzibą w W., E. G., B. W., R. G., H. S., S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwoty po 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Miasta Gdańska na rzecz W. R. i E. R. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego 5. zasądza od Miasta Gdańska na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. i J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Gdańska (dalej: "Rada Miasta") w dniu 22 lutego 2018 r. podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (dalej: "Uchwała krajobrazowa"). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 19 marca 2018 r. poz. 1034.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G., F.R., E.G., B.W., R.G., E.R. i W.R. oraz H.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odrębne skargi na powyższą uchwałę Rady Miasta, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący we wniesionych skargach zarzucili:

I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art 37b ust. 2 pkt 3, 4 oraz 6-8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechanie ponowienia wyłożenia projektu Uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą zmian, a także pomimo zmiany granic poszczególnych obszarów;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 37a ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieobjęcie postanowieniami Uchwały krajobrazowej obszaru całej gminy;

2) art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niejednoznaczne określenie granic poszczególnych obszarów;

3) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic ustawowego upoważnienia, tj. bezpodstawne określenie odległości nośników reklamowych od dróg publicznych, sposobu utrzymywania tablic reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń, materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy, sposobu doświetlania nośników reklamowych i wykonania obiektów, różnicowanie sytuacji prawnej różnych obiektów znajdujących się na tym samym obszarze, określenie kolorystyki nośników reklamowych i wymagań dla elementów konstrukcyjnych nośników;

4) art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez całkowite pominięcie w zaskarżonej uchwale kwestii, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe, które zostały posadowione w sposób zgodny z prawem (brak należytego określenia warunków istniejących nośników reklamowych);

5) art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieuregulowanie w zaskarżonej uchwale wszystkich kwestii, o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. (brak określenia gabarytów obiektów);

6) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez Uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez: nakaz sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym, bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej nośników reklamowych (w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania nośników), wykluczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż określone w zaskarżonej uchwale, nakaz ukrycia elementów konstrukcyjnych nośników reklamowych (oraz zakaz używania w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych w postaci podestów), różnicowanie sytuacji prawnej wolnostojących ekranów świetlnych oraz wolnostojących nośników reklamowych niestanowiących ekranów świetlnych i różnicowanie sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki, niż ich położenie;

7) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez Uchwałę krajobrazową zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności na skutek ingerowania, w oparciu o sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuację prawną właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych.

Kolejne skargi na uchwałę Rady Miasta wniosły A. S.A. z siedzibą w W., J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. i O. sp. z o.o. z siedzibą w W., które domagały się stwierdzenia jej nieważności w całości i podniosły tożsame jak w poprzednich skargach zarzuty naruszenia przepisów materialnoprawnych i przepisów postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę krajobrazową wniosła również C. sp. z o. o. z siedzibą w W. zarzucając Radzie Miasta, że:

1) przepisy § 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzeci, § 9 pkt 2 lit. e. i lit. f oraz lit. b, a także lit. i, § 11 ust. 5 i 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 Uchwały krajobrazowej - naruszają art. 37a ust. 9 U.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b."), a także art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "K.p.a.") poprzez:

- nieustanowienie żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej wzniosły na terenie miasta Gdańska urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych,

- wprowadzenie nakazu dostosowania tych tablic reklamowych urządzeń reklamowych do postanowień Uchwały krajobrazowej, co jest równoważne z nałożeniem obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 P.b.;

2) przepisy § 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzeci, § 9 pkt 2 lit. e. i lit. f oraz lit. B, a także lit. i, § 11 ust. 5 i 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 Uchwały krajobrazowej - naruszają art. 22 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszają § 146 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "Zasady techniki prawodawczej") poprzez:

- nieustanowienie stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach dostosowania zgodnie z § 21 ust. 1 i ust. 2 Uchwały krajobrazowej, które zostały wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej,

- posłużenie się niedookreślonym pojęciem dostosowania bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności i w jakim trybie w celu dostosowywania mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych;

3) przepisy § 21 ust. 1 i § 21 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzeci, § 9 pkt 2 lit. e, f, h, i, § 11 ust. 5 i ust. 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 Uchwały krajobrazowej - naruszają art. 32 Konstytucji RP poprzez:

- uprzywilejowane traktowanie w Uchwale krajobrazowej niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących i dachowych, w szczególności typu billboard, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych;

- brak dokonania zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną;

4) przepisy § 21 ust. 1 i § 21 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2, § 8 ust. 4, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 5 pkt 4 lit. a, § 13 ust. 5 pkt 5 lit. b, § 14 ust. 1, § 14 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 14 ust. 4 pkt 5 lit. b, § 15 ust. 1, § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 15 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 15 ust. 4 pkt 6 lit. b, § 15 ust 4 pkt 7 lit. a, § 16 ust. 1, § 16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 16 ust. pkt 5 lit. a, § 16 ust. 4 pkt 6 lit. b, § 16 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 1, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 6 lit- a, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 17 ust. 4 pkt 8 lit. a, § 18 ust. 1, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 18 ust. 4 pkt 8 lit. a Uchwały krajobrazowej - naruszają § 143 i § 25 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 22 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez brak doprecyzowania pojęcia nieruchomości, które ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygania na gruncie przepisów uchwały, ile tablic/urządzeń reklamowych lub szyldów może być maksymalnie umieszczonych na nieruchomości, co uniemożliwia stosowanie tej uchwały w praktyce i w przypadku zastosowania przez organ odmiennej lub dowolnej wykładni tego pojęcia naraża podmioty gospodarcze wykonujące działalność gospodarczą w dziedzinie reklamy zewnętrznej na wyrządzenie im poważnych szkód majątkowych (konieczność rozbiórki istniejących legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych oraz kary administracyjne), a także ogranicza ich wolność gospodarczą i prawo własności.

Skargę na Uchwałę krajobrazową wniosła również S. sp. z o.o. z siedzibą w W., która domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części, tj. w zakresie przepisów § 2 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 Uchwały krajobrazowej oraz załącznika nr 1 do tejże uchwały, zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz pochodne do tej zasady: zasadę nieretroakcji (niedziałania prawa wstecz) i zasadę ochrony praw nabytych oraz naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określającego zasadę władztwa planistycznego gminy poprzez naruszenie regulacją § 2 ust. 1 i 2 Uchwały oraz wynikającymi z niej przepisami szczegółowymi Uchwały praw nabytych Spółki - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z ustaleniami Uchwały;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określającego zasadę proporcjonalności i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie spółki - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 21 w związku z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów Uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych Uchwałą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z jej przepisami;

3) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 ze zm.), określających zasadę wolności gospodarczej i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady konkurencyjności, wynikającej z zasady wolności gospodarczej, spowodowane ustaleniami w szczegółowych przepisach Uchwały w związku z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały, wprowadzających wymogi dochowania minimalnych odległości pomiędzy tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi oraz częściami tych obiektów;

4) art. 2 Konstytucji RP określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i pochodną do tej zasady zasadę poprawnej legislacji, w tym zasadę określoności prawa, oraz przepisów art. 37a ust. 9 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zastosowanie niejednoznacznych pojęć i wymogów w treści § 21 ust. 2 pkt 2 Uchwały, ustalającego zasady i warunki dostosowania do przepisów Uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z jej przepisami;

5) art. 2 Konstytucji RP, określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i pochodną do tej zasady zasadę poprawnej legislacji, w tym zasadę określoności prawa, oraz przepisów art. 37a ust. 9 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez określenie w treści § 21 ust. 2 pkt 3 Uchwały, bez wymaganej podstawy ustawowej, kryteriów pierwszeństwa dostosowania do przepisów Uchwały niespełniających wymogów Uchwały tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy takimi tablicami lub urządzeniami;

6) art. 37a ust. 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne ustalenie w treści § 3 ust. 1 Uchwały oraz w załączniku nr 1 do Uchwały granic obszarów Gminy Miasta Gdańska, dla których Uchwała przewiduje różne regulacje.

W uzasadnieniach wniesionych skarg skarżący wykazywali posiadanie przez nich interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały. Skarżący podnosili m.in. że nośniki reklamowe, które są sprzeczne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej w konsekwencji wymagają demontażu.

W odpowiedziach na skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., F.R., R.G., C. sp. z o. o. z siedzibą w W., E.R. i W.R., E.G., B.W., H.Sz., A. S.A. z siedzibą w W., J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. i O. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej łącznie zwanymi: "skarżącymi") Rada Miasta wniosła o ich oddalenie wskazując m. in. że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie.

W pismach procesowych z dnia 4 stycznia 2019 r. R.G., W.R. i E.R., H. S., A. S.A. z siedzibą w W., J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., O. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. przytoczyli dodatkową argumentację na poparcie wnoszonych przez siebie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z dnia 6 lutego 2019 r. oddalił skargi odpowiednio Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. (sygn. akt II SA/Gd 398/18), F.R. (sygn. akt II SA/Gd 400/18), R.G. (sygn. akt II SA/Gd 399/18), C. sp. z o. o. z siedzibą w W. (sygn. akt II SA/Gd 493/18), E.R. i W.R. (sygn. akt II SA/Gd 401/18), E.G. (sygn. akt II SA/Gd 402/18), B.W. (sygn. akt II SA/Gd 403/18) i H.S. (sygn. akt II SA/Gd 404/18), zaś wyrokami z dnia 10 kwietnia 2019 r. oddalił skargi A. S.A. z siedzibą w W., J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. i O. sp. z o.o. z siedzibą w W. (sygn. akt II SA/Gd 397/18) oraz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (sygn. akt II SA/Gd 749/18).

W uzasadnieniach wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skuteczność skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994; dalej: "u.s.g.") jest immanentnie powiązana z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej. W konsekwencji Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że w sytuacji zaskarżenia uchwały krajobrazowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości uchwały, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej. Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała reklamowa, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego podmiotu. Dlatego dla oceny skuteczności wniesionych skarg znaczenie miało wykazanie przez skarżących naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego podjętej uchwały, wpływającego na sytuację prawną strony.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali konkretnego i realnego naruszenia swojego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. Większość zarzutów skarg sprowadza się w istocie do wykazania naruszenia przez uchwałę obiektywnego porządku prawnego, a więc została sformułowana na zasadach skargi powszechnej (actio popularis). Natomiast podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia i to w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia, nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie, że dana uchwała sprzeczna jest z prawem. Sąd nie podzielił więc szeregu zarzutów podniesionych przez skarżących z uwagi na brak wykazania, że na skutek naruszenia wskazanych przepisów doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia.

Za bezzasadne uznano również inne zarzuty podniesione przez skarżących, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli brak powiązania ich z interesem prawnym.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 37b ust. 2 pkt 3-4 oraz pkt 6-8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania, ponieważ żaden ze wskazanych przepisów takiego obowiązku nie przewiduje. Rada Miasta uchwalając Uchwałę krajobrazową nie naruszyła także art. 37a u.p.z.p. Podjęcie uchwały krajobrazowej ma charakter fakultatywny i jeżeli organ zdecydował o podjęciu tego rodzaju uchwały, to był zobowiązany wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartemu w art. 37a u.p.z.p. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organ był uprawniony do określenia zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pod względem estetycznym i jakości stosowanych materiałów. Przedmiotowe zagadnienie w zakresie oceny legalności określenia zasad i warunków utrzymania urządzeń reklamowym było już przedmiotem kontroli sądowej (wyrok WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2018 r., w sprawie o sygn. II SA/Gd 328/18), dlatego stanowisko wyrażone w tym wyroku było dla Sądu wiążące. Podzielono przy tym rozważania i argumenty zawarte w tymże wyroku co do określenia zasad i warunków utrzymywania tablic reklamowych. Z kolei na terenie nieruchomości skarżących nie występowały obiekty małej architektury. Stąd uregulowanie zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury nie naruszało ich interesu prawnego.

Sąd zaakcentował, że wbrew stanowisku skarżących, uregulowanie w ramach instrumentu uchwały krajobrazowej zasad sytuowania elementów konstrukcyjnych i sposobu zamocowania urządzeń reklamowych oraz tablic reklamowych mieści się w upoważnieniu ustawowym do określenia zasad i warunków sytuowania urządzeń i tablic reklamowych. Uznał także za bezzasadne zarzuty związane z zakazem montowania na tablicach reklamowych lub urządzeniach reklamowych podestów oraz wykluczenia możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych niż określone w Uchwale krajobrazowej.

Za pozbawiony doniosłości prawnej uznano także zarzut bezprawnego wykluczenia możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych niż określone w zaskarżonej Uchwale. Nie ulega wątpliwości, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zawiera kompetencję dla rady gminy do określenia gabarytów m.in. tablic reklamowych. Z żadnego natomiast przepisu prawa nie wynika obowiązek dla uchwałodawcy zawarcia w treści uchwały uzasadnienia dla takiego, a nie innego przyjęcia dopuszczalnych wymiarów nośników reklamowych.

Zdaniem Sądu nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez pominięcie w Uchwale krajobrazowej sposobu dostosowania istniejących nośników reklamowych, które zostały posadowione zgodnie z prawem. W Uchwale krajobrazowej przyjęto bowiem stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie tejże uchwały. Rozróżnienie więc dokonane przez skarżących na nośniki posadowione legalnie i nielegalnie nie ma oparcia normatywnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydana w ramach delegacji ustawowej uchwała krajobrazowa w sposób jednorodny określa wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Uchwała krajobrazowa nie może określać, czym jest nośnik "posadowiony legalnie" i "posadowiony nielegalnie". Ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, więc rada gminy dokonując takiego rozróżnienia wykroczyłaby poza delegację ustawową. Dlatego w ocenie Sądu prawidłowo uregulowano zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Wypełniając dyspozycję art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w § 21 ust.1 Uchwały postanowiono, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. Ustalono także zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (§ 21 ust. 2). Analizowane przepisy uchwały nie naruszają zatem prawa.

Ponadto w ustawie brak jest delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mającego polegać na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku, a także proporcjonalności ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, mają charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Jednakże art. 37a u.p.z.p. korzysta z domniemania konstytucyjności i dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta. Ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności Uchwały krajobrazowej.

Sąd stwierdził, iż nie można także uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo własności przysługujące każdemu ze skarżących, rozumiane jako prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i do rozporządzania nią. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wprowadzenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych, odległości oraz liczby szyldów miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej podstawą prawną uchwały reklamowej.

Skargi kasacyjne od powyższych wyroków z dnia 6 lutego 2019 r. wnieśli skarżący: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G., F.R., E.G., B.W., R.G., E.R. i W.R. oraz H.S., zaskarżając je w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 37b ust. 2 pkt 3, 4 oraz 6-8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku wprowadzenia do projektu Uchwały krajobrazowej, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą zmian, a także, pomimo zmiany granic poszczególnych obszarów, brak jest obowiązku dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz ponowienia wyłożenia projektu Uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu;

2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 37a ust. 1, 2, 5 i 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że interes prawny skarżących naruszają wyłącznie zapisy Uchwały krajobrazowej odnoszące się do istniejącego na nieruchomościach skarżących nośników reklamowych, podczas gdy interes ten (w związku z tym, że Uchwała krajobrazowa nie jest aktem jednorazowym, ale działa również, podobnie jak miejscowe plany, na przyszłość) naruszają wszystkie przepisy Uchwały krajobrazowej odnoszące się do nieruchomości skarżących;

3) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 2 oraz art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie niedostrzeżenie przez Sąd m.in. że określenie sposobu utrzymywania tablic reklamowych oraz określenie sposobu doświetlania nośników reklamowych nastąpiło z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia;

4) art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała całkowicie pomija, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe, które zostały posadowione w sposób zgodny z prawem (brak należytego określenia warunków dostosowania istniejących nośników reklamowych);

5) art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie niedostrzeżenie przez Sąd, że Uchwała krajobrazowa nie reguluje wszystkich kwestii, o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. (brak określenia gabarytów niektórych obiektów);

6) art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie niedostrzeżenie przez Sąd, że granice poszczególnych obszarów nie zostały określone w sposób jednoznaczny;

7) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 31 ust. 3, art. 20, art. 21, art. 22 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie niedostrzeżenie przez Sąd, że Uchwała krajobrazowa narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych (w szczególności na skutek ingerowania, w oparciu o sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuację prawną właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych), a także zasadę proporcjonalności, swobody działalności gospodarczej oraz ochrony prawa własności,

8) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i, w rezultacie, niedostrzeżenie przez WSA w Gdańsku, że zapisy Uchwały krajobrazowej dotyczące wykluczenia możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż określone w zaskarżonej uchwale oraz nakazu ukrycia elementów konstrukcyjnych nośników reklamowych (oraz zakaz używania w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych podestów) naruszają prawo własności nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równości);

II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek zastosowania przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono nadto o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego: czy art. 37a ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewidują retrospektywną (wsteczną) moc obowiązującą uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, są zgodne z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. wniosła także C. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 37a ust. 1, ust. 3 i ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 21, art. 22, art. 64 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu się wyłącznie do wykładni literalnej tego przepisu, z pominięciem wykładni systemowej, w tym konieczności jego pogodzenia z art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP, tj. na niedostrzeżeniu, że wskazane w skardze przepisy Uchwały krajobrazowej poprzez swój zakres i intensywność wprowadzonych regulacji ograniczających i zakazujących lokalizację na terenie Gdańska tablic reklamowych typu billboard o wielkości 18 m² i większych, w połączeniu z nakazem dostosowania istniejących już i wzniesionych legalnie tablic i urządzeń reklamowych do przepisów tej uchwały, w praktyce prowadzą do skutków równoważnych z wywłaszczeniem właścicieli tych tablic i urządzeń reklamowych oraz do funkcjonalnego zakazu prowadzenia dotychczasowej legalnej działalności gospodarczej przez operatorów tych tablic i urządzeń reklamowych w Gdańsku (w tym przez wnoszącą skargę kasacyjną), co jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą proporcjonalności;

2) art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30, art. 48, art. 50 i art. 51 P.b., a także art. 155 i art. 156 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis interpretowany zgodnie z wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP nie nakazywał Radzie Miasta przy podejmowaniu Uchwały krajobrazowej ustanowienia w niej mechanizmu ochrony praw nabytych dla podmiotów (w tym dla wnoszącej skargę kasacyjną), które przed jej wejściem w życie wzniosły na terenie miasta Gdańska urządzenia reklamowe i tablice reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych, co skutkuje w efekcie uznaniem, że możliwe jest ustanowienie nakazu dostosowania takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały równoważnego w skutkach z obowiązkiem ich usunięcia czyli rozbiórki bez względu na ich status prawny i bez nałożenia na te podmioty obowiązku ich rozbiórki we właściwym trybie, czyli dopuszczalne jest potraktowanie takich legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych jak samowoli budowlanych ze skutkiem retroaktywnym;

3) art. 37a ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że Rada Miasta realizując delegację ustawową zawartą w tym przepisie była uprawniona wprowadzić w Uchwale krajobrazowej zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych tylko co do niektórych typów tablic i urządzeń reklamowych, podczas gdy przepis ten lege non distinguente nie dopuszcza możliwości wprowadzenia zakazu tylko niektórych typów czy rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, lecz wprowadza (w przypadku zdecydowania się przez radę gminy na wprowadzenie zakazu) jedynie możliwość wprowadzenia tylko całkowitego zakazu sytuowania wszelkich tablic i urządzeń reklamowych jedynie z wyjątkiem szyldów na całym terenie gminy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono ponadto o rozważenie zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 187 § 1 P.p.s.a. i przedstawienie powstałego w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego, tj. prokonstytucyjnej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W kolejnej skardze kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. i J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., zaskarżając wydany w ich sprawie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r. w całości, podniosły zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1) art. 37b ust. 2 pkt 3, 4 oraz 6 - 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku wprowadzenia do projektu Uchwały krajobrazowej, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego Uchwałą krajobrazowej zmian, a także, pomimo zmiany granic poszczególnych obszarów, brak jest obowiązku dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz ponowienia wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu;

2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że interes prawny skarżących kasacyjnie naruszają wyłącznie zapisy Uchwały krajobrazowej odnoszące się do wskazanych w skardze nośników reklamowych (i to wyłącznie te zapisy, z którymi przedmiotowe nośniki są sprzeczne), podczas gdy interes ten, w związku z tym, że skarżący kasacyjnie prowadzą swoją działalność na obszarze całego Gdańska (a właściwie całej Polski), zaskarżona uchwała delegalizuje w Gdańsku ponad 95% wszystkich nośników reklamowych (nawet tych wybudowanych w sposób legalny), zaś wskazane w skardze nośniki reklamowe to jedynie niewielki odsetek nośników tych Spółek na terenie tego miasta (których łącznie jest kilkaset), zaskarżona Uchwała narusza również interes prawny skarżących kasacyjnie w postaci swobody prowadzenia działalności gospodarczej (w zakresie reklamy zewnętrznej), a co za tym idzie, posiadają oni legitymację do zaskarżenia wszystkich postanowień Uchwały krajobrazowej wpływających na zakres tej działalności;

3) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 2 oraz 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i w rezultacie niedostrzeżenie przez WSA w Gdańsku, m.in. że określenie sposobu utrzymywania tablic reklamowych nastąpiło z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia;

4) art 37a ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i w rezultacie niedostrzeżenie przez sąd, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące nakazu sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym oraz wykluczenia możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż określone w Uchwale krajobrazowej oraz nakazu ukrycia elementów konstrukcyjnych nośników reklamowych (oraz zakaz używania w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych podestów) naruszają interes prawny skarżących kasacyjnie w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej Uchwały, jak i przepisów u.p.z.p. (naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równości);

5) art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i w rezultacie niedostrzeżenie przez sąd, że Uchwała krajobrazowa całkowicie pomija, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe, które zostały posadowione w sposób zgodny z prawem (brak należytego określenia warunków dostosowania istniejących nośników reklamowych);

6) art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i, w rezultacie, niedostrzeżenie przez sąd, że granice poszczególnych obszarów nie zostały określone w sposób jednoznaczny;

7) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 31 ust. 3, art. 20, art. 21, art. 22 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu w rezultacie, niedostrzeżenie przez sąd, że Uchwała krajobrazowa narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych (w szczególności na skutek ingerowania, w oparciu o sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuację prawną właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych), a także zasadę proporcjonalności, swobody działalności gospodarczej oraz ochrony prawa własności.

W oparciu o wskazane podstawy skarżące spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniesiono nadto o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Także S. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 kwietnia 2020 r. i zaskarżając go w całości podniosła zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, że w przypadku skargi wniesionej na tej podstawie sąd orzeka w "granicach" interesu prawnego skarżącego, mimo że podstawa skargi wyraźnie odnosi się także do "uprawnienia" skarżącego, co doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę Rady Miasta Gdańska, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona;

2) art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, iż naruszenie prawa materialnego w przypadku skargi wnoszonej na tej podstawie może polegać tylko na wyraźnej sprzeczności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przepisem prawa, podczas gdy naruszenie to może polegać również na przyjęciu błędnej wykładni upoważnienia ustawowego do podjęcia aktu prawa miejscowego;

3) art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały krajobrazowej poprzez błędną ich wykładnię w zakresie celu wprowadzenia tych przepisów, jak i ich zgodności z zasadami prawidłowej wykładni prawa;

4) art. 37a ust. 1 i ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały krajobrazowej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na podjęciu uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

II. naruszenia przepisów prawa procesowego:

1) art. 134 P.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów przeciwko Uchwale krajobrazowej,

2) art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i brak zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i ust 4 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że Uchwała krajobrazowa nie narusza prawa i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi;

4) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności Uchwały krajobrazowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., F.R., R.G., C. sp. z o. o. z siedzibą w W., E.R. i W.R., E.G., B.W., H.S., A. S.A. z siedzibą w W. i J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. oraz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej łącznie zwanymi: "skarżącymi kasacyjnie") Rada Miasta, wniosła o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie organu skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby uchwała krajobrazowa naruszała ich interes prawny lub uprawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. (w sprawie II OSK 1954/19) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) i zawiesił postępowanie kasacyjne w tej sprawie, a nadto wniósł o łączne rozpoznanie tego pytania z pytaniem prawnym przedstawionego wcześniej w innej sprawie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18 (sygn. TK - P 20/19).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 19 maja 2022 r. w pozostałych sprawach zawiesił postępowania kasacyjne w związku z przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu powołanych wyżej pytań prawnych. Według Sądu odpowiedź Trybunału na te pytania zdeterminowałaby ocenę NSA co do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p.

W związku z wnioskami skarżących kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 3 marca 2023 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania sądowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie było możliwe podjęcie zawieszonego postępowania dopóki Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzygnie o losach przedstawionego mu pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (Dz. U. poz. 2739, OTK-A 2023/102) orzekł, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 14 marca 2024 r. A. S.A. z siedzibą w W. i J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. przedstawiły dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Również C. sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie z 18 kwietnia 2024 r. zawarła dodatkowa argumentację.

Na skutek złożonych przez Radę Miasta Gdańska wniosków oraz oświadczenia sędziego NSA Tomasza Bąkowskiego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 18 kwietnia 2024 r. wyłączył tego sędziego od orzekania uznając, że ziściła się przesłanka określona w art. 18 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po podjęciu zawieszonych postępowań we wszystkich sprawach, zarządził ich połączenie na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod wspólną sygn. akt II OSK 1951/19. Pełnomocnicy skarżących kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonych wyroków i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie wszystkich skarg kasacyjnych z dodatkowych powołaniem się na argumentację zawartą w złożonym załączniku do protokołu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty wszystkich skarg kasacyjnych zarówno procesowe, jak i materialnoprawne ogniskują się wokół kilku zagadnień, przywoływanych w ramach podstaw kasacyjnych, z przytoczeniem licznych przepisów, niejednokrotnie nieadekwatnych do rozpoznawanej sprawy. Zasadniczo sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonych wyrokach uznającego zgodność z prawem Uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, w tym w odniesieniu do regulacji określającej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz wprowadzającej obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, warunków i zasad w niej określonych przez podmioty, które powyższe tablice i urządzenia reklamowe zrealizowały w sposób legalny, gdyż na podstawie tzw. zgody budowlanej. Usprawiedliwia to, także z uwagi na połączenie wszystkich skarg kasacyjnych celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, odniesienie się do postawionych zarzutów kasacyjnych w uporządkowanej sekwencji wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe, nie zaś według kolejności przytoczonej w poszczególnych skargach kasacyjnych w ramach zgłoszonych podstaw kasacyjnych.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., który upoważnia radę gminy do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Dalsze przepisy określają obligatoryjne elementy, jakie winna zawierać uchwała krajobrazowa, będąca aktem prawa miejscowego, w tym określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.).

Regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Zdaniem NSA nie dotyczą one samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (opublikowanym w dzienniku urzędowym w dniu 21 grudnia 2023 r.) orzekając, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Aczkolwiek orzeczenie ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego, to jednakże konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22, publ.: CBOIS).

Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie NSA, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dopuścił się pominięcia prawodawczego. Przyznał bowiem podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając uchwałodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność.

Z tych względów Trybunał zgadzając się z Naczelnym Sądem Administracyinym uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba ze skarżącymi kasacyjnie, że wprowadzenie w Uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. Aczkolwiek, co należy podkreślić, Rada Miasta, zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały. Wobec niekonstytucyjności powołanego przepisu w zakresie określonym w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej.

Tym samym błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonych wyrokach, że Uchwała krajobrazowa nie narusza praw nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych. Przeciwnie, przepisy Uchwały krajobrazowej określające zasady i warunki ich sytuowania oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych w wyznaczonym terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (§ 21 ust. 1), bez określenia w niej mechanizmu kompensacyjnego bądź wyjątków w zakresie dostosowania, prawa te ewidentnie narusza. Sprawia to, że przepisy Uchwały krajobrazowej nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym.

Usprawiedliwione są zatem wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalszym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18, publ.: CBOIS).

Nie znajdują usprawiedliwienia dalej idące zarzuty skarg kasacyjnych. Rada Miasta - z zastrzeżeniem przypadku omówionego powyżej - władna była określić w Uchwale krajobrazowej szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada, dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podjęła starania przeciwdziałające tzw. chaosowi reklamowemu i w tym celu skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Warto odwołać się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając do u.p.z.p. regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność".

Określone w Uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Przyjęte rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają więc swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny. Jest nim wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki oraz także ochrony środowiska. Zdaniem NSA w tym składzie orzekającym Rada Miasta podejmując Uchwałę krajobrazową uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w Uchwale krajobrazowej, szczegółowo przedstawiona w skargach kasacyjnych i odpowiedziach na te skargi, prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

Uwzględniając powyższe nie sposób skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Zwrócić należy uwagę, że podstawę do ich ograniczenia stanowi potrzeba ochrony środowiska, a dbałość każdego o stan środowiska jest także wartością podlegającą ochronie (art. 86 Konstytucji RP).

Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie prowadzącymi działalność gospodarczą, że Uchwała krajobrazowa poprzez wprowadzone w niej ograniczenia tej działalności narusza art. 22 Konstytucji RP. Zawarte w tej uchwale rozwiązania np. w zakresie wielkości nośników reklamowych, ich wysokości, zakazów sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w określonym miejscu albo sytuowania takich tablic i urządzeń innych niż określone w uchwale czy zakazu używania podestów niewątpliwie stanowią ograniczenia. Umknęło jednak autorom tych skarg, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - nie jest prawem absolutnym, które dawałoby osobie wykonującej tę działalność niczym nie skrępowaną swobodę do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Już z objętego podstawami kasacyjnymi art. 22 Konstytucji wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Po pierwsze, wprowadzenie w Uchwale krajobrazowej ograniczeń dotyczących warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zakazu sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowalnych, z jakich winny być wykonane znajduje swoje oparcie w art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. Po drugie, zgodnie z tym co już rozważono, potrzeba wprowadzenia tych ograniczeń ma swoje uzasadnienie w potrzebie zachowania wymagań ładu przestrzennego, estetyki i dbałości o miejski krajobraz jako jeden z elementów środowiska przyrodniczego, a zatem uwzględniając szeroko rozumiany interes publiczny. Po trzecie, ograniczenia nie uniemożliwiają skarżącym kasacyjnie prowadzenia działalności gospodarczej, mogą ją nadal wykonywać, jednakże na warunkach określonych także w Uchwale krajobrazowej - akcie prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 37a ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze te spostrzeżenia należy stwierdzić, że rozwiązania w omawianej materii przyjęte w Uchwale krajobrazowej nie naruszają istoty prawa wynikającego z art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji RP i art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Kontynuując ten wątek nie sposób nie zauważyć, że część ograniczeń wynikających z Uchwały krajobrazowej stanowiła już przedmiot kontroli sądowej wskutek skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez Radę Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 328/18 uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze nie podzielając stanowiska organu nadzoru o niezgodności m.in. z art. 42a ust. 1 i art. 43 ustawy o drogach publicznych wprowadzenia w uchwale zakazu sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, wyklucza dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022, nr 9, poz. 80).

Postępowanie zmierzające do podjęcia uchwały krajobrazowej nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, zatem zarzuty odniesione do art. 155 i art. 156 K.p.a. są całkowicie chybione. Bezzasadne są także zarzuty odniesione do przepisów prawa budowlanego (art. 28, art. 30, art. 48 i art. 50-51 P.b.), skoro na żadnym etapie postępowania Rada Miasta ich nie stosowała.

Nie można również się zgodzić z zarzutem części skarżących kasacyjnie odniesionym do art. 101 ust. 1 u.s.g. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest środkiem ochrony własnego, realnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia, a podstawę do wniesienia skargi stanowi nie istnienie tego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz ich naruszenie. Zatem wyłącznie w granicach tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia skarżący kasacyjnie byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku cała grupa zarzutów dotycząca konkretnych rozwiązań przyjętych w Uchwale krajobrazowej niemających związku z interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących kasacyjnie, co trafnie wyeksponowano w zaskarżonych wyrokach, np. w odniesieniu do podziału miasta na obszary o zróżnicowanych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, granic tych obszarów.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut części skarżących kasacyjnie dotyczący naruszenia przez organy miasta Gdańska trybu sporządzenia Uchwały krajobrazowej. Zawarta w art. 37b ust. 1 - 6 u.p.z.p. regulacja prawna w tej materii jest całościowa, zupełna. W procedurze związanej z uchwaleniem uchwały krajobrazowej nie zachodzi potrzeba stosowania ani wprost, ani w sposób odpowiedni żadnych innych przepisów u.p.z.p., w tym dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie związane z przyjęciem uchwały rozpoczyna uchwała rady gminy o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu uchwały (ust. 1), w ramach tego postępowania wójt dokonuje czynności, o których mowa w ust. 2 i 3, procedurę kończy podjęcie przez radę gminy uchwały wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (ust. 6).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone wyroki z 6 lutego 2019 r. i 10 kwietnia 2019 r. oddalające skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie Uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono, stosownie do wyniku sprawy, na podstawie 203 pkt 1 i art. 206 P.p.s.a. zasądzając od Rady Miasta na rzecz wszystkich skarżących kasacyjnie częściowy zwrot kosztów postępowania, tj. kosztów sądowych obejmujących wpis od skargi, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia i wpis od skargi kasacyjnej.