VII SA/Wa 2527/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-14	
Data wpływu	2023-10-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kuś
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Paweł Konicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 6 ust. 1 i2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art.101 ust.1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXVI/652/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] I. odrzuca skargę w części dotyczącej § 24 ust. 4 pkt 4 oraz § 24 ust. 4 pkt 5a zaskarżonej uchwały, II. stwierdza nieważność § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...]; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 22 września 2023 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr XXVI/652/2016 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 9 maja 2016 r., poz. 4474 – zwanej dalej Uchwałą), w części obejmującej § 24 ust. 4 pkt 5a uchwały jak również § 24 ust. 4 pkt 4 uchwały i § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], identyfikator działki [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem H2.3 MN/U oraz częściowo H1 U (MN) i H2.2KDw przy ul. [...] w W., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust 2 pkt 7 oraz ust. 3 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności, podczas gdy wymóg jego uwzględnienia wynika z powołanego przepisu i uznaniowe, niemające racjonalnego uzasadnienia ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej działki należącej do skarżącego; jak również poprzez ustalenie zasad odprowadzania nieczystości, tj. konieczności odprowadzania nieczystości do miejskiej sieci kanalizacyjnej, która to sieć na tym obszarze nie istnieje;

2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uprawnienia skarżącego do zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje mu prawo własności i uznaniowe, nieuzasadnione interesem publicznym ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w zakresie działki skarżącego bez uwzględnienia, że wyklucza to plany skarżącego w zakresie posadowienia kolejnego budynku do kontynuowania działalności (brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę) i praktycznie uniemożliwia prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej, co stanowi nadużycie władztwa organu oraz ograniczenie swobodnego wykonywania prawa własności przez skarżącego; jak również poprzez ustalenie konieczności odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej, która to sieć nie istnieje, co wyklucza uzyskanie pozwolenia na budowę drugiego budynku do kontynuowania działalności;

3. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezprawne i bezzasadne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – działki będących własnością skarżącego w związku z ustaleniem zasad obsługi komunikacyjnej jak również w związku z ustaleniem konieczności odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej, co uniemożliwia skarżącemu swobodne zagospodarowanie nieruchomości, w tym posadowienie kolejnego budynku do kontynuowania działalności;

4. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego możliwości realizowania przysługującego mu prawa własności, w tym możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub unieważnienie - w części obejmującej § 24 ust. 4 pkt 5a Uchwały, jak również § 24 ust. 4 pkt 4 Uchwały i § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 Uchwały, w odniesieniu do działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], identyfikator działki: [...], przy ul. B. w W., ewentualnie o zmianę w § 24 ust. 4 pkt 5a na treść: "obsługa komunikacyjna od strony ulicy B.", jak również wyeliminowanie § 15 ust. 3 pkt 2 Uchwały oraz wyeliminowanie z § 15 ust. 3 pkt 3 Uchwały zakazu budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych oraz dopuszczenie odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do nowopowstałych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe" oraz dodanie po zdaniu pierwszym § 15 ust. 3 pkt 3 Uchwały zapisu "z zastrzeżeniem § 15 ust. 3 pkt 2" zaproponowanego powyżej.

Nadto Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w nawiązaniu do § 24 ust. 4 pkt 5a Uchwały, że od strony ulicy B. skarżąca posiada budynek służący prowadzeniu działalności, a dalej rampę, umożliwiającą załadunek i wyładunek samochodów ciężarowych. Dojazd do nieruchomości umożliwia droga publiczna, tj. ulica B. Dostęp do drogi publicznej jest zatem zapewniony. Rozwiązanie przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje natomiast, że skarżący nie otrzyma pozwolenia na budowę kolejnego budynku do kontynuowania działalności z racji na brak dostępu do drogi publicznej pomimo, że faktycznie dostęp ten istnieje, od strony ul. B. Skarżąca Spółka przy aktualnej treści planu miejscowego nie jest w stanie uzyskać pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości, tj. na części H2.3 MN/U, gdyż dostęp do drogi publicznej musiałby biec m. in. przez zaplanowane nieistniejące drogi. W celu uzyskania pozwolenia na budowę należałoby wybudować drogę, co wiązałoby się z koniecznością dokonania wywłaszczenia/zakupu nieruchomości oraz ogromnych kosztów związanych z wykonaniem drogi. Skarżący, kierując się natomiast miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie będzie mógł wykorzystywać swojej nieruchomości jako nieruchomości przeznaczonej pod prowadzenie działalności gospodarczej. Nie mógłby wybudować drugiego budynku do kontynuowana działalności, nie mógłby już wykorzystywać pierwszego budynku. Co więcej, jak wynika z uzyskanej informacji publicznej, Miasto nie ma w planach budowy drogi oznaczonej jako ulica 36KDD. Zatem, plan wprowadza rozwiązania czysto teoretyczne, które nie zostaną wprowadzone w życie. Skarżący został w sposób niesłuszny, a przy tym nieuzasadniony i nie mający racjonalnych podstaw pozbawiony możliwości wykorzystania swojej nieruchomości. Nie istnieje żaden interes publiczny, który mógłby uzasadniać tego rodzaju decyzję Rady Miasta, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że treść planu nie odpowiada nawet rzeczywistym decyzjom inwestycyjnym Miasta. Rada Miasta w sposób rażący przekroczyła zakres władztwa planistycznego i arbitralnie pozbawiła Spółkę możliwości rozporządzania jego nieruchomością.

Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że organ naruszył również zasady władztwa planistycznego w zakresie zasad odprowadzania ścieków, co stanowi drugą przyczynę, przez którą skarżąca nie może otrzymać pozwolenia na budowę. Miejscowy plan wymaga odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej, która nie istnieje. Miasto zakazuje budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, podczas gdy nie ma podłączenia miejskiej sieci kanalizacyjnej. Oznacza to, że w razie chęci wybudowania nowej nieruchomości, nie ma żadnej możliwości odprowadzania ścieków. Również w tym zakresie nie wiadomo, jakie są plany Miasta, czy i kiedy przedmiotowy teren zostanie przyłączony do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać rzeczywiście istniejącą infrastrukturę.

Odpowiedź na skargę złożyła Rada Miasta Stołecznego Warszawy, wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Zaznaczyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta 3 czerwca 2013 r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej u.s.g. – w stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały): "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Przepis ten został następnie znowelizowany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na skutek czego otrzymał następujące brzmienie: "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej). Odpowiednio do powyższej zmiany nowelizacji uległ również przepis art. 53 P.p.s.a. poprzez dodanie do niego m.in. § 2a w następującym brzmieniu: "[w] przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie" (art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej).

Zgodnie z przepisami przejściowymi przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (a więc art. 101 us.g.) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.).

Powyższe oznacza, że art. 52 i art. 53 P.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Z tego też względu przyjąć należało, że wyraźną wolą ustawodawcy było, aby do zaskarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji stosować przepisy i rygory właściwie na dzień uchwalenia miejscowego planu. Prowadzi to do konkluzji o ograniczeniu możliwość skarżenia miejscowych planów przyjętych przed powyższą nowelizacją poprzez zachowanie terminów i warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy Spółka warunek ten spełniła i pismem z 19 lipca 2023 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym 25 lipca 2023 r.) wezwała Radę Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w postaci podjęcia ww. Uchwały w części obejmującej § 24 ust. 4 pkt 5a uchwały jak również § 24 ust. 4 pkt 4 uchwały i § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], wnosząc następnie skargę w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Skarga natomiast okazała się być częściowo niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych. Zauważyć należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym Nr LEX-I.4131.102.2016.MO Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 maja 2016 r. (Dz. Urz. Woj.Maz. z 2016 r., poz. 4969) stwierdzono nieważność zaskarżonej Uchwały w odniesieniu m.in. do ustaleń § 24 ust. 4 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem H2.3 MN/U. Rozstrzygnięcie to było następnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1872/16) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 460/17). Sąd pierwszej instancji w zakresie ww. przepisu oddalił skargę, co nie zostało zakwestionowane przez Sąd kasacyjny. Z uwagi na powyższe, ponieważ w dniu wniesienia skargi przedmiot zaskarżenia w zakresie § 24 ust. 4 pkt 4 i 5 a Uchwały został wyeliminowany z obrotu prawnego, przedmiot zaskarżenia nie istniał.

Z tego też względu skarga w powyższym zakresie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji.

Ponieważ ww. rozstrzygnięciem nadzorczym nie stwierdzono nieważności wymienianego w skardze § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 Uchwały, skarga w tym zakresie była dopuszczalna, aczkolwiek jej ocena warunkowana była wykazaniem przez stronę skarżącą, że ww. przepis Uchwały narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – zwanego dalej u.s.g.): "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W przepisie tym, będącym lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., oparto legitymację skargową na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że przysługuje ona nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazać, że ze względu na istnienie tego związku uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. II OSK 64/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć również trzeba, że o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej strony skarżącej, która przejawia się zwykle w ograniczeniu bądź pozbawieniu uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie uprawnia zatem sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Niezbędne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 1399/21). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08). Zatem skarżący jest uprawniony do zaskarżenia tylko tych ustaleń planu lub naruszenia trybu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.): "[u]stalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 ww. ustawy: "[k]ażdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Z art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika podstawowa zasada zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może rozporządzać rzeczą.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziło wątpliwości Sądu, że interes prawny strony skarżącej jako właściciela działki nr [...] obręb [...] w W., przy ul. B. (zgodnie z nadesłanym odpisem zwykłym księgi wieczystej) został naruszony w zakresie § 15 ust. 3 Uchwały poprzez uniemożliwienie Spółce dalszego zagospodarowania działki i budowy kolejnego budynku służącemu prowadzonej działalności gospodarczej z uwagi na ograniczenia w zakresie nakazu przyłączenia do nieistniejącej miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz zakazu budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych z jedyną możliwością dopuszczenia już istniejących bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe tylko na potrzeby istniejących, przebudowywanych, rozbudowywanych i nadbudowywanych obiektów budowlanych. Taka redakcja § 15 ust. 3 pkt 3 Uchwały wyklucza bowiem możliwość realizacji nowych budynków.

Przesądzenie powyższej kwestii, czyniło dopuszczalnym merytoryczną ocenę, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny strony skarżącej w zakresie określonym w treści skargi. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "[i]stotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Zaznaczyć również należy, że powyższy zapis miejscowego planu w zakresie § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w prawomocnym wyroku z 12 listopada 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1041/21). W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 Uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...]. I chociaż wyrok ten z uwagi na swój zakresowy charakter nie jest wiążący przy ocenie niniejszej skargi, to jednak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił przedstawione w nim stanowisko odnośnie wadliwości ww. przepisu Uchwały, przyjmując je za własne z przyczyn tożsamych jak w tymże wyroku.

Także i w niniejszej sprawie nie stanowiło wątpliwości, że działka nr 5 będąca własnością skarżącej Spółki nie jest podłączona do kanalizacji, jak i na razie brak jest sprecyzowanych planów, kiedy taka kanalizacja miałby powstać. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, teren na którym znajduje się przedmiotowa działka jest przewidziany w planach Miejscowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji do wybudowania sieci kanalizacyjnej, która podlega stałej rozbudowie. Obecnie w ulicy B. znajduje się sieć wodociągowa, a najbliższa sieć kanalizacyjna znajduje się w ul. J. (w odległości ok. 800 m) i ul. F. (w odległości ok. 900 m) od działki Spółki. Nie jest zatem dokładnie znany termin podłączenia do kanalizacji działki skarżących.

Odwołując się do regulacji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały i obecnie zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm), należy stwierdzić, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Takie wymagania zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U z 2014, poz. 1800). Kwestionowane przez skarżącą Spółkę zapisy planu zawarte w § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 Uchwały zamieszczone w części uchwały dotyczącej zasad modernizacji, rozbudowy lub budowy systemów infrastruktury technicznej stanowią, że w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych i roztopowych ustala się odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej (pkt 2); zakazuje się budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych; dopuszcza się eksploatację istniejących bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe tylko na potrzeby istniejących, przebudowywanych, rozbudowywanych i nadbudowywanych obiektów budowlanych do czasu wybudowania miejskiej sieci kanalizacyjnej dającej możliwość odprowadzenia ścieków z obiektu budowlanego (pkt 3).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zob. orzeczenia NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 472/11; z 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10; z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2367/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1734/16).

W orzecznictwie wskazuje się, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 231/17, wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 853/17).

Skoro teren, na którym położona jest działka skarżącej Spółki (przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), dopiero w przyszłości może być zaopatrzony w kanalizację sanitarną, to oznacza to, że w chwili obecnej nie mają oni takiej możliwości i nie sposób określić precyzyjnie terminu, w którym to będzie możliwe. W konsekwencji kwestionowane zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają ją możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy ww. urządzeń. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci zbiornika bądź oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 49/10). Wskazać również trzeba, że przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 231/17).

Nadto zauważyć należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona regulacja aktu prawa miejscowego jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z bezodpływowych zbiorników na nieczystości i z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właściciela nieruchomości przyznane mu przez ustawę nie mając ku temu kompetencji. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności skarżących. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność § 15 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki należącej do skarżącej Spółki, jak w punkcie II sentencji.

O kosztach postępowania (punkt III) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uznając, że składały się na nie: wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – adwokata w wysokości 480 zł.