II SA/Ol 42/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-03-05	
Data wpływu	2015-01-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Hanna Raszkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna
Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 91 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 50 ust. 1, 6; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Wilczęta z dnia 26 września 2014r., Nr XXIII/217/14 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XXIII/217/14 Rady Gminy Wilczęta z dnia 26 września 2014r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Wojewoda Warmińsko-Mazurski działając w oparciu o art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., 594 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Nr XXIII/217114 Rady Gminy Wilczęta z dnia 26 września 2014 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze

i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania z wnioskiem

o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy Wilczęta działając na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) określiła szczegółowe warunki przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze

i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 2 do uchwały. W § 4 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały, zawierającym szczegółowe zasady ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz trybu ich pobierania, a także zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, Rada określiła, że "cenę jednej godziny usługi ustala Ośrodek Pomocy Społecznej na podstawie wysokości wydatków ponoszonych na ten cel przez gminę w roku poprzednim". Organ podkreślił, że ustalenie kosztu jednej godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych determinuje wysokość opłaty, stanowiąc jeden z kluczowych elementów szczegółowych warunków odpłatności za wskazane usługi, w związku z czym w uchwale, wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, ustanawiając szczegółowe warunki odpłatności, nie można pominąć kwestii ustalenia i wysokości kosztu usługi i specjalistycznej usługi opiekuńczej, gdyż powołany przepis przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńczej i nie przewiduje przekazania tej kompetencji innym organom. Tym samym przekazanie kompetencji prawotwórczych przez radę gminy, bez specjalnego upoważnienia ustawowego, narusza zakaz subdelegacji i nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej. Powyższe – zdaniem Wojewody - stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Organ dodał, że Rada Gminy Wilczęta w dniu 27 czerwca 2014 r., podjęła uchwałę Nr XXII/2I0/14 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: PN.4131.I68.2014 stwierdził nieważności tej uchwały m.in. ze względu na błędną realizację dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wskazanie, że "koszt jednej godziny usług opiekuńczych na wniosek kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wilczętach zatwierdza każdego roku Wójt Gminy Wilczęta". Rada Gminy Wilczęta podejmując uchwałę Nr XXIIl/217/14 z dnia 26 września 2014r., nie uwzględniła uwag zawartych w powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, dotyczących podmiotu upoważnionego do określenia odpłatności za usługi opiekuńcze, wprowadzając zakwestionowany niniejszą skargą zapis.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na inne naruszenia prawa polegające na tym, że Rada Gminy Wilczęta przekraczając delegację ustawową zmodyfikowała normy uregulowane w aktach wyższego rzędu, określając w § 2 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały zadnie drugie, iż "usługi świadczone są zgodnie z zaleceniami lekarza specjalisty" oraz

w § 4 ust. 5 załącznika Nr 1 przedmiotowej uchwały, uzależniła przyznanie prawa do usług opiekuńczych od zaświadczenia lekarskiego o konieczności opieki osoby drugiej nad osobą ubiegającą się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub na podstawie grupy inwalidzkiej wraz z określeniem niezdolności do samodzielnej egzystencji, wskazując jednocześnie, iż w przypadku ubiegania się o specjalistyczne usługi opiekuńcze niezbędne jest zaświadczenie lekarskie, które powinno być wydane przez lekarza. Organ wskazał, że konieczność przedłożenia zaświadczenia lekarskiego nie występuje przy korzystaniu

z wszelkich usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, takie zalecenie lekarskie wymagane jest jedynie przy świadczeniu jednego rodzaju usług, tj. pielęgnacji. Wojewoda podkreślił, że art. 50 ust. 1 ww. ustawy precyzuje, z jakich powodów przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, nie warunkując przyznania usług opiekuńczych obowiązkiem zaliczenia osoby do grupy inwalidów.

Za niedopuszczalne, z powodu przekroczenia delegacji ustawowej, organ uznał też regulację § 3 ust. 1 i ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, wedle których Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wilczętach zatrudnia opiekunki oraz określa ich zakres (ust. 1) oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością sprawowanych usług opiekuńczych

(ust. 2) przyjmując, że powszechny charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilczęta uznała ją za zasadną i wniosła

o umorzenie postępowania przed WSA.

W uzasadnieniu podała, że nieprawidłowo przyjęła, iż GOPS ustala cenę jednej godziny na podstawie wysokości wydatków ponoszonych na ten cel przez gminę, gdyż

z orzecznictwa sądowoadministracyjnego i art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika dla rady gminy obowiązek ustalenia w uchwale podjętej na jego podstawie m.in. szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa.

Za przekroczenie ustawowego upoważnienia Rada uznała też uchwałę w zakresie § 2 ust. 2 zał. nr 1 i § 4 ust. 5 zał. nr 1 przyznając, że na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy

o pomocy społecznej rada gminy posiada jedynie upoważnienie do określenia warunków przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych i ich odpłatności, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania w związku z czym upoważnienia do ustalenia zakresu usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ przyznał też rację skarżącemu, iż nieprawidłowe jest nałożenie na Dyrektora GOPS obowiązków w zakresie pracowniczym w § 3 ust. 1 zał. nr 1 i uznał, że bez znaczenie jest fakt, iż obowiązki te ciążą na nim

w związku ze sprawowaniem przez niego funkcji. Organ dodał, że na najbliższej sesji,

w lutym 2015 r. Rada Gminy ponownie określi szczegółowe warunki przyznania

i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, z uwzględnieniem zaleceń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przedłożonych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania

i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że wyłącznie rada gminu została upoważniona do określenia w uchwale szczegółowych warunków przyznawania

i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Rada Gminy Wilczęta w § 4 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały, przewidziała, że "cenę jednej godziny usługi ustala Ośrodek Pomocy Społecznej na podstawie wysokości wydatków ponoszonych na ten cel przez gminę w roku poprzednim". Należy zgodzić się ze skarżącym, że kluczowym elementem mającym bezpośredni wpływ wysokość opłaty jest koszt jednej godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Rada Gminy scedowała zatem własne kompetencje do ustalenia wysokości kosztu usług opiekuńczych lub określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za przedmiotowe usługi na Ośrodek Pomocy Społecznej. Niedopuszczalne jest przekazanie posiadanej delegacji do określania wysokości kosztu przedmiotowych usług opiekuńczych na podmiot nieuprawniony przez ustawodawcę, który ponadto nie jest umocowany do stanowienia prawa miejscowego. Opłata określona przez Ośrodek Pomocy Społecznej nie mogłaby stanowić podstawy do ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości odpłatności za konkretną usługę opiekuńczą wobec zindywidualizowanego podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie. Rada Gminy nie zrealizowała więc właściwie przyznanej jej w art. 50 ust. 6 ustawy delegacji do określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Zasadny jest też zarzut, że Rada Gminy z przekroczeniem delegacji ustawowej

w § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały zastrzegła, że przedmiotowe usługi są świadczone zgodnie z zaleceniami lekarza specjalisty, a w § 2 ust. 5 tego załącznika uzależniła przyznanie prawa do usług opiekuńczych od zaświadczenia lekarskiego o konieczności opieki osoby drugiej nad osobą ubiegającą się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub posiadania grupy inwalidzkiej wraz z określeniem niezdolności do samodzielnej egzystencji, zaznaczając jednocześnie, że w przypadku ubiegania się o specjalistyczne usługi opiekuńcze niezbędne zaświadczenie lekarskie powinno być wydane przez lekarza specjalistę. Przesłanki przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych zostały określone w art. 50 ust. 1, który przewiduje, że usługi te przysługują osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Tym samym z naruszeniem powołanego przepisu Rada Gminy wprowadziła wymóg legitymowania się odpowiednim zaświadczeniem lekarskim lub orzeczeniem o niepełnosprawności. Dodać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zalecenie lekarskie wymagane jest tylko przy świadczeniu usług pielęgnacji.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Gminy w § 3 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały przewidziała, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wilczętach zatrudnia opiekunki i określa ich zakres oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością sprawowanych usług opiekuńczych (ust. 2). Z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie wynika bowiem upoważnienie rady gminy do stanowienia prawa w tym zakresie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości Sąd uwzględnił, że

w przypadku gdy charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że akt prawa miejscowego "okrojony" z przepisów naruszających prawo nie byłby kompletny, wówczas możliwe jest stwierdzenie nieważności całej uchwały a nie tylko jej części, zaś brak zastrzeżeń co do innych postanowień uchwały nie rodzi obowiązku odnoszenia się do wszystkich postanowień uchwały (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

9 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1663/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego

z uwagi na zamiar ponownego uregulowania zagadnień, o których mowa w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, wyjaśnić należy, że nawet zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. wyroki NSA: z dnia 22.03.2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; z dnia 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 i z dnia 24.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2117/11, dostępne w CBOSA). Uchylenie przepisów uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie ich ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W takiej sytuacji uchwałę należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Powyższe zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jeśli mogła ona wywołać wobec określonych podmiotów skutki, których nie usuwa uchylenie naruszającej prawo uchwały. Skoro zaś zaskarżona uchwała stanowiła podstawę do przyznawania

i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także częściowego lub całkowitego zwolnienia od tych opłat, to niewątpliwie wywołała określone skutki prawne.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.