Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 769/21 w sprawie ze skargi O. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 lipca 2021 r. nr SKO.4103.251.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 769/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 6 lipca 2021 r. nr SKO.4103.251.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 31 maja 2021 r. w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej. Decyzje zostały wydane na skutek wniosku skarżącej z 31 marca 2021 r. o udostępnienie informacji - w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz.2176 ze zm., dalej zwanej "u.d.i.p."):

1) kopii umowy bądź umów zawartych pomiędzy Województwem Łódzkim, a P. spółką z o.o. w Warszawie, w sprawie świadczenia usług przewozów kolejowych w latach 2017-2020;

2) kopii aneksów do umów zawartych pomiędzy Województwem Łódzkim, a P. w sprawie świadczenia usług przewozów kolejowych w latach 2017-2020;

3) informacji:

a) dotyczącej wysokości rekompensat, przysługujących spółce od Województwa Łódzkiego z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, za poszczególne lata w okresie 2017 - 2020;

b) dotyczącej sposobu wyliczania rekompensat, przysługujących spółce od Województwa Łódzkiego z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, za poszczególne lata w okresie 2017 - 2020;

c) czy wysokość rekompensaty za świadczenie usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, za poszczególne lata w okresie 2017 – 2020, uległa pomniejszemu - a jeśli tak to w jakim wymiarze nastąpiło to pomniejszenie, i z jakich przyczyn pomniejszenie takie miało miejsce;

4) kopii not obciążeniowych z tytułu kar umownych, wystawionych wobec spółki przez Województwo na podstawie zawartych umów pomiędzy Województwem Łódzkim, a P. w sprawie świadczenia usług przewozów kolejowych w latach 2017-2020.

Wydanymi decyzjami organy odmówiły informacji publicznej w zakresie wymienionych w decyzji fragmentów kopii umów i aneksów o świadczenie usług, w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w latach 2017 – 2020, zawartych pomiędzy Województwem Łódzkim a P. i załączników do nich, odpowiednio ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa P. i ze względu na prywatność osób fizycznych.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał na istotę sprawy, która sprowadza się do kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, dalej zwanej "u.z.n.k."). Zdaniem Sądu organy administracji nie wyjaśniły w toku postępowania, dlaczego informacja, której odmówiono udostępnienia, ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. W ocenie Sądu I instancji nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża.

Sąd I instancji wskazał także, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał, iż została spełniona przesłanka formalna aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. Jednakże nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy. Organy oparły się wyłącznie na informacjach zawartych w pismach spółki, która, powołując się na ogólnikowe stwierdzenia, wywiodła, że tajemnicą przedsiębiorcy objęte są m.in. dane w zakresie pracy eksploatacyjnej i zestawień składów pociągów, wielkość pracy eksploatacyjnej w układzie miesięcznym, dane w zakresie wysokości i zasad obliczania rekompensaty i dotyczące rozsądnego zysku i kosztów operatora, dane w zakresie zasad dzierżawy pojazdów kolejowych, stanowiących własność organizatora oraz zawierające listę i ilostany pojazdów kolejowych, wykorzystywanych do obsługi połączeń stanowiących własność spółki, dane dotyczące taboru wykorzystywanego przy realizacji, katalog kar umownych i zestaw not obciążeniowych stanowią wartość gospodarczą, a jednocześnie tajemnice przedsiębiorcy. Na tej podstawie organy wywiodły, że żądana przez wnioskodawcę umowa zawiera poufne i posiadające wartość gospodarczą dane o działalności przedsiębiorstwa, mogące być wykorzystane przez konkurentów rynkowych, umożliwiając im analizę szczegółów organizacyjnych i finansowych spółki.

Sąd zwrócił uwagę, że załączona do akt administracyjnych płyta, na której znajdują się udostępnione wnioskodawczyni informacje zawiera zaczernione, całkowicie nieczytelne, załączniki i fragmenty umowy. Treść dokumentów, których odmówiono udostępnienia znana była jedynie organowi pierwszej instancji, jako stronie zawieranych umów. Sąd podkreślił, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie. Zdaniem Sądu zgormadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, co nie pozwala na ustalenie, czy zostały wypełnione przesłanki odmowy udostępnienia informacji z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego (pkt 1), tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa ujawnienia informacji wskazanych we wniosku dostępowym nie stanowi w niniejszej sprawie tajemnicy przedsiębiorstwa,

c) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa ujawnienia informacji wskazanych we wniosku dostępowym nie stanowi w niniejszej sprawie tajemnicy przedsiębiorstwa.

Ponadto SKO w Łodzi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania (pkt 2):

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty SKO w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosło o orzeczenie kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wedle nrom przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został zebrany w sposób prawidłowy (wyczerpujący), jak i nie dokonano jego prawidłowej oceny, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji. Uchybienie te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bez prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego, nie sposób stwierdzić czy organ prawidłowo ograniczył skarżącej dostęp do informacji publicznej z uwagi na objęcie tej informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Rzeczywiście istota sprawy sprowadza się do wykładni i zastosowania przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. ale naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny zgodności z prawem ograniczenia dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącą we wniosku z 31 marca 2021 r. a tym samym oceny zgodności z prawem zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zaskarżonej decyzji przedstawiono wykładnię mających zastosowanie przepisów materialnych, ale nie wykazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu tej decyzji SKO nie dokonało prawidłowych ustaleń i stwierdziło jedynie, że żądane informacje częściowo stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W decyzji tej brak jest jednak odpowiedzi na pytanie dlaczego poszczególne dokumenty i informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, SKO nie dokonało kontroli w toku instancji decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, o czym szczególnie świadczy fakt, że nie miało ono wglądu do utajnionego materiału dowodowego, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie jest bowiem wykluczone, że po rozpatrzeniu pełnego materiału dowodowego (w tym niezaczernionych obszernie dokumentów będących przedmiotem wniosku dostępowego), SKO mogłoby zgodzić się z poglądem skarżącej wskazanym w skardze, że wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji technicznych, organizacyjnych, czy innych posiadających wartość gospodarczą. Zauważyć tu należy, że w toku postępowania skarżąca wskazywała, iż szereg z wnioskowanych informacji nie stanowi know-how przedsiębiorcy, czy też odnosi się do prawidłowości (bądź nieprawidłowości ) realizacji postanowień umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że nawet jeżeli żądane dokumenty miały charakter świadczący o możliwości ich utajnienia, to tylko przed stroną postępowania, która się ich domagała, a z całą pewnością nie przed organem II instancji orzekającym w sprawie. Istniała możliwość ich zażądania od organu I instancji i przetrzymania "utajnionych dokumentów" w zabezpieczonych kopertach i nieudostępnianie ich stronie domagającej się informacji. Zdaje się skarżący kasacyjnie organ nie dostrzega tego stanowiska Sądu I instancji. A z utrwalonej już praktyki sądów administracyjnych opartej na przepisach art. 12a p.p.s.a. i art. 74 k.p.a. wynika, że zarówno Sąd jak i organy rozpoznające wniosek o udostępnienie informacji publicznej muszą mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z dokumentami, w których są zawarte żądane informacje publiczne. Oczywistym jest, że dostępu do nich nie może mieć wnioskodawca/skarżący, ze wzglądu na to, że doszłoby do zaspokojenia go przed rozpoznaniem sprawy, a w konsekwencji stałaby się ona bezprzedmiotowa. Nie sposób przyjąć, że organ i Sąd nie miałyby dostępu do tych "utajnionych dokumentów", bowiem uniemożliwiłoby to prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, w której miałoby nastąpić ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Myli się zatem SKO wskazując w skardze kasacyjnej, że nie ma możliwości oceny w ramach prowadzonego przed nim postępowania "utajnionych" załączników (str. 9 skargi kasacyjnej). Formułując takie twierdzenie SKO przyznaje, że nie dokonało samodzielnej oceny zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych przez skarżącą informacji (skoro nie pozyskało i nie zapoznało się z konkretna treścią informacji, których udostępnienia odmówił organ I instancji), a oparło się w tym zakresie bezrefleksyjnie na oświadczeniach własnych Spółki i ocenach poczynionych przez organ I instancji, nie dokonując w tym zakresie własnych ustaleń ani ocen.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można dostrzec niekonsekwencji. W zacytowanych w skardze kasacyjnej na stronie 10 fragmentach zaskarżonego wyroku, autorzy skargi kasacyjnej nie dostrzegli, że fragment dotyczący spełnienia wszystkich przesłanek skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy to stanowisko organu a nie Sądu I instancji. Wynika to z wywodu poprzedzającego ten fragment wyroku. Poza tym, Sąd I instancji wskazał na kwestie konieczności spełnienia obok aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorstwa, również aspektu materialnego, aby możliwe było skuteczne uznanie danej informacji za podlegająca utajnieniu, przy czym ziszczenie się tego aspektu winno zostać należycie ugruntowane i wykazane. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie ustalił należycie łącznego ziszczenia się obydwu tych aspektów, opierając się w tym zakresie na deklaracjach samego przedsiębiorcy, zainteresowanego utajnieniem informacji przed dostępem osób trzecich. Przy tym, Sąd I instancji w oparciu o to, prawidłowo wskazał dalsze działania, którymi ma kierować się organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji nie wskazał celu dalszego działania i dlaczego oczekuje pogłębionej analizy, jak również jakoby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została uwidoczniona logiczna operacja, która doprowadziła Sąd do podjęcia rozstrzygnięcia. Przeciwnie, treść zaskarżonego wyroku jasno wskazuje z jakich przyczyn Sąd podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie, umożliwiając stronom zrozumienie motywów stojących za takim rozstrzygnięciem. Wyjaśnił też, w jaki sposób organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, aby ustrzec się ponownego popełnienia uchybień. Dodatkowo należy zauważyć, że o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. nie świadczą zalecenia Sądu będące bezpośrednim skutkiem zastosowania norm prawa materialnego nawet (niewłaściwie zastosowanego). Trudno natomiast dociec dlaczego zarzucany schematyzm uzasadnienia wyroku miałby naruszać wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, zdziwienie budzić może wywód autorów skargi kasacyjnej, że "Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów, bez dogłębnej analizy zastosowanych i powołanych norm oraz z całkowitym pominięciem wykładni przepisów prawa materialnego". Twierdzenia tego nie potwierdza nawet powierzchowna analiza 14-to stronicowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Można odnieść wrażenie, że Naczelny Sąd Administracyjny ma do czynienia z innym uzasadnieniem wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie tylko wypowiedział się co do zgodności z prawem skarżonej decyzji, ale i umotywował swoje stanowisko w tym zakresie tj. przedstawił tok rozumowania, który doprowadził go do podjęcia zaskarżonego wyroku, w tym wskazał przyczyny zajęcia swego stanowiska jak i powody, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez strony są lub nie są zasadne. Sąd I instancji przeprowadził operację logiczną, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, pozwalającą na skontrolowanie przez strony i Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przy czym należy tu przypomnieć, że to, iż organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu a nawet ma w tym rację, nie czyni skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (pkt 1 b) i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. (pkt 1 c), które ze względu na swoje podobieństwo należało ocenić łącznie, trzeba przede wszystkim zauważyć, że Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonych decyzji dokonał wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. zdefiniował pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, która to może stanowić podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Tymczasem oba omawiane zarzuty dotyczą błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, że "odmowa ujawnienia informacji wskazanych we wniosku O. N. nie stanowi w niniejszej sprawie tajemnicy przedsiębiorstwa". Tymczasem to nie tajemnica przedsiębiorstwa, jak to wskazuje SKO, lecz tajemnica przedsiębiorcy stanowi podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak to już wskazał Sąd I instancji nie można tych pojęć utożsamiać, ponieważ w pewnym zakresie nie pokrywają się.

Jak to zasadnie podniosła skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wbrew twierdzeniom SKO, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że "bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej". W związku z powyższym nie sposób twierdzić, bez prawidłowej oceny tej kwestii (której dokonania, jak słusznie zauważył WSA, zaniechało SKO rozpoznając przedmiotową sprawę), że symultanicznie zostały spełnione oba, wskazane przez WSA aspekty uznania zastrzeżonej informacji za objętej tajemnicą przedsiębiorcy.

Za niezasadne należy nadto uznać twierdzenie SKO, jakoby wnioskowane przez skarżącą informacje były "informacjami posiadającymi charakter tajemnicy przedsiębiorcy i jako takie objęte powinny być klauzulą poufności, a tym samym odmowa podania tych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej była w pełni zasadna". Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: aspekt formalny i aspekt materialny. Ponadto jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie NSA podkreśla się, że organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Tym samym, organ rozstrzygając przedmiotową kwestię winien dokonać własnej, autonomicznej oceny danego stanu rzeczy, bazując na własnej analizie konkretnych informacji i dokumentów, czego w niniejszej sprawie SKO zaniechało, opierając się w zasadzie blankietowo na twierdzeniach przyjętych w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Słusznie przyjął zatem Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wyjaśniło, jakie wynikające ze wskazanych we wniosku dostępowym dokumentów informacje dotyczące spółki (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także dlaczego należało odmówić ich udostępnienia. W rezultacie, Sąd I instancji prawidłowo zadecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, mając na względzie ogólnikowość argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji i niekompletność materiału dowodowego w sprawie. Organ II instancji nie ustalił i nie uzasadnił bowiem należycie przesłanek materialnych dla poczynionego przezeń stwierdzenia, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest bowiem możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę, co słusznie podkreślił Sąd I instancji.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadza się w istocie do jednoznacznego (de facto automatycznego) stwierdzenia, że wnioskowane przez skarżącą dane i dokumenty są informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy i jako takie objęte powinny być klauzulą poufności, a tym samym odmowa udostępnienia tych informacji była uzasadniona. Zagadnienie tajemnicy przedsiębiorcy nie opiera się bowiem na takowym automatyzmie, tj. przyjmowaniu z góry, że pewne kategorie informacji zawsze stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a wymaga każdorazowo indywidualnej oceny okoliczności danego przypadku. Niejednokrotnie bowiem informacja, co do której w odniesieniu do jednego podmiotu spełnione będą kryteria uznania jej za tajemnicę, nie będzie już spełniać takich kryteriów, w przypadku innego podmiotu (wobec nieziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.). Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, aby możliwa była odmowa udostępnienia danej informacji, konieczne jest zatem wykazanie, w realiach konkretnego przypadku, po przeanalizowaniu jego okoliczności, że taka informacja przejawia dla przedsiębiorcy konkretną wartość gospodarczą, a nie jest wystarczającym z punktu widzenia należytego rozpoznania sprawy bezkrytyczne przyjęcie w tym zakresie samego oświadczenia przedsiębiorcy, że zawarte w dokumentach informacje mają dla niego wartość gospodarczą. Takie działanie, które w niniejszej sprawie przypisać należy SKO, słusznie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji.

Jak to także trafnie podnosi skarżąca, w świetle podnoszonych w skardze kasacyjnej twierdzeń organu, podkreślić należy, że wszelka ewentualna dalsza argumentacja co do rzekomego ziszczenia się w przedmiotowej sprawie przesłanek uznania wnioskowanych informacji z niepodlegające ujawnieniu z uwagi na ich status tajemnicy przedsiębiorcy, winny stanowić przedmiot analizy organu w ponownym postępowaniu, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku, nie zaś przedmiot "uzupełnień" ze strony organu na etapie postępowania kasacyjnego. Uwzględnienie takich ewentualnych "uzupełnień" ze strony organu prowadziłoby bowiem w istocie do naruszenia gwarancji proceduralnych przysługujących stronie postępowania dostępowego i ograniczenie jej prawa do należytego rozpoznania sprawy w ramach procedury administracyjnej, a następnie kontroli wydanych decyzji na gruncie sądowoadministracyjnym.

W rezultacie należy uznać, że nie zostało należycie ocenione i uzasadnione przez SKO, czy wnioskowane przez skarżącą dokumenty i informacje przejawiają dla przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą. Sąd I instancji, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i przyjął, że SKO nie wykazało, iż w dotychczas ustalonych przez ten organ okolicznościach, wynikające z tego przepisu ograniczenie w dostępie do posiadanej przez Spółkę informacji publicznej nie ma zastosowania.

W konsekwencji uznania za niezasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., którego to SKO upatruje "w błędnym przyjęciu, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust 2 i 4 u.z.n.k.".

Nie można również zgodzić z tym, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. "przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Jak to wskazano w skardze kasacyjnej, organowi jest znany pogląd NSA, co do nieskuteczności formułowania zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wynika z niego, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Pogląd ten NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała, zaś Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji właśnie z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania przeprowadzonego przed organami administracji i prawidłowości zastosowania przez nie przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji podczas rozpoznania skargi nie zastosował innego rodzaju oceny zaskarżonych decyzji, niż zgodności z prawem, ani nie wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest ze strony SKO argumentów, które wskazywałyby na zasadność powołania w niniejszej sprawie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jako podstawy kasacyjnej. Jak to bowiem wykazano wyżej, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych decyzji, tj. z punktu widzenia ich legalności, tj. zgodności z przepisami postępowania i z normami prawa materialnego. Zatem, wbrew zarzutom SKO, nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, w szczególności do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W konsekwencji nie można uznać, że Sąd I instancji dokonał oceny dowolnej i wykroczył poza granice określone art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.