Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku W.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze nr PINB.401/16/23/3-23 z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 377/24 oddalającego skargę W.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2024 r. nr 284/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku letniskowego postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 377/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę W.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 4 marca 2024 r. nr 284/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku letniskowego.

W treści skargi kasacyjnej W.K. od w/w wyroku zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (PINB) nr PINB.401/16/23/3-23 z 28 listopada 2023 r., z uwagi na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżący kasacyjnie wskazał, że nieprawidłowa kwalifikacja obiektu samowoli budowlanej do kategorii III (budynki letniskowe), podczas gdy prawidłowa kwalifikacja przedmiotowego obiektu powinna być zakwalifikowana, jako kat. XIV (domy wypoczynkowe) wyrządza Skarbowi Państwa (a zatem wszystkim obywatelom) szkodę w postaci opłaty znacznie zaniżonej kary. Dalsze bezprawne działania zgodnie z wydanymi postanowieniami będą powodować nieodwracalne skutki dla własności skarżącego, do których należą stałe zalewanie jego nieruchomości, wyrządzanie szkód i ciągłe znoszenie destrukcyjnego wpływu legalizacji samowoli budowlanej na nieruchomość, w tym dom skarżącego. Dowody potwierdzające skalę już dokonanych zniszczeń znajdować się mają się na zdjęciach złożonych do organu I instancji, które – jak twierdzi – zniknęły z akt sprawy, gdy te był skarżącemu udostępniane. Gdy nic się nie zmieni, tak jak to wynika z postanowienia PINB i przedłożonego projektu, skala zniszczeń nieruchomości skarżącego będzie stale większa. Skarżący kasacyjnie podnosi, że przedłożone do organów przez skarżącego zdjęcia dają wgląd na to, jak wyglądała nieruchomość inwestorów przed samowolami budowlanymi, jak wygląda obecnie oraz jakie szkody i zniszczenia powoduje na nieruchomości skarżącego, która będzie zalegalizowana. Wymiana gruntu nieprzepuszczającego rodzimego na przepuszczające kruszywo kamienne oraz samowolne ułożenie drenaży przy ogrodzeniu skarżącego z paneli betonowych oraz wkopanych przepustów drogowych, a obecnie ich zalegalizowanie będą stale niszczyły nieruchomość skarżącego w tym dom, a skutków tych nie sposób będzie odwrócić. Szkody związane z niszczeniem ogrodu będą wymagały nie tylko wymiany podłoża, ale i pochłoną setki tysięcy złotych. Ponadto wydanie postanowienia o możliwości legalizacji tego obiektu budowlanego jest możliwe jedynie po wcześniejszym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (teren Rudawskiego Parku Krajobrazowego), oddziaływania na obszar Natura 2000. Strona skarżąca akcentuje przy tym, że działka inwestorów ma ok. 2 ha. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby domy wypoczynkowe stały w dalszej odległości od granicy, aby rury drenarskie były wkopane w dalszej odległości od ogrodzenia skarżącego. Przed robotami związanymi z samowolą budowlaną, w tym dot. m. in. obiektu budowlanego objętego zaskarżonym postanowieniem, nieruchomość skarżącego nie była zalewana i nie było niszczone ogrodzenie. Potwierdza to zatem, że roboty właścicieli tej działki doprowadziły do trwałych zniszczeń. Skarżący kasacyjnie kwestionuje dopuszczalność przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, że powyższa regulacja stanowi wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dominujący w doktrynie, jak i w orzecznictwie pogląd, ze wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, czy też znoszeniu zachowań innych podmiotów (tak: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 378). W związku z tym zaskarżone postanowienie DWINB o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie korzysta z atrybutu wykonalności i jako takie nie podlega wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 Ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym i nie można w ten sposób nadać stronie uprawnień lub ustalić obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Organ umorzył postępowanie zainicjowane zażaleniem skarżącego z uwagi na to, że nie był stroną w sprawie.

Złożony wniosek obejmował również postanowienie PINB nr PINB.401/16/23/3-23 z 28 listopada 2023 r. o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku letniskowego, jednakże pomiędzy zaskarżonym postanowieniem o umorzeniu postępowania zażaleniowego, a wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych nie zachodzi tożsamość przedmiotowa (patrz odpowiednio uchwała NSA z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, ONSAiwsa 2024/1/3, w której wyjaśniono zwrot "w granicach tej samej sprawy"). Dlatego postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego jest rozstrzygnięciem o charakterze nie merytorycznym, jest to wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej. W konsekwencji, skoro postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie wywołuje konsekwencji materialnoprawnych, nie może podlegać wstrzymaniu wykonania, jak i nie może podlegać w związku z tym wstrzymaniu postanowienie PINB, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu robót budowlanych. Istotne jest to, że umorzenie postępowania zażaleniowego nastąpiło z tej przyczyny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie DWINB ma charakter procesowy, a w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 Ppsa wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, czy też postanowienia organu I instancji wstrzymującego roboty budowlane nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Powyższe oznacza także, że podniesiona w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 Ppsa argumentacja dotycząca skutków postanowienia PINB, dotyczy aktu, która nie został podjęty w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.