Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Alicja Kucharska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 425/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2023 r., nr BDG3.0123.1.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 425/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]: uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2023 r., nr BDG3.0123.1.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W piśmie z 15 listopada 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, Stowarzyszenie "rozszerzyło" swój uprzedni wniosek informacyjny z 18 września 2022 r., wskazując, że wnosi także o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia brutto każdego z dyrektorów biur i dyrektorów departamentów zatrudnionego w Ministerstwie Finansów w latach 2020-2022 za każdy miesiąc odrębnie, począwszy od stycznia 2020 r., a skończywszy na październiku 2022 r. Żądanie to Minister potraktował jako nowy wniosek Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej.

Pismem z 29 listopada 2022 r. organ zawiadomił Stowarzyszenie, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), o konieczności przeprowadzenia dodatkowych ustaleń w sprawie i załatwienia wniosku do 13 stycznia 2023 r.

Następnie Minister Finansów, decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r., nr BDG3.0123.1.2023, na postawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dostęp do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Informacja o wynagrodzeniu pracowników Ministerstwa Finansów jest bez wątpienia informacją o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a więc informacją o sprawach publicznych. Jednak dla zapewnienia jawności tych wydatków może przekazać wyłącznie dane zbiorcze o wysokości wydatków publicznych poniesionych w danym okresie na wypłatę wynagrodzeń dla pracowników, w tym wynagrodzeń brutto dyrektorów departamentów lub biur i tylko w sytuacji braku możliwości identyfikacji konkretnej osoby. Podanie natomiast wynagrodzeń brutto każdego z dyrektorów biur i dyrektorów departamentów zatrudnionego w Ministerstwie Finansów w latach 2020–2022 za każdy miesiąc odrębnie, spowoduje ich identyfikację, gdyż stanowisko dyrektora w danym departamencie zajmuje tylko jedna, konkretna osoba. Wprawdzie Stowarzyszenie nie wnosi o udostępnienie wynagrodzeń pracowników Ministerstwa Finansów wyszczególnionych z imienia i nazwiska, ale istnieje duże prawdopodobieństwo zidentyfikowania tych osób. W związku z tym, że żądana informacja dotyka sfery prywatnej pracowników Ministerstwa Finansów, nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Minister uznał, że wynagrodzenie na stanowisku dyrektora w korpusie służby cywilnej jest jawne w ramach kwot minimalnych oraz maksymalnych. Dane do wyliczenia tych kwot są ogólnie dostępne, gdyż składowe elementy działania arytmetycznego niezbędne do jego wykonania znajdują się w przepisach powszechnie obowiązujących ogłoszonych w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor jest członkiem korpusu służby cywilnej, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1691 ze zm.), zatrudnionym na wyższym stanowisku w służbie cywilnej. Wynagrodzenie osoby zajmującej wyższe stanowisko w służbie cywilnej składa się z wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska pracy, dodatku funkcyjnego oraz dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. Wynagrodzenie zasadnicze przewidziane dla zajmowanego stanowiska pracy, dodatek służby cywilnej z tytułu posiadanego stopnia służbowego oraz dodatek funkcyjny ustala się z zastosowaniem mnożników kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 85 ust. 3 i art. 87 ust. 1). Z kolei mnożniki do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej są określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2024). W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022 (Dz. U. z 2022 r., poz. 270), kwota bazowa dla członków korpusu służby cywilnej została określona w wysokości 2 031,96 zł. Na stanowisku dyrektora w korpusie służby cywilnej w grupie wyższych stanowisk w służbie cywilnej przewidziane są mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego w przedziale od 2,0-8,0 (załącznik 2 do rozporządzenia), a zatem minimalne i maksymalne wynagrodzenia zasadnicze dyrektorów mieszczą się w przedziale kwot 4 063,92 zł do 16 255,68 zł. Natomiast mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego określone są w przedziale od 0,2-2,05, a zatem dodatki funkcyjne dla osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej mieszczą się w przedziale 406,392 zł do 4 165,518 zł (załącznik 3 do rozporządzenia). Jawne są również wysokości minimalnych oraz maksymalnych dodatków za wieloletnią pracę dyrektora jako członka korpusu służby cywilnej. Wedle art. 90 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, członkowi korpusu służby cywilnej przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Zatem w odniesieniu do kwoty minimalnego wynagrodzenia zasadniczego, pięcioprocentowy dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 203,196 zł, a w odniesieniu do maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego - pięcioprocentowy dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 812,784 zł. Dodatek ten wzrasta o 1% za każdy dalszy rok pracy, aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego.

Ponadto informacje o wynagrodzeniach dyrektorów zatrudnionych w Ministerstwie Finansów są udostępniane w ramach informacji publicznych w postaci informacji o wynagrodzeniach na stanowiskach dyrektorów, na przykład przez podanie najniższego, średniego i najwyższego przyznanego mnożnika kwoty bazowej w ministerstwie na stanowisku dyrektora. Udostępnianie informacji o wynagrodzeniach dyrektorów w powyższy w optymalny sposób, w ocenie organu, godzi dwie równoważne wartości konstytucyjne jakimi są prawo do informacji oraz prawo do prywatności.

Organ uznał również, iż ujawnienie żądanej informacji może spowodować, że osoby objęte wnioskiem mogą stać się podmiotem prób oddziaływania zewnętrznego, co może prowadzić do zwiększenia wystąpienia ryzyka działań o charakterze korupcyjnym

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Nadto orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 WSA w Warszawie podkreślił, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko, nie ogranicza się ono tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. Dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i w odniesieniu do tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza, iż informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym.

Z tych względów WSA w Warszawie uznał, że Minister błędnie przyjął, iż dyrektorzy biur i dyrektorzy departamentów zatrudnieni w Ministerstwie Finansów w latach 2020-2022 nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Prawidłowe jest, przeciwne do zapatrywania organu, stanowisko, które znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury. Opowiedzenie się za nim wyłącza ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób objętych wnioskiem informacyjnym z 15 listopada 2022 r.

W dniu 26 października 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Finansów, zakrążając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów u.d.i.p. (K 1/21). Uzasadniając ten wniosek Minister wskazał, że wobec braku definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" w ramach u.d.i.p. nie jest możliwe określenie ani jej zakresu podmiotowego, ani praw lub obowiązków osób tego rodzaju, w tym w sposób pozwalający na zapewnienie, co najmniej w "wymiarze proceduralnym" właściwej ochrony sfery ich prywatności w postępowaniach mogących prowadzić do udostępnienia albo bezpośrednio przez te osoby, albo przez instytucje je zatrudniające lub przez inne podmioty wymienione przykładowo w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. danych mogących uchodzić za świadczące o owej działalności publicznej lub mogących pozostawać jedynie w bliżej niezdefiniowanym związku z taką działalnością. Wyjaśnienie powyższego ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyrektorzy departamentów i biur w Ministerstwie Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacje o wysokości ich indywidualnego wynagrodzenia nie podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, podczas gdy wymienionych pracowników nie można zaliczyć do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a zatem żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że indywidualne wynagrodzenie dyrektorów departamentów i biur w Ministerstwie Finansów ma związek z pełnieniem funkcji publicznej, podczas gdy ich indywidualne wynagrodzenie nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej, a zatem żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, pozostawiających poza rozważaniami Sądu ustalenia organu w zakresie niepełnienia funkcji publicznych przez dyrektorów departamentów i biur w Ministerstwie Finansów oraz braku związku żądanych informacji z pełnieniem funkcji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że zakres zadań dyrektora komórki organizacyjnej pozostający w gestii Ministra Finansów, określony w § 20 regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów (Dz. Urz. Min. Fin. z 2023 r. poz. 78) nie dowodzi tezy, iż dyrektorzy pełnią funkcję publiczną. Wynikający z regulaminu udział osób na stanowiskach dyrektora komórki organizacyjnej w realizacji zadań publicznych leżących w zakresie Ministra Finansów nie jest wystarczający do zakwalifikowania tych pracowników do kategorii "osób pełniących funkcje publiczne". Posługując się szeroką definicją pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w istocie każdą osobę, która wykonuje jakiekolwiek zadania publiczne w urzędzie można zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, ponieważ jej stanowisko może być wzięte lub nie pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby, co prowadzi do iluzoryczności ochrony informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z § 20 regulaminu, na który powołuje się Stowarzyszenie, dyrektor komórki organizacyjnej jest odpowiedzialny w szczególności za realizację celów i zadań komórki organizacyjnej zleconych przez kierownictwo ministerstwa, ministra lub nadzorującego członka kierownictwa ministerstwa oraz za zgodność działania komórki organizacyjnej z kierunkami określonymi przez kierownictwo ministerstwa, ministra lub nadzorującego członka kierownictwa ministerstwa. Natomiast z § 9 regulaminu minister może upoważnić, w formie pisemnej, na zasadach wynikających z odrębnych przepisów, dyrektora komórki organizacyjnej lub innych pracowników Ministerstwa, do podejmowania w określonych sprawach czynności w jego imieniu, w tym do załatwiania spraw w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W zakresie realizowanych celów, zadań i działania komórki organizacyjnej dyrektor komórki organizacyjnej podlega zatem kierownictwu ministra lub wiceministra, co oznacza, że wyniki jego pracy mogą być uwzględnione lub nie, zmodyfikowane lub przekształcone przez osobę piastującą tę funkcję. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.) minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów - na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów. Ponadto, w zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane.

W związku z powyższym, w ocenie organu zakres zadań dyrektorów departamentów i biur zatrudnionych w ministerstwie w okresie wskazanym we wniosku o informację publiczną nie jest wystarczający do zakwalifikowania tych pracowników do kategorii "osób pełniących funkcje publiczne".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, a także o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy K 1/21.

Na rozprawie pełnomocnik Ministra Finansów cofnął wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się postepowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 1/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Dalej należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., jego zasadność bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przypomnieć, należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd I instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego i przestawionego przez organ. Natomiast to, że konkluzje WSA w Warszawie na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów są inne niż przyjął Minister Finansów w zaskarżonej decyzji – nie oznacza, że Sąd wyszedł poza zgromadzony materiał dowodowy. W tym zakresie zaskakujące jest powiązanie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a z art. 145 § 1 lit c P.p.s.a., wedle którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. – uznając, że sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. u.d.i.p. – mającego wpływ na wynik sprawy (s. 12 uzasadnienia).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w istocie sprowadzają się one do podważania ustaleń Sądu I instancji co do wskazania, że dyrektorzy biur i departamentów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a wobec tego żądane we wniosku informacje co do wysokości wynagrodzenia brutto każdego z nich w okresie styczeń 2020 – październik 2022 stanowią informację publiczną.

Przypomnieć trzeba, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednak dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem art. 61 § 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Należy zauważyć, ma co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne.

W przytoczonym powyżej wyroku Trybunał stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ właściwie dokonał ustaleń i oceny na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście akcentowanego zagadnienia pełnienia funkcji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że osoby pełniące funkcje publiczne to osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 74/25). Informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 615/22). Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 7482/21).

Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, w tym przede wszystkim treść § 21 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2022 w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów wskazuje, że dyrektorzy departamentów i biur w pełni spełniają warunki osoby pełniącej funkcję publiczną wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych opartym na wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 1 regulaminu dyrektor jednostki organizacyjnej Ministerstwa Finansów: 1) reprezentuje komórkę organizacyjną wobec innych komórek organizacyjnych Ministerstwa oraz w kontaktach zewnętrznych; 2) podpisuje opracowane w komórce organizacyjnej wyjaśnienia przepisów dotyczących zakresu działania komórki organizacyjnej, niezastrzeżone dla Ministra albo innych członków Kierownictwa Ministerstwa; 3) udziela informacji, wyjaśnień i opinii w sprawach prowadzonych przez komórkę organizacyjną, niezastrzeżonych dla Ministra albo innych członków Kierownictwa Ministerstwa. Z kolei wedle treści § 21 ust. 3 regulaminu dyrektor jednostki organizacyjnej Ministerstwa Finansów: 1) podpisuje pisma niezastrzeżone do kompetencji innych osób w szczególności: a) pisma i materiały kierowane do nadzorującego członka Kierownictwa Ministerstwa, b) pisma do równorzędnych stanowiskiem osób w urzędach administracji publicznej; 2) akceptuje pisma i materiały kierowane do podpisu Ministra oraz do podpisu innych członków Kierownictwa Ministerstwa; 3) podejmuje decyzje i podpisuje pisma w sprawach i w zakresie określonych odrębnymi upoważnieniami. Ponadto na podstawie § 21 ust. 4 regulaminu dyrektor komórki organizacyjnej określa cele i zadania komórki organizacyjnej w perspektywie nie krótszej niż rok, które winny być powiązane z celami ujętymi w "Planie działalności Ministra Finansów" na dany rok, dla działów administracji rządowej: budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe, oraz podejmuje działania umożliwiające ich realizację w sposób zgodny z prawem, efektywny. Jak zatem wynika z powyższych przepisów dyrektor biura lub departamentu w Ministerstwie Finansów w oczywisty sposób wykonuje zadania mające wpływ na sferę publiczną poprzez zarówno tworzenie pism i projektów, które potem mogą stanowić podstawę stanowiska Ministra Finansów w sprawach publicznych, jak i przede wszystkim poprzez organizację i nadzór pracy podległej mu jednostki organizacyjnej.

Pełnienie funkcji publicznej oznacza, że "wobec osób pełniących funkcje publiczne nie działa klauzula limitująca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1492/25), a zatem taka osoba zawsze wtedy, gdy wykonuje zadania publiczne musi liczyć się z tym, że jej działania mogą zostać poddane publicznej ocenie w trybie statuowanym w u.d.i.p. Oznacza to, że również informacja o wynagrodzeniu dyrektora departamentu lub biura jest informacją publiczną. Żądanie to dotyczy wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy także łączne wynagrodzenie brutto za wskazany we wniosku Stowarzyszenia okres. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji w tych organach jest finansowane z budżetu Państwa, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku Skarbu Państwa. Informacja ta bowiem wiąże się również bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organów władzy publicznej, a więc odpowiada treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Wiedza taka jest zatem niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.