Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i doręczenia kopii z dokumentacji sprawy oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], w sprawie odmowy spełnienia żądania dotyczącego wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu (kserokopii): protokołów przesłuchania świadka z dnia [...] października 2017 r. wraz z załącznikami: [...], Ł. J. i T. S. włączonych do materiału dowodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2019 r. Naczelnik [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...]wszczął, z urzędu, postępowanie w sprawie nałożenia na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółka"), kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na automatach bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia.

Następnie decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], Naczelnik [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną za urządzanie gier hazardowych na automatach bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia w kwocie [...]zł. Strona wniosła odwołanie.

W dniu [...] listopada 2019 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") wpłynął wniosek nr [...]z [...] listopada 2019 r. o sporządzenie i doręczenie odpisu (kserokopii) protokołów przesłuchania świadka z dnia [...] października 2017 r. wraz z załącznikami: [...], Ł. J. i T. S. włączonych do materiału dowodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. DIAS odmówił spełnienia ww. żądania. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem wniosku z [...] listopada 2019 r. jest przekazanie Spółce konkretnych kserokopii dokumentów włączonych do akt sprawy postanowieniem Naczelnika [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik UC-S") z [...]sierpnia 2019 r., który włączył m.in. do akt przedmiotowej sprawy protokół z przesłuchania świadka z [...]października 2017 r. wraz z załącznikami: [...], Ł. J. i T. S..

Organ stwierdził, iż należy mieć na uwadze, że w tym samym dniu Naczelnik UC-S postanowieniem nr [...]., wyłączył z akt postępowania ww. dokumenty, z uwagi na konieczność ochrony danych identyfikujących inne osoby czy też podmioty gospodarcze, które nie są stroną postępowania, a których dane w aktach sprawy występują. Ponadto w ww. postanowieniu Naczelnik UC-S zawarł informację, że dążąc do zapewnienia Stronie możliwości czynnego udział w postępowaniu (art. 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "O.p."), Strona ma możliwość zapoznania się ze znajdującymi się w aktach sprawy kopiami ww. dokumentów z trwale usuniętymi informacjami prawnie chronionymi o podmiotach, które w aktach występują, a nie są stroną postępowania.

Spółka złożyła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz doręczenie Stronie kopii wnioskowanych dokumentów. Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła:

1. naruszenie art. 179 § 1 w zw. z art. 217 § 2 O.p. poprzez odmowę sporządzenia i doręczenia wnioskowanych przez Stronę dokumentów ze względu na rzekomą ochrony danych identyfikujących inne osoby czy też podmioty gospodarcze, które nie są stroną postępowania,

2. naruszenie przepisu art. 178 § 1 i 3 w zw. z art. 179 § 1 i art. 123 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez niewydanie odpisu/kserokopii dokumentów włączonych do materiału dowodowego niniejszego postępowania.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r. DIAS utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. w sprawie odmowy spełnienia ww. żądania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że regulacja zawarta w 178 § 1 i § 3 O.p. nie ma charakteru absolutnego i doznaje określonych art. 179 § 1 O.p. ograniczeń. Ten ostatnio wskazany przepis stanowi, że art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny.

W ocenie organu analiza powyższych przepisów wskazuje, że normują one dwie różne sytuacje prawne. W pierwszej z nich, z mocy samego prawa, stronie nie przysługuje prawo do zapoznania się ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami zawierającymi informacje niejawne. W drugiej zaś, prawo strony do wglądu w akta sprawy, w odniesieniu do innych dokumentów, zostaje ograniczone przez organ podatkowy, który wyłączy z akt sprawy określone dokumenty ze względu na interes publiczny. W pierwszym przypadku organ stwierdza, że strona nie ma uprawnienia do wglądu w dokumenty, natomiast w drugim przypadku organ wskazuje dokumenty oraz konkretyzuje wymagania ochrony interesu publicznego, które dają podstawę do ich wyłączenia od wglądu.

Organ wskazał, że Naczelnik UC-S postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. wyłączył z akt sprawy dokumenty, z uwagi na konieczność ochrony danych identyfikujących inne osoby, które nie są stroną postępowania, a których dane w aktach sprawy występują.

Zatem, w ocenie organu, można mówić tu o zaistnieniu przesłanki wskazanej w art. 179 § 1 O.p. Tym samym zachodzi druga wskazana wcześniej sytuacja, tj. strona zawnioskowała o realizację prawa wglądu w akta sprawy, w szczególności w prawo do wglądu w dokumenty wyłączone.

Zdaniem organu Dyrektor Izby prawidłowo odmówił Spółce zapoznania się z dokumentami wyłączonymi ze sprawy, powołując się na interes publiczny. W pierwszej kolejności podkreślono, że wyłączone dokumenty zawierają informacje o podmiotach trzecich podlegające ochronie (tj. tajemnicy skarbowej). Udostępnienie Spółce informacji o danych wykraczających poza inne czynności, stanowiłoby w tym przypadku naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej przez organ, do czego jest zobowiązany na mocy przepisów art. 239 i 294 O.p. Mając na względzie interes publiczny, organ prowadząc postępowanie odwoławcze w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Stronę nie może ujawniać danych innych podmiotów, które zostały uzyskane w trakcie czynności kontrolnych, jeżeli uznaje je za dane prawnie chronione. Ponadto, ujawnienie tych danych stanowiłoby naruszenie interesu publicznego rozumianego, jako dobro osób trzecich. W tym celu ustawodawca wprowadził instrumenty pozwalające z jednej strony na wykorzystanie dokumentacji podmiotu będącego osobą trzecią - w zakresie prowadzonego postępowania do Strony, a z drugiej strony ochronę wartości prawnie chronionych tej osoby trzeciej.

Mając na względzie interes publiczny, organ I instancji prowadząc postępowanie odwoławcze wobec Spółki nie ujawnił danych innych podmiotów, ponieważ są to dane prawnie chronione. Organ podkreślił także, że skorzystanie przez organ z możliwości przewidzianej w art. 179 § 1 O.p. zawsze wiąże się z dolegliwościami dla strony. Przepis ten przewiduje sytuacje, w których indywidualny interes podatnika i jego uprawnienia muszą ustąpić ze względu na konieczność ochrony innych wartości. Faktyczny wpływ ograniczenia jawności materiału dowodowego (w związku z wyłączeniem określonych dokumentów z akt sprawy) na prawa strony w konkretnej sprawie może być jednak oceniany wyłącznie z perspektywy całego postępowania podatkowego i jego wyniku, nie zaś w ramach kontroli postanowienia odmawiającego wglądu w akta sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 § 1 O.p. organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie postępowania, a przede wszystkim umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie można mówić jednocześnie o naruszeniu obowiązku organu do zapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu, w przypadku gdy organ ten korzysta z prawnych środków ochrony innych stron lub w ogóle pojętego interesu społecznego. Ustawodawca celowo wprowadził pewne instytucje, w tym tą wskazaną w art. 179 § 1 O.p., niewątpliwie ograniczającą prawa strony - ale po to by chronić inne wartości. Podkreślono ponadto, że zarówno Naczelnik UC-S, jak i DIAS na każdym etapie postępowania umożliwili Spółce wzięcie czynnego udziału, bowiem, jak wynika z akt sprawy, Spółce oraz Pełnomocnikowi umożliwiono przeglądanie akt postępowania, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...]Sp. z o.o. w [...]złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie DIAS zarzucając organowi:

- naruszenie art. 233 §1 pkt 1 O.p. poprzez jego błędne zastosowanie tj. pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia, w sytuacji gdy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] powinno zostać uchylone, jako obarczone takimi wadami, które skutecznie eliminują je z obrotu prawnego;

- naruszenie art. 179 § 1 w zw. z art. 217 § 2 O.p. poprzez odmowę sporządzenia i doręczenia wnioskowanych przez Stronę dokumentów, tj. protokołu przesłuchania świadków z dnia [...] października .2017 r., ze względu na rzekome zagrożenie interesu publicznego;

- naruszenie przepisu art. 178 § 1 i 3 w zw. z art. 179 § 1 i art. 123 w zw. z art. 121 § 1 O.p poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez niewydanie odpisu/kserokopii dokumentu włączonego do materiału dowodowego niniejszego postępowania.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie poprzedzającego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], alternatywnie zaskarżonego postanowienia i nakazanie doręczenia Stronie wnioskowanych przez nią dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty wyrażane wcześniej w swoim rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu jest postanowienie DIAS z [...] maja 2020 r. w sprawie odmowy spełnienia żądania Skarżącej dotyczącego sporządzenia i doręczenia odpisu (kserokopii): protokołów przesłuchania świadka z dnia [...] października 2017 r. wraz z załącznikami. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ wskazał m.in. art. 178 § 1 i § 3 oraz art. 179 § 1 O.p.

Zgodnie z art. 178 § 1 O.p., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z art. 178 § 3 O.p. wynika, że strona może żądać wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo uwierzytelnionych kopii akt sprawy.

Na podstawie art. 179 § 1 O.p., przepisów art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Stosownie do § 2 i § 3 tego przepisu, odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami, o których mowa w § 1 następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Podkreślenia wymaga, iż organ jest zobligowany do wydania postanowienia w trybie art. 179 § 2 O.p. tylko w przypadku, gdy strona skarżąca wystąpi formalnie o udostępnienie jej dokumentów objętych ochroną, o której mowa w art. 179 § 1 O.p. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1671/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 229/08). Postanowienie, o którym mowa w art. 179 § 2 O.p. jest postanowieniem odrębnym od postanowienia o wyłączeniu dokumentów z akt sprawy.

Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację przeprowadzonych dowodów i innych czynności procesowych oraz czynności prawno-materialnych, pozwalającą na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy prowadzące postępowanie i kontrolę zgodności z prawem kwestionowanego aktu (por. m.in. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II FSK 1986/15). Dokumenty, które nie zostały włączone do akt sprawy w przewidzianym trybie nie są elementem tych akt i strona nie może ich przeglądać, sporządzać z nich notatek, odpisów oraz kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń.

Przedmiotem wniosku Skarżącej z [...] listopada 2019 r. jest przekazanie konkretnych kserokopii dokumentów wyłączonych z akt sprawy postanowieniem Naczelnika [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...]z [...]sierpnia 2019 r., tj. protokołu z przesłuchania świadka z [...]października 2017 r. wraz z załącznikami: [...], Ł. J. i T. S..

Powodem wyłączenia tych dokumentów, jak wskazał organ, jest konieczność ochrony danych identyfikujących inne osoby czy podmioty gospodarcze, które nie są stroną postępowania, a których dane w aktach sprawy występują.

Sąd wskazuje, że wyłączenie dokumentów z akt sprawy na podstawie art. 179 O.p. ma charakter prawny i faktyczny. W sensie prawnym wyłączenie oznacza ograniczenie prawa strony płynącego z art. 178 O.p., ale nie odbiera takim dokumentom walorów dowodu w postępowaniu podatkowym. Wyłączenie odnosi się tylko co do prawa strony do wglądu do nich.

Należy podkreślić, że w art. 179 § 1 O.p. przewidziany został wyjątek od przytoczonej uprzednio reguły wynikającej z art. 178 tej ustawy. Jak na to słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 19 maja 2016 r. (sygn. akt III SA/Wa 1531/15), aby odmowę wglądu do akt uznać za prawidłową, w wydanym w tym przedmiocie postanowieniu organ powinien wykazać, że jawność określonych dokumentów podlega wyłączeniu z uwagi na to, że:

1) zwierają one informacje niejawne, albo/i

2) nie zawierają one informacji niejawnych, ale ich jawność została wyłączona ze względu na interes publiczny.

Zaskarżonym postanowieniem DIAS odmówił Stronie zapoznania się z dokumentami, które zostały wyłączone ze względu na interes publiczny, rozumiany w realiach tej sprawy, jako ochrona dobra wspólnego. Organ powołał się na drugą z wymienionych przesłanek, tj. przesłankę interesu publicznego.

Pojęcie "interesu publicznego", nie jest prawnie zdefiniowane. Zgodnie z orzecznictwem sądowym można przyjąć, że pod pojęciem tym należy rozumieć korzyść służącą ogółowi; dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie takich wartość wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 210/10).

Sąd wskazuje, że jest mu z urzędu znana, z racji rozpoznawania sprawy skarżącej Spółki dot. nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na automatach bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia (sygn. akt V SA/Wa 1004/19), całość materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, w tym dokumentów, o które występowała w niniejszej sprawie skarżąca Spółka. We wskazanej sprawie WSA wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. oddalił skargę Strony skarżącej.

W ocenie Sądu przyjęte przez organ rozumienie przesłanki interesu publicznego należy uznać za poprawne. Zasadnie zatem uznano, że "interesem publicznym" było dobro wspólne, korzyść służąca ogółowi oraz, że jest to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie takich wartość wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 179 § 1 O.p. bowiem organ wskazał, która przesłanka z art. 179 § 1 O.p. stanowi podstawę wyłączenia danych identyfikujących z akt sprawy i uzasadnił podstawę odmowy.

Brak podstaw również do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 178 § 1 i 3 i art. 123 w zw. z art. 121 § 1 O.p. W rozpoznawanej sprawie wyłączeniu podlegały informacje dot. podmiotów trzecich podlegające ochronie (tj. tajemnicy skarbowej). Niewątpliwie ich udostępnienie osobom trzecim (nawet stronie), stanowiłoby w tym przypadku naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej przez organ, do czego jest zobowiązany na mocy przepisów art. 239 i 294 O.p. Trzeba zgodzić się z organem, że prowadząc postępowanie odwoławcze w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Stronę organ nie może ujawniać danych innych podmiotów, które zostały uzyskane w trakcie czynności kontrolnych, jeżeli uznaje je za dane prawnie chronione. Ponadto, ujawnienie tych danych stanowiłoby naruszenie interesu publicznego rozumianego, jako dobro osób trzecich. W tym celu ustawodawca wprowadził instrumenty pozwalające z jednej strony na wykorzystanie dokumentacji podmiotu będącego osobą trzecią - w zakresie prowadzonego postępowania do Strony, a z drugiej strony ochronę wartości prawnie chronionych tej osoby trzeciej.

Zdaniem Sądu wskazane okoliczności mieszczą się w przesłance interesu publicznego, nakazującej m.in. respektowanie zasad bezpieczeństwa, organ I instancji prowadząc postępowanie odwoławcze wobec Spółki nie ujawnił danych innych podmiotów, ponieważ są to dane prawnie chronione. Z drugiej strony w omawianym przypadku trudno mówić o naruszeniu jakichkolwiek praw podmiotowych Strony skoro organ oparł się na treści zeznań oraz notatce, których z akt sprawy nie wyłączono. Z akt sprawy zostały bowiem wyłączone tylko dane identyfikujące, nie zaś treść zeznania czy notatki. Wbrew zatem twierdzeniom Strony skarżącej organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wyjaśniły na czym polega w konkretnym przypadku interes publiczny.

Co istotne, w treści postanowienia o wyłączeniu z akt sprawy przedmiotowych dokumentów, Naczelnik UC-S zawarł informację, iż Strona ma możliwość zapoznania się ze znajdującymi się w aktach sprawy kopiami ww. dokumentów z trwale usuniętymi informacjami prawnie chronionymi o podmiotach, które w aktach występują, a nie są stroną postępowania.

W świetle przywołanych okoliczności Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.