Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 110/21 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Rektora Akademii [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od The Up sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie na rzecz Rektora Akademii [...] w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Kr 110/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Sp. z o. o. z siedzibą w L. (dalej: "Spółka") na bezczynność Rektora Akademii [...] w K. (dalej: "Rektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] lutego 2021 r. Spółka zwróciła się do Rektora z wnioskiem o udostępnienie w trybie informacji publicznej: "pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu)".

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Rektor poinformował o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia [...] kwietnia 2021 r.

Następnie pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Rektor poinformował wnioskodawcę, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie: "u.d.i.p.").

Spółka wniosła do WSA skargę na bezczynność Rektora zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, żądając zobowiązania Rektora do udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczonym we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że informacje dotyczące pytań ze wszystkich semestralnych egzaminów pisemnych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Rektor wskazał, że gdyby ustawodawca chciał, aby pytania egzaminacyjne semestralne były informacją publiczną, dałby temu wyraz w przepisach z zakresu szkolnictwa wyższego, względnie w u.d.i.p. Wzmocnieniem takiego rozumowania są liczne przykłady w polskim ustawodawstwie odnośnie egzaminów (dyplomów lub certyfikatów kompetencji zawodowych) honorowanych przez prawo, które z uwagi na ich doniosłość dla sfery publicznej są wyraźnie wskazane przez przepis - jako informacja publiczna. Dla uznania, iż dane pytania egzaminacyjne dotyczą sprawy publicznej koniecznym jest, aby był to egzamin na certyfikat honorowany przez państwo. Rektor stwierdził, że takimi egzaminami nie są egzaminy semestralne, które odbywają się w toku studiów. Dopiero bowiem z egzaminem dyplomowym dochodzi do nabycia uprawnień i tytułów zawodowych przez jednostkę (studenta), istotnych z punku widzenia społeczeństwa i systemu szkolnictwa wyższego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności wskazał, że uczelnia wyższa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest autonomiczną jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną utworzoną w celu realizacji określonego zadania publicznego. WSA uznał jednak, że wbrew twierdzeniom skargi, pytania ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu) - jest to wyłącznie wewnętrzna dokumentacja przebiegu procesu kształcenia na uczelni wyższej. Skoro więc żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie można przyjąć, że Rektor pozostaje w bezczynności.

WSA podkreślił, że egzaminy, o których mowa we wniosku, nie mają charakteru państwowego egzaminu zawodowego odnoszącego się do nabycia prawa wykonywania zawodu zaufania publicznego. Egzaminy organizowane w toku rozbudowanego wielosemestralnego szkolenia prowadzonego przez uczelnię wyższą nie odnoszą się do spraw publicznych w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że będące przedmiotem wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej pytania z egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019 i 2019/2020 na wszystkich wydziałach Akademii [...] w K., na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na których z egzaminów i z jakiego przedmiotu) są wyłącznie wewnętrzną dokumentacją przebiegu procesu kształcenia na uczelni wyższej, a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skutkiem powyższego było niezasadne uznanie, że Rektor nie był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ramach ciążącego na nim obowiązku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i nie pozostawał w bezczynności pomimo nierozpatrzenia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez NSA, a także o zasądzenie od Rektora zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że zaskarżony wyrok stanowi niepoparte odpowiednią argumentacją odstępstwo od ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, stosownie do której pytania z egzaminów na uczelni wyższej stanowią informację publiczną i nie przynależą do kategorii dokumentów wewnętrznych. Oceny z egzaminów "cząstkowych" na studiach oddziałują bowiem na sytuację faktyczną i prawną studentów, ponieważ od uzyskania pozytywnego wyniku z tych egzaminów uzależnione jest rozpoczęcie kolejnych etapów studiów, a w dalszej kolejności także przystąpienie do egzaminu końcowego. Co więcej, wynik egzaminów cząstkowych niejednokrotnie warunkuje możliwość uzyskania przez studenta różnych nagród czy wyróżnień, jak np. stypendium rektora dla najlepszych studentów, czy dyplom z wyróżnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rektor podzielając stanowisko WSA, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie jeden zarzut - naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów. Wykładnia to bowiem proces myślowy prowadzący do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych wraz z ich percepcją, a zatem proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Kwestia faktów (ustalonych i ocenionych w oparciu o normy postępowania) jest brana pod uwagę w kolejnym etapie stosowania prawa, tj. w procesie subsumcji, w którym badane jest czy określonych faktów dotyczy treść normy prawnej, a więc czy norma ta ma do nich zastosowanie i jakie są konsekwencje tego zastosowania. Jeśli zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to argumentacja odnosząca się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego oraz nawiązująca do kwestii prawidłowości procesu subsumcji nie może być brana pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada albo nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej wywodzonej z przepisu prawa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy - por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; z 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15, z 23 września 2022 r., III OSK 1972/21.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie."

Skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni powyższego przepisu upatruje w wadliwym uznaniu przez Sąd, że informacje żądane wnioskiem dostępowym nie stanowią informacji publicznej. W treści tak sformułowanego zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie koncentruje się nie na przyjętym przez Sąd rozumieniu tego przepisu, lecz na nietrafności stanowiska, według którego konkretne, żądane wnioskiem informacje stanowią informację publiczną. W istocie zatem podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i sposobu jego odniesienia do treści zrekonstruowanej na podstawie tego przepisu normy prawnej. Z tej przyczyny podniesiony zarzut obarczony jest wadą konstrukcyjną. Jak bowiem wyżej wskazano, zarzut błędnej wykładni, w którym nie jest kwestionowana treść normy prawnej, lecz sposób jej zastosowania jest konstrukcyjnie wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że pomimo wadliwego skonstruowania zarzutu kasacyjnego, intencje jej autora są sformułowane na tyle precyzyjnie, że skarga kasacyjna powinna zostać rozpoznana. Z tej przyczyny, kierując się zasadą działania na rzecz realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje brak zastosowania w sprawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskutek wadliwego przyjęcia, że żądane wnioskiem dostępowym informacje, nie mieszczą się w zbiorze desygnatów normatywnego pojęcia "informacja publiczna".

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

W art. 61 ust. 3 Konstytucja RP stanowi jednocześnie, że ograniczenie prawa, do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Dalej Konstytucja RP zobowiązuje ustawodawcę do określenia trybu udzielania informacji publicznej - art. 61 ust. 4. Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle art. 61 ust. 4 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej". Trybunał wskazał również, że "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został ukształtowany w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że prawo do informacji o działalności tych podmiotów zakresowo obejmuje wyłącznie tę ich aktywność, w ramach której wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.

Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska Sądu pierwszej instancji o niepublicznym charakterze informacji, jaką stanowią pytania z semestralnych egzaminów pisemnych, przeprowadzanych na uczelni wyższej.

Na poziomie ustawowym pojęcie "informacji publicznej" określono w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o "sprawach publicznych", a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określając pojęcie informacji publicznej odwołano się więc do kategorii "sprawy publicznej", która nie została w przepisach u.d.i.p. zdefiniowana. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), nie są sprawami publicznymi. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej - przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 244/17).

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe oceny prawne należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu - dokumenty wewnętrzne (zob. K. Kędzierska, P. Szustakiewicz, Pojęcie informacji publicznej, (w:) Dostęp do informacji publicznej, red. P. Szustakiewicz, Warszawa 2019, s. 57 i nast.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) jest co do zasady prawidłowa.

Akademia [...] w K. (dalej w skrócie: "Akademia"), jako uczelnia akademicka jest niewątpliwie podmiotem realizującym zadania przewidziane dla systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Prowadzi studia pierwszego stopnia oraz studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie – art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, (Dz. U. 2022 r. poz. 574 ze zm., dalej w skrócie: "P.s.w."). Do jej podstawowych zadań należy realizacja konstytucyjnego prawa do nauki – art. 70 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) poprzez prowadzenie kształcenia na studiach – art. 7 ust. 1 pkt 1 P.s.w. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Akademia jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do nauki w systemie szkolnictwa wyższego i nauki, a zatem jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Obowiązek ten w imieniu Akademii realizuje Rektor – art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 P.s.w.

Uczelnia prowadzi kształcenie na studiach na określonym kierunku, poziomie i profilu – art. 53 ust. 1 P.s.w. Studia prowadzone są na podstawie programu studiów, ustalonego przez Senat, albo inny statutowo umocowany organ uczelni – art. 28 ust. 1 pkt 11 i ust. 5 P.s.w. Program studiów podlega weryfikacji na etapie ubiegania się o zezwolenie na utworzenie studiów na określonym kierunku – art. 38 ust. 1, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 P.s.w.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 P.s.w. w programie studiów określa się: 1) efekty uczenia się, o których mowa w ustawie z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji (Dz. U. 2020 r. poz. 226; dalej w skrócie: "Z.s.k."); 2) opis procesu prowadzącego do uzyskania efektów uczenia się; 3) liczbę punktów ECTS przypisanych do zajęć.

Zgodnie z art. 2 pkt 4 Z.s.k., do którego odsyła art. 67 ust. 1 P.s.w. przez efekty uczenia się należy rozumieć wiedzę, umiejętności oraz kompetencje społeczne nabyte w procesie uczenia się. Co do zasady ustawodawca nie narzuca uczelniom konkretnych efektów uczenia się, jakie mają zostać zrealizowane na danym kierunku studiów. Ustala wyłącznie uniwersalne charakterystyki efektów uczenia się pierwszego i drugiego stopnia (art. 7 Z.s.k.), które muszą być uwzględnione przy tworzeniu programu studiów – art. 67 ust. 1 pkt 1 P.s.w.

To do uczelni należy więc ostateczne skonkretyzowanie, w jaki sposób na danym kierunku studiów będą realizowane "uniwersalne efekty uczenia się". Ustalając efekty uczenia się na danym kierunku uczelnia uadekwatnia je do uniwersalnych charakterystyk, o których mowa w art. 7 Z.s.k. Realizacja tego zadania następuje poprzez określenie w programie studiów: 1) formy studiów, liczby semestrów i liczby punktów ECTS koniecznej do ukończenia studiów na danym poziomie; 2) tytułu zawodowego nadawanego absolwentom; 3) zajęć lub grupy zajęć, niezależnie od formy ich prowadzenia, wraz z przypisaniem do nich efektów uczenia się i treści programowych zapewniających uzyskanie tych efektów;4) łącznej liczbę godzin zajęć; 5) sposobów weryfikacji i oceny efektów uczenia się osiągniętych przez studenta w trakcie całego cyklu kształcenia; 6) łącznej liczby punktów ECTS, jaką student musi uzyskać w ramach zajęć prowadzonych z bezpośrednim udziałem nauczycieli akademickich lub innych osób prowadzących zajęcia; 7) liczby punktów ECTS, jaką student musi uzyskać w ramach zajęć z dziedziny nauk humanistycznych lub nauk społecznych, nie mniejszą niż 5 punktów ECTS - w przypadku kierunków studiów przyporządkowanych do dyscyplin w ramach dziedzin innych niż odpowiednio nauki humanistyczne lub nauki społeczne; 8) wymiaru, zasad i formy odbywania praktyk zawodowych oraz liczbę punktów ECTS, jaką student musi uzyskać w ramach tych praktyk - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz. U. 2021 r. poz. 661 ze zm.).

Treść powołanego § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie studiów pozostawia więc uczelni znaczną autonomię w zakresie realizacji przyjętych prawnie uniwersalnych charakterystyk efektów uczenia się. To uczelnia decyduje o tym, jakie przedmioty, w jakim wymiarze i w obrębie jakich treści programowych będę te efekty realizować. Decyduje również o tym, w jaki sposób dochodzi do weryfikacji i oceny osiągniętych przez studenta efektów uczenia się w trakcie całego cyklu kształcenia. Tym samym to do uczelni należy ustalenie formy i metody sprawdzenia efektów uczenia się studenta po zakończeniu cyklu nauki w danym semestrze. Jedną z tych metod jest oczywiście egzamin pisemny. W programie studiów uczelnia może więc wskazać egzamin pisemny jako formę weryfikacji i oceny efektów uczenia się

w ramach danego przedmiotu. Nie podaje natomiast konkretnych pytań, jakie mogą na takim egzaminie zostać zadane. Ustalenie pytań na egzamin pisemny z danego przedmiotu po zakończeniu cyklu kształcenia należy do prowadzącego zajęcia i nie jest regulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Regulacje zawężające autonomię uczelni w wyżej opisanej sferze ustawodawca wprowadził dla studiów przygotowujących do zawodów: 1) lekarza, 2) lekarza dentysty, 3) farmaceuty, 4) pielęgniarki, 5) położnej, 6) diagnosty laboratoryjnego, 7) fizjoterapeuty, 8) ratownika medycznego, 9) lekarza weterynarii, 10) architekta, 11) nauczyciela. Dla wymienionych kierunków studiów ustawodawca przewidział standardy kształcenia będące zbiorem reguł i wymagań w zakresie kształcenia dotyczących sposobu organizacji kształcenia, osób prowadzących to kształcenie, ogólnych i szczegółowych efektów uczenia się, a także sposobu weryfikacji osiągniętych efektów uczenia się – art. 68 ust. 1 i ust. 2 P.s.w. Określenie przedmiotowych standardów następuje w aktach wykonawczych (rozporządzeniach) wydawanych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Standardy kształcenia mogą więc dla danego kierunku studiów konkretyzować efekty uczenia się, wymuszając w ten sposób dobór treści programowych. Mogą również wprowadzać wymagania odnoszące się do metod weryfikacji tych efektów.

Analiza rozporządzeń w sprawie standardów kształcenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w żadnym wypadku nie narzuca form weryfikacji efektów uczenia się. Wymaga natomiast, aby formy te były zróżnicowane i adekwatne do kategorii wiedzy, umiejętności i kompetencji społecznych, których dotyczą te efekty. Zakłada się również, że efekty uczenia się mogą być weryfikowane poprzez egzaminy ustne i pisemne. Jako formy egzaminów pisemnych dopuszczono eseje, raporty, krótkie ustrukturyzowane pytania oraz testy. W odniesieniu do niektórych kierunków studiów zastrzeżono, że egzaminy – niezależnie od formy - powinny być standaryzowane i ukierunkowane na sprawdzenie wiedzy na poziomie wyższym niż sama znajomość zagadnień (poziom zrozumienia zagadnień, umiejętność analizy i syntezy informacji oraz rozwiązywania problemów) – zob. pkt IV załączników od 1 do 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 lipca 2019 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, diagnosty laboratoryjnego, fizjoterapeuty i ratownika medycznego, (Dz. U. 2021 r., poz. 755 ze zm.), pkt IV zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2019 r. w sprawie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza weterynarii, (Dz. U. 2019 r. poz. 1364 ze zm.), pkt IV załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu architekta (Dz. U. 2019 r. poz. 1359), pkt IV zał. nr od 1 do 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela (Dz. U. 2021 r. poz. 890 ze zm.).

Treść powołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że: 1) co do zasady uczelnie posiadają autonomię przy określaniu efektów uczenia się na danym kierunków studiów; 2) uczelnie posiadają autonomię przy doborze przedmiotów realizujących efekty uczenia się przewidziane na danym kierunku studiów; 3) uczelnie posiadają autonomię przy doborze metod i form weryfikacji efektów uczenia się, choć na niektórych kierunkach studiów przewidziano standardy kształcenia, w ramach których sformułowano ogólne dyrektywy kierunkowe dotyczące tych metod i form, jednakże bez obligowania do skorzystania z konkretnej metody lub formy; 4) uczelnie posiadają autonomię przy doborze pytań na egzaminach weryfikujących efekty uczenia się z danego przedmiotu przewidzianego w planie studiów. Przepisy prawa nie przewidują żadnych wymogów, które uczelnia jest zobowiązana uwzględnić przy ustalaniu pytań na egzaminach tak ustnych, jak i pisemnych. Jest natomiast oczywiste, że pytania te powinny pozwolić na zweryfikowanie, czy student osiągnął efekty uczenia się przewidziane w programie studiów dla danego przedmiotu.

Odnotować należy, że treść pytań egzaminacyjnych nie podlega weryfikacji również w ramach realizowanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną (dalej: "PKA") ewaluacji jakości kształcenia poprzez ocenę programową – art. 241 ust. 1 i ust. 2 P.s.w. Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 września 2018 r. w sprawie kryteriów oceny programowej (Dz. U. 2018 r. poz. 1787) ocenia się "warunki przyjęć na studia i weryfikacji uzyskiwanych efektów uczenia się, w tym na etapie egzaminu dyplomowego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach oceny "warunków weryfikacji uzyskiwanych efektów uczenia się" PKA ustala wyłącznie, czy wdrożona metoda i forma weryfikacji efektów uczenia się z danego przedmiotu jest zgodna z tą, zadeklarowaną w programie studiów, oraz czy w ogóle do takiej weryfikacji doszło. PKA nie kontroluje natomiast poprawności sformułowania pytań egzaminacyjnych, ich merytorycznej adekwatności do założonych efektów uczenia się, jak też tego, czy ilość zadanych pytań pozwala na rzetelne sprawdzenie osiągnięcia przez studenta efektów uczenia się. Sformułowanie takiej oceny jest wyłączone, albowiem przepisy prawa nie nakładają na uczelnie obowiązku tworzenia list zadanych pytań na egzaminach semestralnych, niezależnie od ich formy. PKA oceniając warunki weryfikacji uzyskiwanych efektów uczenia się, może mieć wgląd wyłącznie w pisemne prace studentów i ewentualnie z nich czerpać wiedzę o pytaniach egzaminacyjnych, o ile takowe się w pracy znajdują; formuła egzaminu pisemnego może wszak być taka, że pytania będę dostępne (widoczne) w miejscu, w którym odbywa się egzamin, a student jest zobowiązany do odnotowania w pracy numeru pytania, na które odpowiada oraz udzielenia na nie odpowiedzi. Ustalenie, jakie pytania zostały zadane na egzaminie ustnym, będzie możliwe tylko wówczas, gdy egzaminator sporządził listę takich pytań, przy czym podstawa takiego działania byłaby pozaprawna, znajdująca umocowanie wyłącznie w woli egzaminatora.

Obowiązku gromadzenia prac pisemnych studenta, jak też listy pytań zadawanych mu podczas egzaminów nie da się wywieść z przepisów zobowiązujących uczelnię do prowadzenia dokumentacji przebiegu studiów – art. 74 ust. 1 P.s.w. W zakres tej dokumentacji włączono: 1) albumy studentów; 2) teczki akt osobowych studentów; 3) księgę dyplomów. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie studiów jedynym dokumentem przechowywanym w aktach osobowych studenta, który odnosi się do zdawanych przez niego egzaminów jest karta okresowych osiągnięć studenta, która z kolei zawiera informacje wyłącznie o formie weryfikacji osiągnięć studenta uzyskanych w ramach zajęć w danym semestrze lub roku oraz uzyskanej ocenie - § 17 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie studiów.

Uwzględniając przedstawioną architekturę normatywną kształtującą proces nauki w systemie szkolnictwa wyższego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że pytania egzaminacyjne z przeprowadzanych na uczelni wyższej, po zakończeniu cyklu kształcenia w danym semestrze, egzaminów pisemnych weryfikujących osiągnięcie przez studenta efektów uczenia się przewidzianych dla danego przedmiotu, nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania egzaminacyjne nie stanowią informacji o działalności uczelni w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne. Informację publiczną stanowią bez wątpienia informacje dotyczące kierunków studiów prowadzonych przez uczelnię, programu studiów, w tym przedmiotów na danym kierunku, efektów uczenia się przyjętych dla danego kierunku i przedmiotu oraz metod i form weryfikacji tych efektów. Wszystkie wymienione elementy procesu kształcenia zostały objęte przepisami ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a zatem, zgodnie z postanowieniami jej art. 1 odnoszą się do funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Nieobjęcie przez prawodawcę regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni – art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, z której uczelnia korzysta na zasadach określonych w przepisach P.s.w. – art. 9 ust. 2 P.s.w. Przepisy P.s.w. nie regulują explicite zakresu autonomii uczelni, właściwie w ogóle nie określają jej ram. Autonomię działalności uczelni należy więc identyfikować ze swobodą doboru form i środków realizacji zadań nałożonych na uczelnię w zakresie, jaki nie został zdeterminowany przez ustawodawcę.

Uczelnia wyższa, jako jednostka organizacyjna jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z przedmiotów zaliczanych na uczelni wyższej w danym semestrze (cyklu kształcenia) przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Realizacja takich zadań, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP - powinna mieć oparcie w prawie, czego w odniesieniu do analizowanej działalności uczelni stwierdzić się nie da. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek wskazania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji. W tym zakresie uczelnia będzie więc realizować nałożone na nią zadania publiczne i w tym też zakresie będzie zobowiązana udostępniać informacje publiczne. Samo ułożenie pytań egzaminacyjnych nie zostało przewidziane prawem, nie jest obowiązkowe i może ad casum w ogóle nie mieć miejsca, jeżeli weryfikacja efektów uczenia się nastąpi w ramach egzaminu ustnego, egzaminu pisemnego bez wykorzystania pytań, np. poprzez sporządzenie eseju na zadany temat, ewentualnie w innej formie, jak przedstawienie prezentacji, wystąpienie z prelekcją, etc.

Tworzenie pytań egzaminacyjnych należy do osób prowadzących zajęcia dydaktyczne, które z założenia posiadają ku temu odpowiednie kompetencje i doświadczenie – art. 74 ust. 1 P.s.w., a także ponoszą moralną odpowiedzialność za jakość i rzetelność prowadzonych badań oraz za wychowanie młodego pokolenia – tiret drugie preambuły do P.s.w.

Pytania egzaminacyjne stanowią element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów. To nie pytania egzaminacyjne kształtują sytuację prawną studenta, lecz wyniki z egzaminów, a więc oceny, jakie student uzyskuje w procesie weryfikacji osiągniętych efektów uczenia się.

Uzasadnienie odmowy przypisania pytaniom z pisemnych egzaminów semestralnych przymiotu informacji publicznej można zatem wywieść, jak zrobił to Sąd a quo, z koncepcji dokumentu wewnętrznego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych spełniają przyjęte kryteria dokumentu wewnętrznego. Przy ich pomocy uczelnia może dokonać weryfikacji bieżącej wiedzy studenta – osiągnięcia przez niego efektów uczenia się przewidzianych na danym etapie studiów dla danego przedmiotu. Samo pytanie egzaminacyjne nie jest źródłem tej wiedzy, jest nią ocena, jaką student uzyskał z egzaminu. Ocena z egzaminu semestralnego z określonego przedmiotu per se nie rozstrzyga o tym, czy student ukończy studia i uzyska tytuł zawodowy. Dopiero wszystkie oceny cząstkowe, uzyskane w całym cyklu nauki pozwalają ustalić, czy student zgromadził wymaganą liczbę punktów ECTS. Suma zgromadzonych przez studenta punktów ECTS będąca pochodną uzyskanych ocen z egzaminów cząstkowych, obok złożenia egzaminu dyplomowego oraz pozytywnie ocenionej pracy dyplomowej, stanowi element niezbędny do podjęcia przez uczelnię decyzji (rozumianej jako efekt procesu decyzyjnego) o ukończeniu przez niego studiów i uzyskania tytułu zawodowego – art. 76 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 P.s.w. Informacją o sprawie publicznej, nie jest więc informacja o zadnych studentowi pytaniach na egzaminie semestralnym z danego przedmiotu. Informacja ta nie ma charakteru publicznego, albowiem nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem. Dopiero ukończenie studiów, uzyskanie publicznego potwierdzenia kwalifikacji zawodowych, którym absolwent może legitymować się w na zewnątrz, będzie należeć do tej sfery faktów, która kształtuje sprawę publiczną.

Jak z powyższego wynika, pytania z pisemnych egzaminów semestralnych pozwalają na wytworzenie i zgromadzenie części dokumentacji będącej podstawą do podjęcia przez organy uczelni decyzji o ukończeniu przez studenta studiów i uzyskania tytułu zawodowego, same jednak do tej dokumentacji nie wchodzą. Element decyzyjny będący wyrazem realizacji zadań publicznych wykonywanych przez uczelnię tkwi więc w rozstrzygnięciu o ukończeniu przez studenta studiów. Pytania z pisemnych egzaminów semestralnych służą zatem wyłącznie do zgromadzenia informacji cząstkowych, pozwalających na podjęcie tej decyzji. Służą realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku decyzji uczelni w kwestii ukończeniu studiów przez studenta. O ile więc pytania takie zostały sporządzone, stanowią dokumentację wewnętrzną.

Systemowym potwierdzeniem przyjętych wniosków jest fakt, że student nie ma możliwości sądowego zakwestionowania wyników semestralnego egzaminu cząstkowego. Oznacza to, iż ustawodawca przyjął, że sposób przeprowadzenia takiego egzaminu, w tym i sformułowane w celu jego przeprowadzenia pytania, nie mogą stanowić działania ingerującego w prawnie chronione wolności i prawa studenta – art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ingerencją taką będzie natomiast decyzja administracyjną o skreśleniu studenta z listy studentów z uwagi na nieuzyskanie zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie (art. 108 ust. 2 pkt 3 P.s.w.) albo niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego (art. 108 ust. 1 pkt 3 P.s.w.). Sądowa kontrola tych decyzji nie może jednak obejmować ustaleń dotyczących tego, czy ich wydanie stanowiło następstwo wadliwie sformułowanych pytań na semestralnych egzaminach z poszczególnych przedmiotów.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje paranteli pomiędzy ocenami prawnym sformułowanymi na gruncie niniejszej sprawy, a ocenami prawnymi wyrażonymi w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. K 8/15, OTK-A 2016/27. Wyrok ten dotyczył ustawowego ograniczenia prawa do informacji publicznej - testów i pytań testowych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego. W powołanym wyroku Trybunał zwrócił uwagę, że pytania z egzaminów państwowych, których wynik bezpośrednio przekłada się na urzędowe potwierdzenie posiadania określonych kwalifikacji zawodowych stanowią informację publiczną. Wskazał również, że dostęp do tych pytań należy uzasadniać społeczną kontrolą realizacji zadań przez Centrum Egzaminów Medycznych.

W sprawie którą zajmował się Trybunał otoczenie normatywne było zatem zupełnie inne. Po pierwsze, wynik egzaminu państwowego LEK i LDEK bezpośrednio wpływa na sytuację prawną zdającego, albowiem jeżeli jest on negatywny, zdający nie uzyskuje publicznego potwierdzenia posiadanych kwalifikacji umożliwiających mu wykonywanie zawodu – art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2022 r. poz. 1731 ze zm.; dalej: "u.z.l.") Po drugie, Centrum Egzaminów Medycznych jest podmiotem, na którym spoczywa ustawowy obowiązek realizacji zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem egzaminów LEK i LDEK, w tym przygotowanie testu na egzamin – art. 4a pkt 4, art. 14a ust. 1 i art. 14c u.z.l. w zw. z § 1 pkt 3 lit. b zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie Centrum Egzaminów Medycznych (Dz. Urz. MZ. 2010 r. nr 9, poz. 55). Oznacza to, że przygotowanie testów egzaminacyjnych należy do ustawowych obowiązków Centrum, których realizacja stanowi wykonywanie powierzonych prawnie zadań publicznych. Zarówno forma, jak i metoda weryfikacji wiedzy zdającego egzamin LEK albo LDEK została określona ustawowo – art. 14c ust. 1 u.z.l. Ustawowo wskazano również ilość pytań testowych na egzaminie, ilość odpowiedzi w jednym pytaniu testowym i ilość poprawnych odpowiedzi w jednym pytaniu testowym – art. 14d ust. 2 u.z.l. Prawnie określony jest również wykaz dziedzin medycyny oraz zakres problematyki uwzględnianej przy opracowywaniu pytań testowych LEK i LDEK – art. 14f ust. 1 pkt 1 u.z.l. oraz wykaz źródeł bibliograficznych w języku polskim, na podstawie których weryfikowana jest poprawność pytań testowych LEK i LDEK ze wskazaniem określonych rozdziałów oraz wytycznych właściwych towarzystw naukowych, z których są przygotowywane pytania testowe – art. 14a ust. 2a u.z.l.

Przy takim skonfigurowaniu normatywnym działalność Centrum w zakresie przygotowywania pytań egzaminacyjnych niewątpliwie należy do zakresu realizowanych przez nie zadań publicznych i z tego względu pytania będą stanowiły informację publiczną, której udostępnienie w aktualnym stanie prawnym zostało zagwarantowane na poziomie ustawowym – art. 14c ust. 5 u.z.l., a wcześniej również nie było kwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 197/22).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że pytania egzaminacyjne będą informacją publiczną wyłącznie wówczas, gdy zostaną wykorzystane na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych. Pytania z takich egzaminów są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek – treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo. Podkreślić należy, że w przedmiotowym zakresie istnieje już jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 822/10; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/11). We wskazanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zadania egzaminacyjne - w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne - stanowią informację publiczną, odnoszą się bowiem do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tej kategorii, z przyczyn wyżej podanych, nie należą pytania z pisemnych egzaminów semestralnych na uczelniach wyższych.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że odmowa udostępnienia pytań egzaminacyjnych stworzy wyjętą spod kontroli społecznej sferę nietransparentnych działań uczelni. Na tej samej zasadzie można byłoby uzasadniać obecność osób postronnych na prowadzonych ze studentami zajęciach, wywodząc, iż jest to niezbędne dla społecznej weryfikacji treści przekazywanych podczas tych zajęć, w kontekście ich zgodności z programem studiów, przyjętymi efektami uczenia się, czy treściami programowymi. Zarówno proces przekazywania wiedzy, jak i weryfikacja jej posiadania przez studenta jest wewnętrzną sferą działalności uczelni, mieszczącą się w ramach przyznanej jej autonomii.

Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że pytania egzaminacyjne są dostępne dla zdających egzaminy studentów i to studenci w ramach przysługujących im na podstawie regulacji wewnątrzzakładowych (statutu uczelni, regulaminu studiów) uprawnień mogą kwestionować prawidłowość ich sformułowania. Należy podkreślić, że kwestionowanie oceny uzyskanej przez studenta za odpowiedź na egzaminie, o ile nie została powiązana z zarzutem wadliwej konstrukcji pytania, pozostaje poza materią odnoszącą się do charakteru informacji, jaką stanowią pytania egzaminacyjne.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.).