Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 stycznia 2024 r. I. stwierdza bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2024 r. orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia do rozpoznania wniosku skarżącego opisanego w pkt I wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; III. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia na rzecz F. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi F. S. jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 stycznia 2024 r.

Jak wynikało z akt sprawy wskazanym pismem Strona za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku wskazała, że w dniu 7 stycznia 2024 r. z podanego w piśmie nr telefonu o godz. 7:55 i 20:06 wykonała połączenie na nr [...] prosząc o interwencję przy "ul. [...]" w związku z nieprawidłowym parkowaniem. Prosiła o podanie informacji o działaniach Straży Miejskiej w związku z ww. zgłoszeniami, m.in.: 1) Czy zgłoszenia zostały potwierdzone i strażnicy podjęli interwencję wobec nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów? 2) W jakich dniach oraz w jakich godzinach odbywały się interwencje strażników? 3) Jakie wykroczenia wykryli strażnicy na miejscu interwencji? 4) Jakie środki zastosowano wobec sprawców wykroczeń na miejscu ww. interwencji? 5) Ile mandatów i na jaką kwotę wystawiono w trakcie interwencji?

W piśmie zawarto prośbę o udostępnienie ww. informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres.

Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. organ poinformował Skarżącego, że wniosek o udzielnie informacji publicznej powinien zawierać: 1) oznaczenie wnioskodawcy, 2) adres zamieszkania/adres siedziby, 3) oznaczenie organu, 4) wskazanie rodzaju i zakresu informacji, której udzielenia się domaga wnioskodawca, 5) wskazanie sposobu i formy udostępniania informacji, 6) podpis wnioskodawcy. Wobec tego organ wskazał, że ustosunkuje się do pisma Strony po uzupełnieniu braków.

W dniu 24 stycznia 2024 r. Skarżący wniósł skargę zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej. u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowej realizacji wniosku.

Wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała rażący charakter, zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia od organu na rzecz Strony kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają od wnioskodawcy podania danych osobowych, co wynika z powołanego w skardze orzecznictwa. Wskazano tam, że wniosek może przybrać dowolną formę, istotne aby przedmiot wniosku był jasny, może być on przesłany pocztą elektroniczną. Nie ma również obowiązku podawania danych osobowych, gdyż wniosek może być złożony ustnie. Skarżący wskazał na ustawowe terminy rozpoznania sprawy, których organ nie dochował dopuszczając się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że uwzględnił skargę w całości, gdyż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie stwierdził, że sprawa nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i została załatwiona indywidualnie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że dokonał błędnej kwalifikacji pisma Strony wzywając ją do uzupełnienia wniosku poprzez podanie danych wnioskodawcy. Po wniesieniu skargi przez Stronę organ ponownie wyjaśnił sprawę i stwierdził, że informacje, których domaga się Strona nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą interwencji zgłoszonej przez osobę indywidualną i to ta osoba powinna otrzymać odpowiedź na swój wniosek. Wobec tego pismem z dnia 7 lutego 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania Strony wyjaśniając, że wniosek z dnia 7 stycznia 2024 r. nie stanowił wniosku o udzielenie informacji publicznej, a pismo z dnia 24 stycznia 2024 r. było pomyłką. Wobec tego dalsze podnoszenie zarzutu bezczynności organu jest bezskuteczne, gdyż żądana informacja nie podlegała rozpatrzeniu w trybie dostępu do informacji publicznej, a Strona otrzymała odpowiedź na swoje pytania.

W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2024 r. Skarżący podtrzymał skargę. Negował pogląd organu, że pismo z dnia 7 stycznia 2024 r. dotyczyło informacji publicznej. Stwierdzał, że odnosiło się ono do działań podjętych na miejscu interwencji, w tym informacji o czasie ich przeprowadzenia, ilości wykrytych wykroczeń i zastosowanych wobec ich sprawców środków. W opinii Skarżącego są to informacje publiczne, co uzasadniał odwołując się do pojęcia informacji publicznej definiowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz orzecznictwia sądów administracyjnych. Wnioskowane informacje nie dotyczyły sprawy indywidualnej wnioskodawcy, jak twierdzi organ, podjęcie działań wobec sprawców wykroczeń jest jednym z ustawowych obowiązków organu, których wypełnianie podlega społecznej kontroli na podstawie przepisów ustawy dostępowej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji. Przy czym nie ma znaczenia, że wnioskujący jest jednocześnie osobą proszącą o interwencję. Prośba pochodziła od świadka wykroczenia, który składając prośbę o interwencję w sprawie nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów działał w interesie publicznym, co potwierdza wskazane w piśmie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę jest uzasadniona.

Wbrew stanowisku wyrażanemu w piśmie organu, wniosek Strony złożony w organie w dniu 7 stycznia 2024 r. należy odczytywać jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to z treści samego zapytania, gdyż w piśmie wysłanym do organu w drodze elektronicznej Skarżący wskazał, że stanowi ono wniosek o informację w sprawie interwencji. Wbrew poglądom wypowiadanym przez organ wniosek nie dotyczył interwencji zgłoszonej przez osobę indywidualną ale prośby o konkretne wskazane w piśmie informacje.

Taki też charakter pisma został pierwotnie odczytany przez organ, który w odpowiedzi z dnia 24 stycznia 2024 r. wskazał na braki formalne wniosku o udostępnienie informacji publicznej wzywając Stronę do ich uzupełnienia.

Pomijając na ten moment ocenę prawidłowości przyjętego postępowania trzeba dostrzec, że zasadniczo wniosek odnoszący się do udostępnienia przez organy wskazane w art. 4 u.d.i.p. informacji dotyczących ich funkcjonowania winien być potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli zaś organ ma w tym zakresie istotne wątpliwości, co do charakteru takiego pisma, powinien wezwać Stronę do wskazania istoty jej wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie zasadzie tej uchybiono, co doprowadziło do uznania bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku Strony o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA. Pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku - Komendant Straży Miejskiej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podstawę prawną do takiego wnioskowania należy wywieść z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy (miasta) - samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania - jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 5 tej ustawy - są ponoszone z budżetu gminy. Do zadań straży należy w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Wbrew poglądom wyrażanym przez organ informacje, których domaga się Skarżący stanowią informacje publiczne. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym jest to tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także postanowienia Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, o ile dotyczą sfery faktów.

W ocenie Sądu, informacja o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Uzyskanie odpowiedzi na sformułowane we wniosku Skarżącego pytania o działania podjęte w ramach interwencji pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji

i innych organów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/19, dostępny w CBOSA). Zdaniem Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji strażników miejskich służy realizacji wspomnianych celów. Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 388/19, dostępny w CBOSA).

W związku z tym informacja o przyjęciu i potwierdzeniu zgłoszenia dotyczącego nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu, podjęciu w tym zakresie przez strażników miejskich interwencji wobec nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów, wskazanie dat i godziny dokonania tych czynności oraz wykrytych wykroczeń stanowią informację publiczną. Mieszczą się one w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d u.d.i.p., gdyż dotyczą bowiem zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Ta sama ocena odnosi się do informacji o środkach jakie zastosowano wobec sprawców wykroczeń na miejscu interwencji oraz liczbie mandatów i wskazania kwot na jaką je wystawiono.

Odnosząc się do argumentacji organu, że pismo Skarżącego stanowi wniosek w jego indywidualnej sprawie i tak należy je procedować, trzeba wskazać, że sprawy dotyczące naruszenia zasad ruchu drogowego, w tym parkowania samochodu, dotyczą porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych i są dobrem dobrem chronionym przez art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. To zaś, że interwencja wynikała z uprzedniej telefonicznej informacji Skarżącego, nie powinno wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej. Dana informacja nie powinna bowiem - w zależności od tego, kto jest wnioskodawcą - raz być kwalifikowana jako publiczna, a innym razem już nie. W tym kontekście warto wskazać na art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który zabrania żądać od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Jest przy tym oczywiste, że motywację do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej może zrodzić bezpośrednie zetknięcie się z jakimś problemem i wiążąca się z tym potrzeba poddania społecznej kontroli poczynań władz w zakresie zwalczania tego problemu.

Nadto jak wskazano na wstępie rozważań z treści wniosku Skarżącego wynikało, że wnioskuje on w trybie informacji publicznej, a nie indywidualnego żądania wspartego na innej podstawie prawnej.

Z akt sprawy wynika, że w terminie zakreślonym przez art. 13 u.d.i.p. organ nie odniósł się do wniosku Skarżącego, co nakazuje uznanie, że popadł on w bezczynność przekraczając terminy na rozpoznanie sprawy. Co więcej realizacji wniosku Strony nie stanowi pismo organu z dnia 7 lutego 2024 r., gdyż jak wskazano w jego treści nie było ono procedowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) obowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na tej podstawie Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 7 stycznia 2024 r. i zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Jakkolwiek organ popełnił błędy przy kwalifikowaniu pisma Skarżącego i w ten sposób dopuścił się zwłoki w jego rozpoznaniu, to nie sposób zarzucić mu złej woli, co wyklucza rażące naruszenie prawa.

Końcowo konieczne jest odniesienie się do działań organu podjętych względem Skarżącego a wzywających do uzupełnienia wskazanych w piśmie z dnia 24 stycznia 2024 r. braków formalnych. Otóż w tym zakresie należy przyznać rację Skarżącemu, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie istnieją jakichkolwiek wymagania formalne wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek nie stanowi również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. gdyż udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej i w postępowaniu tym nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej w orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady przepisy ustawy dostępowej nie obligują wnioskodawców do podania swoich danych osobowych, gdyż po pierwsze nie są oni zobowiązani do wykazania interesu prawnego, czy też faktycznego w uzyskaniu danej informacji publicznej, a po drugie żądana informacja może zostać udzielona ustnie, bądź też przesłana np. na adres poste resante lub na adres skrzynki pocztowej. Tym samym uznać należy, że minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1777/19; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 450/20; w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 4/20; w Krakowie z dnia 26 lutego 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 15/21; w Opolu z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 49/18, dostępne CBOSA). Tym samym wzywanie Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku nie miało jakiegokolwiek umocowania prawnego.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 149

§ 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekła jak w pkt I-II sentencji wyroku O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił on inicjując postępowanie sądowe

w sprawie.