Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. nr GKI.7220.1.22.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm. – dalej u.p.g.k.), po rozpoznaniu odwołania S. S. (dalej – Skarżący, Wykonawca), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 18 października 2021 r. nr [...] odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku pracy geodezyjnej, zrealizowanej przez Wykonawcę tych prac, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. w M., zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń pod numerem kancelaryjnym [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 lipca 2021 r. Wykonawca zgłosił w Biurze Geodety Miasta R. pracę geodezyjną polegającą na sporządzeniu mapy z projektem podziału działki nr [...] obręb [...]k.m. [...].

Wyniki prac zostały elektronicznie przekazane organowi I instancji w dniu 14 września 2021 r. W wyniku ich weryfikacji stwierdzono nieprawidłowości w zakresie:

1) kompletności przekazywanych wyników - brak włączenia do operatu wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek projektowanych - naruszenie § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 1429 z późn. zm. - dalej rozporządzenie w sprawie standardów technicznych);

2) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii - na mapie z projektem podziału nieruchomości brak powiązania przedmiotowej działki z granicami działek sąsiednich (na mapie znajdują się tylko numery działek sąsiednich, natomiast brak fragmentów linii przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami) – naruszenie § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Protokół z tej weryfikacji doręczono Skarżącemu w dniu 23 września 2021 r. W reakcji na niego Wykonawca zażądał wydania decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu operatu, nie ustosunkowując się do treści protokołu.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 18 października 2021 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej – p.z.g.i.k.) wyniku powyższej pracy geodezyjnej. W motywach wskazano na powyższe nieprawidłowości. Ponadto zauważono, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera wykaz zmian gruntowych, który może stanowić odrębny dokument będący załącznikiem do mapy z projektem podziału. Zatem skoro mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości, to nabiera ona cech pełnoprawnego dokumentu dopiero w dacie, w której decyzja o podziale stanie się ostateczna, natomiast z § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia wynika, iż operat podziału nieruchomości podlega przyjęciu do p.z.g.i.k. przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W odwołaniu z dnia 22 października 2021 r. Skarżący zauważył, że przyczyną odmowy przyjęcia operatu do p.z.g.i.k. był brak wykazu zmian danych ewidencyjnych, który w swej treści ma zawierać dane z wykazu zmian gruntowych, a które mają być oddzielnym elementem w operacie technicznym. Według Wykonawcy, takie wymagania nie znajdują oparcia w przepisach prawa, czemu dano wyraz w tożsamej sprawie w decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 20 października 2021 r. nr GKI.7220.1.2021.

Wojewódzki Inspektor nie przychylił się do całości argumentów Skarżącego, dlatego też decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wyrażono stanowisko o zasadności wydania decyzji organu I instancji tylko i wyłącznie z racji na nieprawidłowość polegającą na braku informacji określających przebieg granic działek ewidencyjnych w powiązaniu z granicami działek sąsiednich na mapie z projektem podziału. Taką powinność wywiedziono z § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wyjaśniono, że przedmiotowe prace przeprowadzane są w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego zastosowanie znajduje w sprawie również rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów, które w § 9 określa jakie elementy powinna zawierać mapa z projektem podziału. Z kolei § 26 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych uzupełnia wspomniany § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów. Stanowi o tym § 29 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Tymczasem na mapie z projektem podziału po stronie południowej oraz zachodniej dzielonej działki wpisane są tylko numery działek sąsiadujących, bez nawet fragmentarycznego wskazania przebiegu ich granic.

Organ odwoławczy natomiast nie zgodził się z tym, że wykaz zmian danych ewidencyjnych musi być sporządzony w odrębnym dokumencie pn. "wykaz zmian ewidencyjnych (podziałowy)" zawierającym dodatkowe informacje o projektowanych działkach ewidencyjnych. Umotywował to tym, że katalog elementów operatu technicznego, który ma charakter zamknięty, określony został w § 39 pkt 1-10 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. W przepisie tym, jak podniósł Wojewódzki Inspektor, nie wymaga się sporządzenia odrębnego dokumentu, o którym mowa wcześniej.

W skardze z dnia 16 grudnia 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wykonawca zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podzielił pogląd organu odwoławczego co do tego, że Prezydent Miasta nie mógł od niego wymagać dodatkowego dokumentu dotyczącego wykazy zmian ewidencyjnych. Niemniej jednak uznał, że organ II instancji nie był uprawniony do dokonania oceny mapy z projektem podziału nieruchomości, gdyż jej opiniowanie zastrzeżone jest dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Z kolei za treść mapy odpowiada kierownik prac geodezyjnych, zgodnie z ustawowym zakresem uprawnień. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów. Konkludując wyraził stanowisko, że skoro przepisy nie wymagają dołączenia dodatkowego szkicu, który dla wydającego decyzję jest pomocą w identyfikacji przedmiotu podziału, to nie można tego klasyfikować jako błędu będącego przesłanką odmowy przyjęcia operatu do zasobu. Końcowo podniósł, że działania organu odwoławczego nie budzą zaufania, gdyż w takim samym stanie faktycznym wydał odmienne rozstrzygnięcia, dokonując różnych ocen tych samych okoliczności.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku pracy geodezyjnej Wykonawcy w postaci operatu technicznego związanego z podziałem nieruchomości dokonywanej w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.). Według Skarżącego, organy nie mogą wymagać dołączenia do operatu technicznego odrębnego dokumentu w postaci wykazu zmian ewidencyjnych, skoro przedłożono wraz z nim mapę z projektem podziału nieruchomości zawierającą tego rodzaju dane. Jego zdaniem, nieuprawnionym jest również wymaganie złożenia do operatu mapy, która odwzorowuje granice działek sąsiadujących z działką dzieloną, jeżeli żaden przepis tego nie wymaga, a ponadto w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów. W skardze zaznaczono ponadto, że co do zasady mapy przygotowywane przez geodetów uprawnionych nie mogą być poddawane ocenie przez organy administracji. W zakresie powyższych twierdzeń organ odwoławczy aprobuje stanowisko Wykonawcy jedynie w kwestii braku obowiązku składnia do operatu technicznego wykazu zmian ewidencyjnych w formie odrębnego dokumentu.

Przed przystąpieniem do rozważań należy zaznaczyć, że w dniu 28 listopada 2021 r. Skarżący zwrócił się do Głównego Geodety Kraju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 26 listopada 2021 r. nr GKI.7220.1.22.2021. W wyniku rozpatrzenia wskazanego wniosku, decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego aktu, jak również decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2021 r. nr [...] Jak wynika z pisma tego organu z dnia 16 marca 2022 r., rozstrzygnięcie to zostało doręczone Wykonawcy w dniu 9 lutego 2022 r. i do chwili sporządzenia tej informacji nie został złożony żaden środek zaskarżenia. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że nie istnieje przeszkoda dla rozpatrzenia skargi Wykonawcy wynikająca z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).

Przedstawiając stan prawny wskazać przyjdzie, że zasady przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uregulowane zostały przede wszystkim w art. 12b u.p.g.k. Jak wynika z art. 12b ust. 1 u.p.g.k. przyjęcie wspomnianych prac poprzedzone jest ich weryfikacją, która obejmuje w szczególności:

1) zgodność z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Wynik weryfikacji może być pozytywny lub negatywny i jest utrwalany w formie protokołu (art. 12b ust. 3 u.p.g.k.). Pozytywna weryfikacja prowadzi do przyjęcia wyników prac geodezyjnych do p.z.g.i.k. (art. 12b ust. 4 u.p.g.k.). Z kolei w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 u.p.g.k.). Zatem właściwy organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac, o którym mowa w art. 11 u.p.g.k., prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole, jakie konkretnie usterki, wady, czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. Wykonawca może po otrzymaniu protokołu z weryfikacji odnieść się do stanowiska organu. Jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 u.p.g.k.).

W tym kontekście, a nade wszystko mając na uwadze art. 12b ust. 1 pkt 1 u.p.g.k., przyjąć należy, że kryterium legalności weryfikacji wyniku pracy geodezyjnej obejmuje nie tylko ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia do tej ustawy, ale także inne akty prawne, które należy przestrzegać przy wykonywaniu prac geodezyjnych i prac kartograficznych (zob. G. Lang [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Warszawa 2018, art. 12b u.p.g.k.). Zasygnalizować należy, że zakres weryfikacji określony został przez ustawodawcę w sposób przykładowy, o czym świadczy posłużenie się słowem "w szczególności". Zatem organy obu instancji dokonując sprawdzenia złożonego operatu technicznego w zakresie ich zgodności z przepisami, o których będzie mowa niżej, działały w ramach przysługujących im uprawnień.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, jak również Wykonawcy, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby wymagać dołączania do wyników prac geodezyjnych odrębnego wykazu zmian ewidencyjnych, jeżeli dane tego dotyczące zawarte zostały w innym dokumencie, który został przedłożony do weryfikacji. W niniejszym przypadku Skarżący sprostał temu wymogowi, gdyż przedstawiając Prezydentowi Miasta operat techniczny włączył do niego mapę z projektem podziału nieruchomości, gdzie zamieszczono wykaz zmian gruntowych w zakresie stanu dotychczasowego oraz stanu nowego.

Argumentując ten pogląd odwołać się należy do § 39 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, który określa elementy składowe operatu technicznego. Podkreślić należy, że jest to katalog o charakterze zamkniętym, a więc określa on wszystkie wymagane składniki operatu technicznego. Wymienione zostało w nim 10 pozycji, wśród nich w pkt 9 dokumentacja niezbędna do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jeżeli kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania. Co taka dokumentacja winna zawierać doprecyzowano w § 39 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Stanowi on, że dokumentacja służąca do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w § 36 pkt 9, w zakresie obiektów objętych zgłoszonymi pracami geodezyjnymi zawiera informacje dotyczące istniejących lub projektowanych działek ewidencyjnych i ich punktów granicznych, budynków, użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych, w postaci:

1) szkiców przedstawiających aktualne usytuowanie:

a) działek ewidencyjnych z oznaczeniem granic spornych, jeżeli wykonawca uzyskał informację o takich granicach,

b) punktów granicznych z informacją o ich stabilizacji,

c) budynków,

d) użytków gruntowych,

e) konturów klasyfikacyjnych;

2) wykazów współrzędnych punktów granicznych przyjętych do obliczenia pól powierzchni działek ewidencyjnych:

a) pozyskanych z zasobu i niepodlegających modyfikacji,

b) pozyskanych z zasobu i zmodyfikowanych w ramach realizacji prac geodezyjnych,

c) projektowanych i nowo utworzonych w ramach realizacji prac geodezyjnych;

3) wykazu zmian danych ewidencyjnych.

Analiza powyższych uregulowań - jak trafnie zauważył organ odwoławczy – nie pozwala na stwierdzenie, że wyodrębnionym elementem operatu technicznego jest dokument dotyczący zmian ewidencyjnych. Nie można zatem od Wykonawcy wymagać nić ponad to, do czego obliguje go przepis prawa.

Zajmując się drugą z okoliczności, która wskazywana była jako przeszkoda dla przyjęcia operatu technicznego do p.z.g.i.k. podnieść przyjdzie, że prace geodezyjne były prowadzone w związku z podziałem działki dokonywanym w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 29 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych stanowi, że uregulowania rozdziału 5 "Mapa do celów prawnych" stosuje się przy opracowywaniu map, o których mowa w § 24 ust. 1 pkt 1 lit. a i b (m.in. mapy z projektem podziału nieruchomości) w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 100 i art. 108 tej ustawy. W oparciu o delegację ustawową z art. 100 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W tym kontekście zasadne jest stwierdzenie, że mapa z projektem podziału nieruchomości oprócz elementów wymienionych w § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości winna zawierać również te wskazane w § 26 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Oznacza to, że ten ostatni przepis uzupełnia uregulowanie § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zatem mapa z projektem podziału nieruchomości w myśl § 26 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych winna zawierać informacje określające przebieg granic działek ewidencyjnych w powiązaniu z granicami działek sąsiednich oraz użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych.

Odnosząc powyższe do oceny mapy z projektem podziału nieruchomości włączonej przez Wykonawcę do operatu technicznego uznać należy, że nie spełnia ona powyższych wymagań. Otóż mapa ta w obszarze położonym po stronie zachodniej i południowej wskazuje wyłącznie numery działek sąsiadujących, nie odwzorowując natomiast przebiegu ich granic. Oznacza to, że wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych obarczone są wadą, która je dyskwalifikuje do przyjęcia do p.z.g.i.k. Prowadzi to z kolei do wniosku, że organy prawidłowo zastosowały art. 12b ust. 8 u.p.g.k. wydając decyzję o odmowie przyjęcia do p.z.g.i.k. wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Powyższego stanowiska nie zmienia treść § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, na który powołał się Wykonawca w skardze. Stanowi on, że jeżeli podział nieruchomości polega na wydzieleniu działki o powierzchni do 33 % powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przepisy § 6-7 stosuje się tylko do tych odcinków granic nieruchomości, do których dochodzą projektowane granice podziału. Wbrew temu, co twierdzi Skarżący, uregulowanie to nie zwalnia z powinności określenia przebiegu granic działek sąsiednich, o którym mowa w § 26 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Natomiast w przypadku tam wskazanym, ogranicza tylko i wyłącznie obowiązki związane z przyjęciem granic nieruchomości podlegającej podziałowi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).