Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 747/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2025 r., znak: WI-I.7840.14.4.2025.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 747/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił M.P. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 kwietnia 2025 r., znak: WI-I.7840.14.4.2025.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Sąd ocenił, że obawy skarżącej odnośnie kosztów, jakie ewentualnie będzie ponosił inwestor w razie uwzględnienia skargi nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto prowadzenie robót ziemnych i nadsypywanie ziemi nie stanowią skutków trudnych do odwrócenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.P. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a."

W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji zagraża jej interesom majątkowym, ponieważ zwęża się szerokość należącej do niej działki (o ok. 4 metry), zmniejsza się jej powierzchnia (o ok. 5 arów), a także zaciera granica z uwagi na usunięcie naturalnych szczegółów terenu. Ponadto zwróciła uwagę, że organ dokonał nieprawidłowej analizy zebranych w sprawie dokumentów i w rezultacie wydał błędne orzeczenie udzielając pozwolenia na budowę.

W dniu 2 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok, którym oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowanej wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wskazywane przez skarżącą zagrożenia nie zostały uprawdopodobnione.

Podnoszone w zażaleniu okoliczności dotyczą legalności zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju argumentacja nie mogła być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. Argumentacja dotycząca oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może być przesłanką stosowania bądź odmowy stosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8, 9 i 11 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem prowadzą postępowanie sądowoadministracyjne, regulowane przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zatem prawidłowo i skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być również okoliczność toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Obawy, przypuszczenia, czy też hipotetyczne oczekiwania skarżącej co do wyniku postępowania rozgraniczeniowego, nie mogą stanowić dla sądu podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania (tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06, OSP 2006, nr 10, poz. 119 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 165/12, LEX nr 1138235).

W przedmiotowej sprawie zasadniczymi zagadnieniami, mającymi wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, są zatem również kwestie oceny i wyważenia interesów w sprawie, poprzez określenie stopnia i skali ewentualnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w stosunku do każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz rodzaju inwestycji objętej decyzją i jej charakteru.

W tym miejscu podkreślić należy, że wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, samo w sobie nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa w każdym przypadku powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi bowiem o jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenia, lecz o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji w omawianym przypadku został podkreślony przez ustawodawcę w przepisach art. 35a ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm.), w których wskazano, że w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora.

Mimo że w niniejszej sprawie nie zostały zastosowane wspomniane przepisy, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania.

Zaakcentować zatem ponownie trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16, LEX nr 2071058).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.