II OSK 1262/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-13	
Data wpływu	2023-06-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1444/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 54, 106, 133, 147, 174, 176, 183, 184, 189, 204; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 1, 3, 4, 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/22 w sprawie ze skargi X na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej [...] na rzecz X kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie działki numer [...]; w pkt II stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 1 pkt 2 lit. l oraz lit. m., ust. 3 w zakresie oznaczenia KDD 13, ust. 8 w zakresie oznaczenia KDD 12 oraz § 40; w pkt III zasądził od Gminy Miejskiej [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w skardze na ww. uchwałę X z siedzibą w [...] zarzuciło jej naruszenie: art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.); art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.; art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 i w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.; art. 233 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając uwzględnienie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie podkreślił, że strona skarżąca będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obrębie zaskarżonego planu, domaga się stwierdzenia jego nieważności, w części dotyczącej działki, której jest użytkownikiem wieczystym tj. działki nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono między innymi naruszenie władztwa planistycznego oraz sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. W skardze podniesiono, iż w studium teren działki której jest użytkownikiem wieczystym to tereny opieki zdrowotnej, plan miejscowy obszar tej przeznacza pod usługi, drogi publiczne i oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zarzucono także, że wyznaczenie w planie dróg publicznych w obszarze działki [...] może utrudnić działanie pogotowia ratunkowego, które zlokalizowane jest w budynku posadowionym na działce nr [...]. W ocenie sądu skarga jest zasadna. Wskazał, że strona skarżąca jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego i właściciel budynku zlokalizowanego na tej działce ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały, w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Tym niemniej stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie zasad sporządzania planu nie mogą w jego ocenie skutkować stwierdzeniem nieważności całego plany czy też obszaru, a jedynie działki, której jest użytkownikiem wieczystym. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje bowiem interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie Sądu Rada Gminy [...] uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności czy użytkowania wieczystego przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności czy zbliżonego do własności prawa użytkowania wieczystego, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego podmiotów, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa użytkowania wieczystego winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Kluczową kwestią jaka w ocenie Sądu przeważa w uznaniu, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego " [...] " w zakresie działki nr [...], gmina dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, jest fakt, że na działce nr. [...] zlokalizowana jest główna siedziba X. Siedziba ta istnieje od dawna i działalność ta ma być tam w dalszym ciągu kontynuowana. Oprócz pogotowia ratunkowego w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] znajduje się także przychodnia chirurgiczna, dział farmacji szpitalnej, dział zaopatrzenia i logistyki, dział gospodarki zasobami, dział informatyki i łączności i szkoła ratownictwa medycznego (oświadczenie Dyrektora placówki M. P. – rozprawa w dniu 15 lutego 2023 r.). Dotychczasowe przeznaczenie tego terenu powinno być przez prawodawcę lokalnego przy uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniane, tym bardziej, że jest to przeznaczenie newralgiczne z punktu widzenia bezpieczeństwa, nie tylko mieszkańców [...] ale mieszkańców obszaru znacznie większego. Trudno tu zdaniem Sądu mówić o prymacie interesu publicznego nad prywatnym. Działalność prowadzona na działce nr [...] ma bowiem także charakter publiczny. Czy zatem działalność lecznicza i to w zakresie ratownictwa medycznego ustąpić powinna wizji ładu przestrzennego jaki Rada Gminy [...] forsuje dla obszaru objętego zapisami tego planu. Wyznaczenie terenu dróg publicznych, których ewentualna realizacji utrudniła by, jeżeli nie uniemożliwiła prawidłowe, bezpieczne działanie pogotowia ratunkowego organ uzasadnia tym, że po wschodniej stronie przedmiotowej nieruchomości planowany jest nowy plac miejski KP.1, a sam plan ma zapewnić dostępność komunikacyjna obszaru [...], który w wielu miejscach był zagrodzony i niedostępny. Podnoszona jest także argumentacja, że w związku z przeniesieniem [...] z terenów obszaru [...] do [...] obszar ten podlega dużym przekształceniom w wielu płaszczyznach. Dlatego głównym wyznacznikiem zaskarżonej uchwały jest ochronny charakter zawartej w niej regulacji, zmierzający do uporządkowania urbanistycznego tego rejony [...]. Taka argumentacja w ocenie Sądu jest niewystarczająca by uznać, że zapisy planu w praktyce wykluczające z tego obszaru dotychczas prowadzoną i niezwykle ważną dla dobra publicznego działalność leczniczą, noszą cech legalności. Powszechnie wiadomym jest, że [...] w [...] którego siedziba znajdowała się na terenie dzielnicy [...] został przeniesiony do nowej siedziby w [...] a Gmina Miejska [...] odzyskała tereny byłego szpitala i podejmuje działania by dawny teren szpitalny przekształcić w nową przestrzeń miejską. Gmina musi jednak uwzględnić, że nie wszystkie usługi medyczne świadczone w tym obszarze przeniesione zostały do siedziby w [...]. X jest instytucją (jednostką) województwa małopolskiego a nie [...]. Fakt funkcjonowania w tym obszarze pogotowia ratunkowego, którego siedziby nie przeniesiono, powinien być przez prawodawcę lokalnego przy tworzeniu nowej przestrzeni miejskiej uwzględniony. Działalność prowadzona w tej placówce jest zbyt ważną dziedziną funkcjonowania społecznego, by prymat nad nią miał mieć nowy układ drogowy zapewniający skomunikowanie z planowanym placem miejskim. W ocenie Sądu zapisy takie naruszają władztwo planistyczne przysługujące gminne. Skarga w tym zakresie była zasadna.

Co do zarzutów dotyczących sprzeczności uchwalonego planu z zapisami studium, to w ocenie Sądu sprzeczność ta nie występuje. Faktycznie teren działki nr [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] to w przeważającej części teren usług (U) a zapisy zamieszczone w tom III str.6 pkt 11 dopuszczają wyznaczanie terenów komunikacyjnych w każdej funkcji zagospodarowania terenów, uchwalonych dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Sam plan miejscowy zaś usługi szpitalnie wskazuje w zapisach dotyczących ochrony przed hałasem (§ ust 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Tym niemniej Sąd w rozpoznawanej sprawie dopatrzył się naruszenia przez prawodawcę lokalnego władztwa planistycznego skutkującego nieważnością skarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...].

Skargą kasacyjną Rada Miasta [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego - akt planistycznych, a w szczególności ortofotomapy wraz z liniami rozgraniczającymi przeznaczenie terenów w MPZP "[...]", a w konsekwencji nieuwzględnieniu faktycznego zagospodarowania działki nr [...] oraz ustalonych dla niej przeznaczeń przewidzianych w planie miejscowym obszaru "[...]", skutkującego błędnym ustaleniem, iż dotychczasowa, tj. prowadzona przed wejściem w życie kwestionowanego planu miejscowego, działalność X nie może być kontynuowana, w szczególności w zakresie dalszego świadczenia usług z zakresu ratownictwa medycznego na ww. nieruchomości;

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego: art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżącego w zakresie terenów oznaczonych symbolami KDD. 12, KDD. 13 oraz U. 8 zostały dokonane bez należytego wyważenia interesów (dóbr) publicznych: działalności leczniczej z jednej strony oraz ładu przestrzennego z drugiej, a w konsekwencji dokonania błędnej oceny co do nadużycia przez Gminę Miejską [...] przysługującego jej władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, podczas, gdy w niniejszej sprawie uzasadniony jest prymat ładu przestrzennego, a wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie ograniczają prawa użytkowania wieczystego w sposób nieproporcjonalny do celu, jak również nie naruszają interesu publicznego w postaci świadczenia usług medycznych.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz nałożenie na skarżące obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X z siedzibą w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażający się zdaniem strony skarżącej w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego - akt planistycznych, a w szczególności ortofotomapy wraz z liniami rozgraniczającymi przeznaczenie terenów w MPZP "[...]", a w konsekwencji nieuwzględnieniu faktycznego zagospodarowania działki nr [...] oraz ustalonych dla niej przeznaczeń przewidzianych w planie miejscowym obszaru "[...]", skutkującego błędnym ustaleniem, iż dotychczasowa, tj. prowadzona przed wejściem w życie kwestionowanego planu miejscowego, działalność X nie może być kontynuowana.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie prawidłowości działań organu bierze z urzędu pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw kwestionowanego zachowania organu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając prawidłowość działania organu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008r., II OSK 795/07). Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie to tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.), do których niewątpliwie należy przywołany w skardze kasacyjnej art. 233 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2023 r., II OSK 2627/22; z dnia 7 maja 2024 r., I OSK 638/21), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca przed Sądem pierwszej instancji. Przepis art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez Sąd pierwszej instancji stosownie do treści przywołanego powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a., a które to dowody jako błędnie ocenione przywołał autor skargi kasacyjnej podnosząc omawiany zarzut.

W tych okolicznościach całkowicie nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. zmierzający do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny akt przedmiotowej sprawy przekazanych temu Sądowi przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie mógł także odnieść zamierzonego skutku drugi z podniesionych przez organ zarzutów – naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc go autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne stwierdzenie nadużycia przez Gminę Miejską [...] przysługującego jej władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności.

Stosownie do treści ww. przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) a ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane powyżej przepisy precyzują zatem, do kogo w ramach ww. ustawy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, jakim aktem polityka ta jest realizowana oraz co się uwzględnia i w jaki sposób ustala się przeznaczenie terenu. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że nigdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie podważył wynikających w powyższych przepisów uprawnień Rady Miasta [...]. Sąd ten podkreślił nawet, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności czy użytkowania wieczystego przysługujące innym podmiotom, zwracając jednak uwagę, że ingerencja w sferę prawa własności czy zbliżonego do własności prawa użytkowania wieczystego, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w oparciu o powyższe przepisy podjęła próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zaskarżonej uchwały w zakresie ziszczenia się unormowanych w art. 28 u.p.z.p. przesłanek stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie. Kwestionując jednak dokonane w zaskarżonym wyroku ustalenia co do naruszenia przez Radę Miasta [...] zasad sporządzania planu w zakresie należącej do X działki nr [...], nie podniosła zarzutu naruszenia wyżej przywołanego art. 28 u.p.z.p. formułującego przesłanki stwierdzenia nieważności planu czy też art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę na przedmiotową uchwałę. Samo przywołanie treści przepisów regulujących władztwo planistyczne gminy i sposób jej wykonywania, których to uprawnień skarżącej Gminy w zaskarżonym wyroku samych w sobie nie zakwestionowano, nie uprawniało Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontroli ustaleń Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia ziszczenia się przesłanek do stwierdzenia nieważności spornej uchwały w zaskarżonym przez X zakresie. Skoro w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony nie podniósł zarzutu naruszenia art. 28 u.p.z.p. czy art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw, aby w kontekście stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasad sporządzania planu badać zaskarżony wyrok.

Odnośnie jedynie podnoszonej konsekwentnie przez organ zarówno przed Sądem pierwszej instancji jak i obecnie okoliczności, że X nie brało udziału w procedurze planistycznej w początkowym etapie sporządzania projektu planu, nie złożyło żadnych wniosków do projektu ani uwag w zakresie rozwiązań projektowych podczas czterech wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, zwrócić uwagę należy, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17).

Dotąd powiedziane pozwalało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, co uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.