II SA/Po 512/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-07-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 5 czerwca 2014 r. nr 493/XLVI/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Śremie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła w dniu 5 czerwca 2014 r. uchwałę nr 493/XLVI/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi Niesłabin i Zbrudzewo (dalej również: uchwała; plan miejscowy; plan). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 21 lipca 2014 r. pod poz. 4096 i weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2014 r. (§ 15 uchwały).

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

W § 1 ust. 1 tej uchwały wskazano, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi Niesłabin i Zbrudzewo po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem (uchwała nr 48/V/07 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 8 lutego 2007 r., zmieniona uchwałą nr 215/XXV/08 z dnia 26 czerwca 2008 r., uchwałą nr 24/V/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz uchwałą nr 242/XXV/2012 z dnia 21 sierpnia 2012 r.) - dalej również: Studium.

Zgodnie z dalszymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały, granice obszaru objętego planem określono na rysunku planu (ust. 3), przy czym według ust. 2 integralnymi częściami uchwały jest m.in. rysunek planu w skali 1:2000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (pkt 1).

W § 3 uchwały Rada ustaliła m.in. następujące przeznaczenie terenów: tereny rolnicze, oznaczone symbolami: 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R i 7R (pkt 3); tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM i 6RM (pkt 4); tereny lasów, oznaczone symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL, 12ZL, 13 ZL, 14ZL, 15ZL i 16ZL (pkt 5). W § 8 planu, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów przewidziano m.in.: w ust. 3 dla terenów oznaczonych symbolami 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM i 6RM: lokalizację zabudowy, tj. budynków: mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, gospodarczych, inwentarskich, garaży (pkt 1); lokalizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej działce (pkt 2); zakaz lokalizacji obiektów wymienionych w przepisach odrębnych, zaliczonych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 3); w ust. 4 dla terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R i 7R: pozostawienie terenów w dotychczasowym użytkowaniu (pkt 1); zakaz zabudowy (pkt 2).

W skardze z dnia 3 czerwca 2025 r. na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 5 czerwca 2014 r. nr 493/XLVI/2014 K. K. i M. K. (dalej również: skarżący; strona skarżąca), reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) zaskarżyli przedmiotowy plan miejscowy "w części, tj. w zakresie treści § 8 ust. 4".

Skarżący zarzucili tej uchwale naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej również: k.c.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym i zbyt daleko idącym ograniczeniu prawa własności poprzez całkowity zakaz zabudowy i nakaz pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R i 7R.

Przy tak sformułowanych zarzutach wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. jej § 8 ust. 4; 2) zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnili, że plan miejscowy przyjęty wskazaną wyżej uchwałą dla terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R i 7R w § 8 ust. 4 pkt 1 wprowadza całkowity zakaz zabudowy, a w pkt 2 nakazuje pozostawienie tych terenów w dotychczasowym użytkowaniu, co stanowi daleko posunięte i niedopuszczalne ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych na terenie oznaczonym tymi symbolami. Stwierdzili, że o ile dopuszczalne jest określenie przeznaczenia określonych terenów w planie miejscowym jako tereny rolnicze, które wykorzystywane powinny być do prowadzenia działalności rolnej, to za dopuszczalne nie można uznać ograniczenia swobody prowadzenia tej działalności polegającego na zakazaniu zmiany jej profilu i na zakazaniu jakiejkolwiek zabudowy, która miałaby służyć działalności rolniczej. Argumentowali, że kształtując politykę przestrzenną gminy, rada gminy zobowiązana jest do uwzględnienia wszystkich wartości i czynników wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym prawa własności wskazanego w pkt 7 tego przepisu.

Zdaniem skarżących, ograniczenia prawa własności wynikające z § 8 ust. 4 uchwały nie tylko nie są proporcjonalne i konieczne, lecz są zupełnie nieuzasadnione, bowiem w treści uzasadnienia do uchwały "nie ma absolutnie żadnego uzasadnienia dla tak dalece idącego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności". Wskazano tam jedynie na cel opracowania, jakim ma być utrzymanie dotychczasowego użytkowania wschodniej części wsi Niesłabin i tym samym ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej, którego realizacja sama w sobie nie wymusza tak daleko idących ograniczeń praw właścicieli nieruchomości. Skarżący podnieśli, że również w Studium, obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, nie wskazano uzasadnienia dla "wprowadzenia takich zapisów" w uchwale. W tym względzie argumentowali, że w załączniku nr 2 do Studium - Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy "znajdują się zapisy dotyczące proponowanych kierunków rozwoju na terenach oznaczonych w Studium symbolem R i na terenie wsi Niesłabin" i w tym zakresie m.in.: proponuje się kierunek rozwoju turystyki, w postaci usług agroturystycznych, którym otoczenie szczególnie sprzyja m.in. we wsi Niesłabin (pkt 1.5.4.1); na terenach oznaczonych symbolami R dopuszcza się m.in., aby w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na terenach wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej we wsiach dynamicznego rozwoju w obrębie zwartych jednostek osadniczych dopuścić lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni do 2000 m˛ (pkt 13.5.2); w pkt 13.1 podzielono jednostki osadnicze w gminie na ośrodki rozwoju dynamicznego, elementarnego i umiarkowanego, gdzie rozwój elementarny (czyli najmniej intensywny) ma polegać na rehabilitacji przestrzeni, podnoszeniu standardów estetycznych i technicznych zabudowy oraz wzbogacaniu krajobrazu. Według stron, z powyższego wynika, że "nawet Studium dopuszcza co do zasady zabudowę i zmianę sposobu używania terenów rolniczych". W zakresie zakazu zabudowy wskazano w załączniku nr 2 do Studium, że takimi terenami mają to być w szczególności (pkt 13.2): tereny zieleni niskiej, łąk, pastwisk, zieleni łęgowej i terenów podmokłych - tereny zieleni, pełniące funkcje przyrodnicze; tereny położone w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody; tereny położone w strefach oddziaływania sieci infrastruktury technicznej (takie jak linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia, gazociągi, magistrale wodociągowe itp.). Tereny rolnicze nie są tam wymienione, gdyż w zakresie ochrony obszarów rolniczych w załączniku nr 2 do Studium wskazano jedynie, że lasy ochronne oraz grunty rolne podlegające ochronie w trybie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach są obszarami prawnie chronionymi (pkt 2.1) na zasadach określonych w pkt 9. W pkt 9.3.3 mowa zaś o tym, że ochronie podlegają obszary z glebami wysokiej bonitacji, szczególnie w zwartych, dużych kompleksach (centralna i zachodnia część powiatu) na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm.). W załączniku nr 1 do Studium (Uwarunkowania rozwoju gminy) zapisano zaś w tym zakresie, że na wysoczyźnie występują gleby bielicowe i pseudobielicowe, brunatne właściwe i wyługowane oraz czarne ziemie. Są to w przewadze gleby klas III i IV, zaliczane do kompleksu 1-go pszennego bardzo dobrego, 2-go pszennego dobrego i 4-go żytnio-ziemniaczanego. Gleby te winny być chronione dla wykorzystania rolniczego (pkt 3.1). W tym kontekście skarżący podkreślili, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadzają zakazu zabudowy gruntów rolnych (a w Studium wskazano, że tereny rolnicze polegają ochronie w trybie tej ustawy). Przepisy tej ustawy nie nakazują też wykorzystania gruntów rolnych do konkretnej działalności rolniczej (np. uprawa zboża, chów lub hodowla określonych zwierząt). Mają one zapobiegać zmianie wykorzystania niektórych gruntów rolnych na nierolnicze. Co więcej, Studium przewiduje w załączniku nr 1 konieczność ochrony obszarów z glebami o wysokiej bonitacji, a w załączniku nr 2 nakazuje chronić gleby klasy IV (czyli bonitacji średniej) dla wykorzystania rolniczego. Nie odnosi się to do terenów z glebami o niższej bonitacji. Skarżący argumentowali, że postanowienia Studium nawet nie przewidują absolutnej ochrony (całkowitego zakazu zabudowy i zakazu zmiany sposobu użytkowania - w ramach wykorzystania do celów rolniczych) wszystkich terenów o przeznaczeniu rolnym, nie mówiąc już o uzasadnieniu dla wprowadzenia takiego zakazu w uchwale ani o wykazaniu, że jest to konieczne dla któregokolwiek z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym bardziej stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały, że plan ten zgodny jest ze Studium nie może stanowić uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności, jakie wynika z przepisów § 8 ust. 4 uchwały. Jest to zakaz absolutny, obejmujący także tzw. zabudowę siedliskową i wznoszenie budowli służących lub usprawniających prowadzenie działalności rolniczej. Tereny oznaczone w uchwale symbolami 1-7R są przy tym terenami obejmującymi gleby o różnej bonitacji, w tym gleby słabe i bardzo słabe klasy V i VI. Zakaz zabudowy i zmiany sposobu użytkowania takich terenów oznacza, że właściciele (w tym "nowi nabywcy") takich terenów "są pozbawieni prawa do racjonalnego i ekonomicznie uzasadnionego korzystania ze swoich nieruchomości poprzez zmianę profilu działalności rolniczej, np. przez przeznaczenie części rolniczego terenu z glebą klasy VI na hodowlę zwierząt, jeśli przedtem teren ten był przeznaczony pod uprawę zboża albo przez optymalizowanie działalności już prowadzonej, np. przez budowę wiaty na siano/słomę, umożliwiającej ich przechowywanie w warunkach zapobiegających zamoknięciu i gniciu i sprzedaż dobrej jakości siana/słomy po wyższej cenie". Skarżący podkreślili, że władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, a rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinna brać pod uwagę m.in. prawo własności. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie powinny być wprowadzane zgodnie z zasadą proporcjonalności, dla ochrony innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i tylko gdy jest to konieczne. Naruszenie tych zasad stanowi naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności przepisów planu miejscowego, a jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według skarżących generalny zakaz zabudowy i zakaz zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania nieruchomości z istoty swej są zakazami uniemożliwiającymi racjonalne gospodarowanie, a zatem są ograniczeniami niedopuszczalnymi w świetle przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji, żadne bowiem ograniczenie prawa własności nie może naruszać jego istoty. W pełni uzasadnia to niniejszą skargę i wniosek o stwierdzenie nieważności postanowień § 8 ust. 4 uchwały.

W następnej kolejności skarżący przedstawili uzasadnienie dla posiadania legitymacji skargowej w tej sprawie, wyjaśniając, że są właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr 316/4 i 314, położonych na terenie objętym uchwałą, a część tych nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale symbolem 7R. Działka nr 316/4 objęta jest obecnie księgą wieczystą nr [...] i zostanie z niej odłączona, a następnie dla działki tej zostanie założona nowa księga wieczysta, w której w dziale II jako właściciele wpisani będą skarżący, zgodnie z wnioskiem, o którym wzmianka znajdują się w tej KW. Przedmiotową działkę skarżący nabyli na podstawie umowy z dnia 14 marca 2025 r. w formie aktu notarialnego. Działka nr 314 objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciele, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, wpisani są skarżący. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków część tych nieruchomości stanowi grunty rolne o klasie V i VI. Wobec tego postanowienia § 8 ust. 4 kwestionowanej uchwały bezpośrednio naruszają prawa skarżących. Dla wykazania istnienia legitymacji skarżących do skargi załączono wydruk informacji o aktualnej treści działu II KW nr [...] dotyczący działki nr 314.

W zakresie zachowania terminu do wniesienia skargi, skarżący podnieśli, że uchwała weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2014 r. i wskazali na brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu określonym w Dz.U. z 2013 r., poz. 594) - dalej: u.s.g. oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W tym względzie wyjaśnili, że wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie wysłane przesyłką poleconą w dniu 8 kwietnia 2025 r. i doręczone organowi w dniu 10 kwietnia 2025 r.; z dniem 12 maja [2025 r.] upłynął 30-dniowy termin na udzielenie przez organ odpowiedzi). Do dnia nadania skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Śremie, reprezentowana przez Burmistrza Śremu (dalej również: Burmistrz; organ), wniosła o oddalenie skargi w całości, gdyż podejmując uchwałę z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie planu miejscowego, nie dopuściła się naruszeń, na które wskazali skarżący.

Organ wskazał na akty obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) oraz Studium przyjęte uchwałą nr 48/V/07 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 8 lutego 2007 r. (z kolejnymi zmianami).

Burmistrz potwierdził, że uchwała z dnia 5 czerwca 2014 r. weszła w życie z dniem 5 sierpnia 2014 r. i wyjaśnił, że skarżący nabyli niezabudowaną działkę o nr ewid. 314, obręb Niesłabin, o powierzchni 8,3768 ha, w dniu 3 września 2024 r. (warunkowa umowa sprzedaży z dnia 27 sierpnia 2024 r.), a niezabudowane działki o nr ewid. 316/3 i 316/4, obręb Niesłabin, o łącznej powierzchni 4,7737 ha, w dniu 14 marca 2025 r., czyli w czasie, gdy kwestionowana uchwała obowiązywała od co najmniej 10 lat. Dodał, że w chwili zakupu działek przez skarżących ustalone było zarówno przeznaczenie tychże działek, jak i określony sposób zagospodarowania i warunki zabudowy tego terenu, a informacja o obowiązywaniu uchwały, w tym o przeznaczeniu działek, zawarta została w aktach notarialnych potwierdzających nabycie (umowa sprzedaży i umowa przeniesienia własności) prawa własności części nieruchomości, w skład których wchodziły zbywane działki. Dodał, że nie istniały też przeszkody do zapoznania się przez skarżących ze szczegółowymi ustaleniami planu miejscowego, a ponadto skarżący, nabywając prawo własności tych działek, oświadczyli, że ich położenie, stan prawny i faktyczny są im znane. W tym względzie organ podkreślił, że akt notarialny ma charakter dokumentu urzędowego (art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - Dz.U. z 2024 r., poz. 1001 i z 2025 r., poz. 4790), co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim zaświadczone, a obejmuje także oświadczenia i stwierdzenia stron złożone wobec notariusza dotyczące treści dokonywanej czynności prawnej. Wobec powyższego skarżący, nabywając prawo własności tych działek, co najmniej w dacie zawarcia umów byli świadomi ich przeznaczenia i szczegółowych ustaleń wynikających z kwestionowanej uchwały. Organ stwierdził, że należy uznać, iż skarżący zdecydowali się zostać właścicielami (niezabudowanej) nieruchomości rolnej, która już w chwili nabycia nie spełniała ich oczekiwań co do możliwości jej zabudowy i zagospodarowania (zakaz zabudowy ustalony w uchwale).

W następnej kolejności Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z planem miejscowym: 1) działka nr 314 została przeznaczona w dominującej części pod teren rolniczy oznaczony symbolem 7R oraz w pozostałej części pod teren lasów oznaczony symbolem 11ZL; 2) działka nr 316/3 została przeznaczona pod teren drogi publicznej zbiorczej oznaczony symbolem 1KDZ; 3) działka nr 316/4 została przeznaczona pod teren rolniczy oznaczony symbolem 7R. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, prowadzoną przez Starostę Śremskiego: 1) działka nr 314 stanowi następujące użytki: a) grunty orne klas V i VI o łącznej powierzchni 7,4685 ha, b) łąki trwałe klasy VI o powierzchni 0,1369 ha, c) lasy klasy V o powierzchni 0,7714 ha; 2) działka nr 316/3 stanowi użytek drogi o powierzchni 0,0411 ha; 3) działka nr 316/4 stanowi użytki grunty orne klas V i VI o łącznej powierzchni 4,7326 ha. Ustalone w zaskarżonej uchwale przeznaczenie analizowanego terenu jest odzwierciedleniem dotychczasowego sposobu ich wykorzystywania, użytkowania, bowiem: 1) działka nr 314 została przeznaczona pod teren lasów (użytek lasy) i teren rolniczy (użytki grunty orne i łąki trwałe); 2) działka nr 316/3 została przeznaczona pod teren drogi publicznej (użytek drogi); 3) działka nr 316/4 została przeznaczona pod teren rolniczy (użytek grunty orne).

Wskazując na to, że skarżący kwestionują ustalenia uchwały dotyczące terenów rolniczych, w granicach których położona jest m.in. działka nr 316/4 i znaczna część (7,6054 ha) działki nr 314, Burmistrz podkreślił, że zasadniczym celem podjęcia przedmiotowej uchwały było utrzymanie dotychczasowego użytkowania części wsi Niesłabin, w tym ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą tereny nią objęte zostały przeznaczone pod następujące funkcje: 1) rolniczą (64,8 % powierzchni); 2) lasy (25,6 % powierzchni); 3) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną z zabudową usługową (4,6 % powierzchni); 4) drogi (3,6 % powierzchni); 5) zabudowę zagrodową (1,3 % powierzchni); 6) zieleń urządzoną (0,9 % powierzchni) – przy czym 90,4 % powierzchni terenu objętego uchwałą stanowią tereny wyłączone spod zabudowy.

Burmistrz wyjaśnił, że począwszy od 2010 r. gmina Śrem, realizując założenia polityki przestrzennej określone w Studium oraz mając na względzie ogólnopolskie, niekorzystne zjawisko "rozlewania się" zabudowy poza jednostki osadnicze, potrzebę objęcia ochroną terenów cennych przyrodniczo i użytkowanych rolniczo przed niekontrolowaną zabudową oraz ochronę charakterystycznych form krajobrazu (pradolina), uchwalała miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmujące północną część gminy. W efekcie tych działań w granicach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znalazło się 97 % powierzchni obrębu Niesłabin, a pozostałe 3% stanowią tereny w centrum wsi - w znacznej części zabudowane i zainwestowane, tworzące zwartą zabudowę w obrębie jednostki osadniczej (https://sip.srem.pl/). Tym samym, tereny z przeznaczeniem pod rozwój zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej, skupione zostały wokół terenów już zainwestowanych. Tak wykształcony i częściowo zaplanowany układ jest czytelny i pozwala na pozostawienie znacznego obszaru w użytkowaniu rolniczym lub leśnym, mimo występowania gleb słabszych klas bonitacyjnych, które zresztą są charakterystyczne dla tej części gminy.

Według Burmistrza nie sposób uznać, że przyjęte rozwiązania planistyczne są nieprzemyślane czy są efektem incydentalnie podejmowanych działań. Wręcz przeciwnie – są wyrazem kompleksowego podejścia do wartości planowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Odnosząc się do rolniczego kierunku rozwoju terenów, które od niedawna stanowią współwłasność skarżących, Burmistrz wyjaśnił też, że zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem, uchwalonym uchwałą nr 16/LIV/94 Rady Miasta i Gminy Śrem z dnia 25 maja 1994 r. (Dz.Urz. Woj.Pozn. nr 12, poz. 121): 1) działka nr 314 przeznaczona była w częściach pod teren upraw polowych bez prawa zabudowy, oznaczony kolorem żółtym, teren dolesień, oznaczony kreskowaniem zielono-żółtym i teren leśny, oznaczony kolorem zielonym; 2) działka nr 316/4 przeznaczona była pod teren upraw polowych bez prawa zabudowy, oznaczony kolorem żółtym. Oznacza to, że również pod rządami poprzednio obowiązującego dokumentu planistycznego działki skarżących wyłączone były spod możliwości lokalizowania zabudowy, w tym zabudowy związanej z działalnością rolniczą. W okresie tzw. luki planistycznej, czyli od 1 stycznia 2004 r. do 5 sierpnia 2014 r., tj. wejścia w życie zaskarżonej uchwały, analizowany teren – poza lasem – użytkowany był rolniczo i nie ustalono dla niego warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Według organu skarżący, kwestionując ustalony w uchwale zakaz zabudowy (także związanej z produkcją rolniczą) i nakaz pozostawienia terenów w dotychczasowym użytkowaniu, całkowicie abstrahują od mających kluczowe znaczenie w sprawie faktów, a mianowicie że analizowany teren już wcześniej (przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego) nie posiadał możliwości zabudowy i był wykorzystywany, użytkowany rolniczo (pola uprawne), czego dowodem są przywołane fakty. Natomiast na mocy podjętej uchwały utrzymano dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania niezabudowanych terenów rolniczych, w tym działek skarżących. Przeznaczenie i faktyczne użytkowanie terenów przed uchwaleniem planu miejscowego było takie samo, jak po jej uchwaleniu, a skarżący mogą rozporządzać tymi gruntami i korzystać z nich w sposób dotychczasowy. Przyjęte w uchwale ustalenia nie stanowią przeszkody do dalszego rolniczego wykorzystania tych działek. Burmistrz jeszcze raz podkreślił, że we wcześniejszym planie teren nie był przewidziany do intensyfikacji zagospodarowania.

Organ przedstawił także swoje stanowisko dotyczące błędnego wywodzenia z prawa własności nieruchomości gruntowej uprawnienia do jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnie z nieskrępowaną wolą właściciela, odwołując się do wykładni art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 i 1237). Według organu ustalenia uchwały nie spowodowały naruszenia istoty prawa własności, ponieważ skarżący nie zostali pozbawieni możliwości wykonywania wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą bądź korzystanie z niej. Działki stanowiące aktualnie majątek skarżących cechowały się brakiem możliwości zabudowy, a w czasie, gdy nie obowiązywał dla nich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, takiej szansy nie otrzymały.

Zdaniem Burmistrza trudno w tej sytuacji twierdzić, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską w Śremie przedmiotowej uchwały zostało ograniczone prawo własności nowych współwłaścicieli (skarżących) poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy i nakazu pozostawienia terenów w dotychczasowym użytkowaniu, kiedy: 1) w czasie podejmowania uchwały skarżący nie byli współwłaścicielami działek; 2) w czasie nabycia prawa własności dla terenu obowiązywały zaskarżone ustalenia uchwały, o czym skarżący wiedzieli (oświadczenia w aktach notarialnych) lub z łatwością mogli się dowiedzieć, zachowując należytą staranność; 3) od co najmniej 30 lat stan faktyczny terenu nie uległ zmianie - lokalizacja zabudowy, w tym obiektami związanym z działalnością rolniczą, na działkach nie jest dopuszczona, a sposób użytkowania działek jest niezmienny - rolniczy, niezwiązany z zabudową terenu i w części leśny; 4) w toku procedury planistycznej związanej z uchwałą Rada Miejska nie mogła uwzględnić przyszłych zamierzeń budowlanych, które w tym czasie nie istniały i nie były objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ wspomniał także, że skarżący w dniu 30 października 2024 r. złożyli do Burmistrza Śremu wniosek o zmianę przedmiotowego aktu planowania przestrzennego dla działki nr 314 w zakresie uchylenia zakazu zabudowy (wniosek załączony do odpowiedzi na skargę). Wniosek oczekuje na rozpatrzenie przez Burmistrza. Burmistrz zauważył też, że ani skarga, ani wniosek o zmianę planu miejscowego nie precyzują, jaką zabudowę (rodzaj i funkcje budynków, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) skarżący planują zrealizować "na działce/działkach". Wskazał również na to, że uchylenie zaskarżonych ustaleń, w tym zakazu zabudowy, nie spowoduje automatycznie, że skarżący uzyskają prawo do zabudowy działek dowolnymi obiektami budowalnymi, nawet jeżeli byłyby związane wyłącznie z działalnością rolniczą. Przyjęcie proponowanego przez skarżących rozwiązania przeczyłoby bowiem wymaganiom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystywania tych działek przed uchwaleniem planu były takie same, jak po jego uchwaleniu, czyli ustalenia uchwały nie zmieniły ich przeznaczenia, co oznacza, że na skutek podjęcia uchwały skarżący nie stracili możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Nadto nie można przyjąć, że Rada Miejska w Śremie miałaby uwzględniać w toku procedury planistycznej przyszłe zamierzenia budowlane, które nie są objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Burmistrz stwierdził, że istota prawa własności skarżących nie została naruszona, ponieważ mogą oni rozporządzać nieruchomością i z niej korzystać w sposób dotychczasowy, czyli rolniczy. Zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż rolnicze przeznaczenie terenu i wprowadzone ustalenia w uchwale stanowią ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, jednak wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania działkami zgodnie z przysługującym współwłaścicielom prawem własności. Ograniczenia wynikające z ustaleń uchwały mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mają uzasadnienie w wytycznych przestrzennych określonych w Studium i w istniejących uwarunkowaniach przestrzennych i prawnych.

Burmistrz wyjaśnił również, że Studium wyznaczyło dla działek skarżących następujące kierunki rozwoju przestrzennego: 1) tereny rolnicze, oznaczone kolorem żółtym; 2) tereny łąk i pastwisk, oznaczone kolorem jasnozielonym; 3) tereny lasów, oznaczone kolorem ciemnozielonym – a które to kierunki znalazły odzwierciedlenie w przeznaczeniu terenów w uchwale w sprawie planu miejscowego. Przeznaczenie w planie działek skarżących pod tereny rolnicze i leśne jest zatem zgodne z kierunkiem rozwoju przewidzianym w Studium. Zdaniem organu, w sprzeczności ze Studium nie pozostaje również wprowadzenie w uchwale zakazu zabudowy terenów rolniczych i nakaz pozostawienia ich w dotychczasowym użytkowaniu, pomimo braku wyraźnego zakazu zabudowy w Studium. Zakaz ten koresponduje z przeznaczeniem tego terenu w studium oraz strukturą Studium. W ramach Studium zostały expressis verbis wskazane tereny pod zabudowę właśnie poprzez użycie jednoznacznego określenia "zabudowa" (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna/kamieniczna, wielofunkcyjna zabudowa wiejska w obszarze zwartej jednostki osadniczej, wielofunkcyjna zabudowa wiejska poza obszarem zwartej jednostki osadniczej, zabudowa letniskowa, zabudowa usługowa, zabudowa techniczno-produkcyjna) i takie, gdzie zabudowa co do zasady powstawać nie powinna (tereny: wód powierzchniowych, lasów, dolesień, łąk i pastwisk, rolnicze, górnicze). Lokalizacja zabudowy zagrodowej i zabudowy związanej z produkcją rolną i hodowlaną została dopuszczona w studium na terenach wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (tereny, oznaczone symbolami R i RZ), czego potwierdzeniem są kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy przedstawione w części tekstowej Studium (tabela 10 - wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów - tom II, załącznik nr 2) oraz w części graficznej Studium (rysunek kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy - załącznik nr 4). Działki skarżących nie są położone na żadnym z terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym nie są położone na terenie przeznaczonym pod rozwój wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej. Ponadto Studium w zakresie układu przestrzennego określa zasięgi rozwojowe jednostek osadniczych - obszary zurbanizowane, które w całości stanowią podstawowe ich tereny rozwojowe. W ich ramach znajdują się zarówno tereny już zainwestowane i zagospodarowane, jak i tereny rozwojowe (str. 12 załącznika nr 2). Studium w zakresie ustaleń dla przestrzeni wiejskiej zastrzega (str. 13 załącznika nr 2), że dla zapewnienia atrakcyjnego krajobrazu wsi niezbędne jest prowadzenie zdyscyplinowanej polityki przestrzennej polegającej w szczególności na: 1) utrzymaniu charakterystycznych układów przestrzennych wsi; 2) lokalizacji nowej zabudowy, głównie w obrębie obszarów już zabudowanych na zasadach jej uzupełniania w wykształconych już liniach zabudowy; 3) kształtowaniu nowej zabudowy na zasadach utrzymania skali i charakteru zabudowy istniejącej (wysokość, skala budynków i założeń urbanistycznych, szerokość traktów, powierzchnia zabudowy itp.). Studium ustala również wymóg zdefiniowania granic zwartych jednostek osadniczych, w których następować ma ewentualny rozwój ilościowy i jakościowy, dla zapobieżenia rozpraszaniu się zabudowy (str. 118 załącznika nr 2).

Organ zauważył przy tym, że działki skarżących położone są na obszarze niezabudowanych gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ponad 200 ha, pomiędzy drogami (powiatową, wojewódzką, gminną i ogólnodostępną wewnętrzną), po wschodniej stronie drogi powiatowej, która rozdziela tereny wsi Niesłabin. Część zachodnią charakteryzuje zabudowa wiejska, a wschodnią - rozległe kompleksy gruntów rolno-leśnych pozbawione zabudowy. Wieś Niesłabin została określona w Studium jako wieś elementarnego rozwoju. Posiada charakterystyczną zwartą strukturę, a zabudowa skupiona jest na łatwo dającym się wyodrębnić obszarze usytuowanym po zachodniej części drogi powiatowej. Opisany obszar posiada klarowną, ukształtowaną strukturę przestrzenną (wieś Niesłabin jest wymieniona w 1395 r. wśród posiadłości biskupstwa poznańskiego). Studium kwalifikuje wieś Niesłabin do miejsc o szczególnych walorach krajobrazowych, o niezniszczonym historycznym układzie przestrzennym (str. 32 załącznika nr 1).

Organ stwierdził, że opisane okoliczności przesądziły o wyznaczeniu w obrębie Niesłabina terenów przeznaczonych pod zabudowę i tych, które powinny pozostać terenami otwartymi (pozbawionymi zabudowy). Gmina Śrem widziała zatem potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na analizowanym obszarze między innymi poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy gruntów rolnych. Organ podkreślił, że dla wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów lub ograniczeń w zabudowie nie jest konieczne, aby tego rodzaju zakazy lub ograniczenia były przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Istotne natomiast jest, aby tego rodzaju zakazy lub ograniczenia pozostawały w zgodzie z kierunkami rozwoju przewidzianymi w studium dla danego terenu – i taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zwrócił także uwagę na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. Dodał też, że przyjęte w Studium rozwiązania planistyczne, a co za tym idzie w zaskarżonej uchwale, są pochodną wytycznych zwartych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego z 2010 r., związanych z: 1) kształtowaniem zrównoważonej struktury funkcjonalno- przestrzennej oraz minimalizacją napięć i konfliktów; 2) maksymalną ochroną rolniczej przestrzeni produkcyjnej przez tworzenie zwartych układów zabudowy i unikanie rozpraszania zabudowy; 3) optymalizacją lokalizacji nowej zabudowy poprzez szczegółowe analizy i studia tematyczne, w oparciu o które na poziomie lokalnym należy chronić naturalne zasoby środowiska przyrodniczego i walory krajobrazowe przed niekontrolowaną zabudową; 4) obszarami koncentracji zagrożeń, określonymi jako strefy minimalizacji zagrożeń zrównoważonego rozwoju, wśród których znajduje się obszar środkowo-wschodni; 5) potencjalnymi obszarami prowadzenia polityki zwiększania lesistości w rejonach charakteryzujących się mniejszą przydatnością dla produkcji rolniczej.

W ocenie organu nietrafny jest również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Przeznaczenie działek skarżących nie zostało wyznaczone arbitralnie, lecz na podstawie wiążących dyspozycji Studium, przy jednoczesnym uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z położenia działek w rozległym kompleksie niezabudowanych terenów rolno-leśnych oraz historycznie ukształtowanego układu przestrzennego wsi. Organ argumentował w tym względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji) na obszarze objętym planem, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Nadto gmina Śrem, działając w granicach tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ma kompetencje do kształtowania polityki przestrzennej na swoim terenie. Planowanie przestrzenne obejmuje nie tylko stan istniejący, ale przede wszystkim stanowi realizację pewnej wizji urbanistycznej, a Rada Miejska w Śremie decyduje, w których częściach ma następować rozwój zabudowy, które części chce przeznaczyć pod rozwój określonych funkcji, które tereny mają pozostać niezabudowane i na przykład służyć rolnictwu. Istotą planowania przestrzennego jest to, że reguluje ono przeznaczenie i sposoby zagospodarowania danego terenu z uwzględnieniem uwarunkowań panujących na tym terenie.

W ocenie organu, ustalenia uchwały w żaden sposób nie wpłynęły na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości (nie ograniczyły go ani go uniemożliwiły). Funkcja rolnicza może być w dalszym ciągu realizowana, oczywiście bez zabudowy na terenie działek skarżących. W tym zakresie uchwała niczego nie zmienia. Kształt wykonywania prawa własności ustalony w uchwale nie nosi znamion dowolności, gdyż jest uzasadnione i mieści się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości wynika z ochrony wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a mianowicie: wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych, ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym, organ stanowiący gminy ograniczył możliwe sposoby zagospodarowania terenu dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Zdaniem organu, przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego uchwałą jest spójna z polityką przestrzenną gminy Śrem opartą na wytycznych planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego; znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w wartościach planowania przestrzennego oraz wpisuje się w ramy ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, jaką jest zasada zrównoważonego rozwoju.

W podsumowaniu Burmistrz stwierdził, że zaskarżona uchwała przewiduje w odniesieniu do działek skarżących przeznaczenie zgodne z dotychczasowym sposobem korzystania z tego terenu. Skarżący mogą zatem wykorzystywać ten teren pod produkcję rolną, przy czym uchwała wprowadziła tylko pewne ograniczenia w sposobie zagospodarowania tego terenu. Wprowadzony zakaz zabudowy terenów rolniczych ma swoje racjonalne uzasadnienie.

W replice z dnia 24 lipca 2025 r. skarżący podtrzymali w pełni stanowisko wyrażone w skardze, odnosząc się też kolejno do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Stwierdzili m.in., że to, czy plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa jest okolicznością obiektywną, a dla stwierdzenia, czy do takiego naruszenia doszło nie ma znaczenia, czy skarżący w chwili nabycia nieruchomości o treści planu wiedzieli. Utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie znosi faktu, że postanowienia planu naruszają przepisy prawa, gdyż sam fakt, że w chwili uchwalania planu miejscowego określone nim nieruchomości nie były zabudowane nie uprawnia rady gminy do wyłączenia wszelkiej możliwości zabudowy tych nieruchomości w przyszłości. Skarżący podkreślili, że organ nie mógł zakazać dla tych terenów wszelkiej zabudowy, w szczególności zabudowy służącej do prowadzenia działalności rolniczej. Istotą tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organowi przysługuje prawo do ograniczenia obywatelowi możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, w tym przypadku na cele rolnicze, poprzez całkowity i absolutny zakaz ich zabudowy, a nie rozstrzygnięcie tego, czy możliwe jest prowadzenie jakiejkolwiek rolniczej działalności bez dokonywania zabudowy. Skarżący ponownie wskazali na to, że obowiązujące w chwili uchwalenia planu miejscowego Studium nie nakazuje ani nie uzasadnia ustanowienia w § 8 ust. 4 pkt 1 planu całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych oznaczonych symbolami 1-7R.

Skarżący zaznaczyli, że zarzuty skargi nie sprowadzają się do niezgodności planu ze Studium, jakkolwiek podkreślili, że w Studium nie ma uzasadnienie do tego, żeby w planie wprowadzić tak daleko idące ograniczenia. Nadto powtórzyli, że nie zmierzają do doprowadzenia do wykorzystania nieruchomości niezgodnie z rolniczym przeznaczeniem. W następnej kolejności podnieśli, że nie znosi też faktu naruszenia prawa przez plan miejscowy jego zgodność ze Studium. Sam fakt braku sprzeczności planu ze Studium i wytycznych planu zagospodarowania województwa wielkopolskiego, sprowadzający się do tego, że plan zachowuje tereny rolnicze, nie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć bowiem na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzebę ochrony interesu publicznego. Organ planistyczny, uchwalając plan miejscowy, nie dopełnił obowiązku wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, jak też nie uzasadnił w odpowiedzi na skargę dokonanego zaskarżoną uchwałą ograniczenia.

W odpowiedzi na replikę skarżących Burmistrz w piśmie z dnia 14 sierpnia 2025 r. stwierdził, że zdaniem organu skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Nie wykazali zatem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem w chwili gdy skarżący nabyli prawo własności nieruchomości, a więc w czasie, kiedy mogli wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikającym z prawa własności nieruchomości, żaden z obowiązujących przepisów prawa nie przyznawał (i nadal nie przyznaje) i nie gwarantował (i nie gwarantuje) możliwości zabudowy (prawa zabudowy) nieruchomości rolnej, wynikającego z samego faktu posiadania statusu nieruchomości rolnej. Organ podkreślił, że w systemie planowania przestrzennego nieruchomości rolne, tak samo jak pozostałe nieruchomości (z pewnymi włączeniami), podlegają regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nieruchomościom rolnym nie przysługuje "pierwotne" prawo zabudowy, które mogłoby zostać "wtórnie" ograniczone lub zniesione ustaleniami planu miejscowego. Prawo zabudowy nieruchomości, w tym nieruchomości rolnej, jest przyznawane w drodze uchwalenia planu miejscowego albo w decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty zabudowane w określony sposób pozostają nadal gruntami rolnymi, co wiąże się z brakiem wyłączenia ich z produkcji (rolnej). Możliwość lokalizowania na danym terenie obiektów budowanych wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p.). Konsekwencją obowiązywania na danym terenie planu miejscowego jest niewątpliwie pewność inwestycyjna co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości jego ewentualnej zabudowy czy zagospodarowania, która w rozpatrywanej sprawie istniała w czasie podejmowania decyzji o nabyciu, jak i dokonaniu tej czynności przez skarżących. Uchwała w jednoznaczny sposób ustaliła, jakie jest przeznaczenie nabywanych nieruchomości (teren rolniczy) i w jaki sposób mogą zostać zagospodarowane (pozostawienie w dotychczasowym użytkowaniu i zakaz zabudowy). Zatem określiła ich potencjał inwestycyjny, a skarżący, nabywając nieruchomość w opisanym stanie faktycznym, świadomi byli opisanych wyżej okoliczności i powinni byli liczyć się z tym, że ewentualna zmiana przeznaczenia terenu czy zmiana określonego sposobu zagospodarowania terenu, odpowiadająca ich zamierzeniu inwestycyjnemu, możliwa będzie w trybie przewidzianym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt nabycia nieruchomości w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały jest okolicznością mającą istotne znaczenie w kontekście oceny związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, wyrażającego się w tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpłynęła na sferę prawnomaterialną skarżących, pozbawiając np. pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. To właśnie naruszenie prawa musi pozostawać w związku z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Skarżący nabyli nieruchomość o określonym (rolniczym) przeznaczeniu z ustalonym zakazem zabudowy na mocy aktu prawa miejscowego, a jednocześnie za niedopuszczalne uznali ograniczenie swobody prowadzenia działalności rolniczej polegającej na zakazaniu zmiany jej profilu i na zakazaniu jakiejkolwiek zabudowy, która miałaby służyć działalności rolniczej. Uchwała ta ustaliła pozostawienie terenów w dotychczasowym użytkowaniu, czyli użytkowaniu rolniczym, co jest ustaleniem powtarzającym przeznaczanie terenu. Ustanowiła także zakaz zabudowy terenu w opozycji do ustalenia możliwości jego zabudowy, w tym obiektami budowlanymi związanymi z działalnością rolniczą, przy czym przed podjęciem tej uchwały również nie istniała możliwość zabudowy terenu, a same tereny pozostawały niezabudowane.

Według organu, ustalenia uchwały nie skutkowały zniesieniem, ograniczeniem czy uniemożliwieniem realizacji jakiegokolwiek uprawnienia skarżących, bowiem takie uprawnienie (prawo zabudowy) im nie przysługiwało, a nawet w ogóle wcześniej nie istniało, dlatego że w polskim systemie prawa nie obowiązywał przepis przyznający uprawnienie do zabudowy nieruchomości rolnej niezależnie od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli niezależnie od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie mogła zatem znieść, ograniczyć czy uniemożliwić realizacji uprawnienia (prawa zabudowy), które nie istniało. W związku z tym, w ocenie organu, nie występuje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem prawa miejscowego. Prawo do zabudowy nieruchomości, które przysługiwałoby skarżącym, wynikałoby właśnie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż prawo zabudowy jest prawem udzielanym przez podmiot publiczny, w trybie publicznoprawnym, a więc przez władcze rozstrzygnięcie, co do zasady w drodze aktu normatywnego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma "naturalnego" prawa właściciela nieruchomości do zabudowy, a w interesie publicznym buduje się tam, gdzie prawo wyraźnie na to zezwala. Żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie przyznaje skarżącym prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania (swobodnego prawa zabudowy nieruchomości), które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z przywołanego przez skarżących art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób wyprowadzić nieograniczonego prawa zabudowy nieruchomości rolnej obiektami związanymi z prowadzeniem działalności rolniczej (np. produkcji zwierzęcej typu przemysłowego fermowego), która na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest działalnością gospodarczą uprzywilejowaną w stosunku do pozostałych. Interpretacja skarżących wypacza nie tylko sens tego przepisu, ale także samej ustawy czy szerzej instytucji planowania przestrzennego, a nawet zasady społecznej gospodarki rynkowej, o której mowa w Konstytucji.

Ponownie odnosząc się do zarzutów skarżących, organ m.in. stwierdził, że przyjęcie, że zakaz zabudowy nieruchomości może być wprowadzony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach jako powielenie zakazu ustanowionego na podstawie odrębnych przepisów (np. w stosunku do określonych form ochrony przyrody), ignorowałoby fundamentalne zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a także cel samej ustawy - określenie zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Organ zauważył, że ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przyznając prawo do zabudowy i zagospodarowania terenu, jasno wskazał, że może być ono realizowane w granicach określonych ustawą (niewątpliwie chodzi o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale zapewne o wszelkie składniki ustawowego i ponadustawowego, w tym konstytucyjnego, porządku prawnego) i zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dekodowanie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolności zagospodarowania terenu lub wolności zabudowy nie wynika przy tym z literalnego brzmienia tego przepisu, w którym nie używa się określenia "wolność", lecz "prawo" (podobnie jak w art. 4 ustawy Prawo budowlane). Burmistrz zauważył również, że krytycznie do części orzecznictwa sądów dotyczącego wolności budowlanej, która nie ma umocowania ustawowego, odniosło się wielu analityków rozwiązań prawnych.

W kontekście naruszenia przez organ art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji podtrzymał stanowisko, że uchwała nie naruszyła istoty prawa własności nieruchomości, bowiem nie pozbawiła skarżących wszystkich aspektów prawa własności. Dodał, że prawo zabudowy związane jest z prawem własności nieruchomości, ale nie jest oczywistym elementem (składnikiem) tego prawa. Podniósł, że swoje oczekiwania co do przyszłego sposobu zagospodarowania nieruchomości można zgłaszać na etapie procedury planistycznej w postaci wniosków lub uwag (art. 17 pkt 1 i 11 oraz art. 18 ust. 1 u.p.z.p.) albo poza nią, składając wniosek o sporządzenie bądź zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to wnioski rozpatrywane są w trybie art. 32 u.p.z.p., natomiast skarżący nie złożyli wniosków i uwag w procedurze planistycznej, podobnie - nie uczynił tego uprzedni właściciel nieruchomości.

Zdaniem Burmistrza, Rada Miejska uwzględniła obowiązujące przepisy prawa, w szczególności ustawie (ład przestrzenny i zrównoważony rozwój gminy), w tym prawo własności (organ nie ograniczył go bardziej niż to było konieczne ze względu na dobro wspólne, jakim jest przestrzeń), z poszanowaniem zasady proporcjonalności i równości. Wskazał w tym względzie, że w obowiązujących na terenie gminy Śrem miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w tym w Niesłabinie, wyznaczone zostały tereny umożliwiające lokalizację zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy. Jedne i drugie zostały oznaczone stosowanie do załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM) i tereny rolnicze (R).

Dalej organ wyjaśnił, że rozwiązania planistyczne przyjęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem, których uszczegółowieniem jest m.in. zaskarżona uchwała, są wyrazem działań gminy zmierzających do zahamowania rozlewania się zabudowy na nowe obszary i mają charakter dogęszczający układ osadniczy. Wychodzenie zabudowy poza istniejące linie zabudowy wsi prowadzi do rozgęszczenia osadnictwa i najczęściej inicjuje proces rozproszenia. Zjawisko rozlewania się zabudowy generuje koszty ekonomiczne i społeczne, które ponoszą wszyscy mieszkańcy gminy. Występowanie rozproszonej zabudowy wiejskiej istotnie różnicuje wiejską przestrzeń osadniczą. W układach lokalnych relatywnie często występują strefy z zabudową o charakterze zwartym, praktycznie bez budynków poza głównymi jednostkami osadniczymi. Jak podkreślają badacze rozwojowi społeczno-gospodarczemu wsi szczególnie sprzyja brak zabudowy rozproszonej lub niewielki udział oddalonych zabudowań poza zwartą zabudową wsi. Takie zwarte osiedla wiejskie ułatwiają procesy koncentracji gospodarczej i wzmagają (skłaniają) inwestycje infrastrukturalne, tak w zakresie infrastruktury technicznej, jak i społecznej. Wsie o zwartym układzie najczęściej już dysponują co najmniej minimalnym zakresem wyposażenia infrastrukturalnego oraz usługowego. Również więzi społeczne w tego typu miejscowościach są – z przyczyn obiektywnych – lepiej rozwinięte. Układ sieci osiedleńczej nie jest przypadkowy. Im większa średnia odległość pomiędzy adresami tym większe rozproszenie zabudowy i więcej problemów infrastrukturalnych, społecznych i gospodarczych z jej funkcjonowaniem. Spośród cech struktur przestrzennych wsi oraz charakterystyk obszarów wiejskich, które sprzyjają wielokierunkowemu rozwojowi społeczno- gospodarczemu i poprawie warunków życia mieszkańców i użytkowników wsi istotne znaczenie ma: 1) skupiony i zwarty charakter zabudowy wiejskiej - większość wsi w Polsce wymaga działań wstrzymujących proces rozpraszania ich struktur przestrzennych; 2) brak rozproszenia zabudowy wsi jest czynnikiem ułatwiającym integrację infrastrukturalną oraz społeczną, warunkuje dostępność układu wsi - zwłaszcza z zewnątrz. W Polsce i wielu innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej procesy rozwoju i zagospodarowania przestrzennego na obszarach wiejskich mają charakter żywiołowego narastania rozproszonej zabudowy, mimo wielu formalnych regulacji; często również wkraczają na tereny otwarte, ekologicznie i krajobrazowo cenne. Pośrednią konsekwencją tych zjawisk jest także masowe odchodzenie od transportu publicznego na rzecz indywidualnego. Przesunięcia te wpływają negatywnie nie tylko na środowisko naturalne i formy zagospodarowania obszarów wiejskich, ale zwiększają koszty funkcjonowania ludności wiejskiej (w sferze indywidualnej i publicznej), a także wywołują negatywne konsekwencje społeczne oraz są źródłem poważnych problemów gospodarczych zarówno w obszarach zurbanizowanych na wsi, przejściowych, jak i w strefach peryferyjnych. Organ podkreślił także, że już w 2005 r. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych zauważyło, że w Polsce występuje chaos urbanistyczny. Zwrócił także uwagę na późniejsze zmiany prawa, w tym nowelizację ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dokonaną na mocy art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777), akcentując, że ustawodawca w przypadku sytuowania nowej zabudowy zobowiązał gminy do uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni m.in. poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy przede wszystkim na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Organ wyjaśnił w tym względzie, że gmina Śrem na potrzeby zmiany Studium sporządziła w 2016 r. analizę potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Stwierdzono w niej, że na terenie gminy nie jest konieczne realizowanie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod wszystkie typowe funkcje, w tym zabudowę zagrodową. Organ wskazał na to, że ustawodawca dostrzegł potrzebę zmiany obowiązujących przepisów, w związku z nieprzestrzeganiem podstawowych zasad prawnych warunkujących procesy planistyczne, a umocowanych ustawowo - zasady zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego czy proporcjonalności. Bez wątpienia przepisy dotyczące możliwości lokalizowania zabudowy o różnych funkcjach na terenach dotąd jej pozbawionych zostały istotnie ograniczone i obwarowane wynikami określonych analiz, bowiem sporządzane po 18 listopada 2015 r. projekty miejscowych planów musiały być zgodne z zapisami tak przygotowanego Studium. Kontynuacją przedstawionego trendu zmian jest reforma planowania przestrzennego wdrażana od 24 września 2023 r.

Burmistrz podniósł, że organ, uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, starał się wdrożyć rozwiązania planistyczne, które zapobiegną rozproszeniu zabudowy wsi Niesłabin, biorąc pod uwagę wspomniane okoliczności, gdyż zaskarżona uchwała stanowi konkretyzację ustaleń ówczesnego Studium określającego politykę przestrzenną gminy. Skoro planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obejmuje nie tylko stan istniejący, ale przede wszystkim stanowi realizację pewnej wizji urbanistycznej, to organ w Studium, jaki i w zaskarżonej uchwale zdecydował, w których częściach wsi Niesłabin ma następować rozwój budownictwa mieszkaniowego czy zagrodowego, a które części mają pozostać niezabudowane.

Burmistrz stwierdził, że Studium gminy Śrem jest dokumentem elastycznym i mimo że nie zawiera zakazu lokalizowania zabudowy związanej z działalnością rolniczą na terenach o rolniczym kierunku rozwoju, to jednak wyznacza, określa i wskazuje tereny pod lokalizację tego rodzaju zabudowy w ramach terenów z wielofunkcyjną zabudową wiejską. Wskazał tez na to, że w toku prac nad projektem uchwały w sprawie planu miejscowego oraz z uwagi na rozdzielenie w Studium terenów o funkcji z zabudową i bez (m.in. tereny rolnicze) dokonano uszczegółowienia ustaleń Studium poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Dodał, że takie rozwiązania stosowane są w gminie Śrem od początku obowiązywania Studium, czyli od 2007 r.

Ponadto, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ podkreślił, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą niespójne. Studium ma z założenia stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych, natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium.

Na koniec organ dodał, że sytuacja, gdy rada gminy w ramach władztwa planistycznego nie tylko ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, ale wręcz zmienia przeznaczenie terenu, nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, została wprost przez ustawodawcę dopuszczona, który dla takich właśnie zdarzeń ustanowił tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.p.z.p.

W toku postępowania organ na wezwanie Sądu nadesłał przy piśmie przewodnim z dnia 22 sierpnia 2025 r. materiał graficzny (poglądowy) pozwalający na jednoznaczne odniesienie lokalizacji przedmiotowych działek skarżących do terenów przedstawionych na rysunku planu oraz części graficznej obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2025 r. skarżący zajęli stanowisko względem wypowiedzi organu zawartych w piśmie z dnia 14 sierpnia 2025 r.

W pierwszej kolejności stwierdzili, że argumentacja organu co do braku interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu uchwały nr 493/XLVI/2014 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 5 czerwca 2014 r. jest oczywiście bezzasadna, w szczególności zaś nie znajduje uzasadnienia w powołanych przez organ orzeczeniach. W tym zakresie skarżący odnieśli się do poszczególnych wyroków powołanych w wyżej wskazanym piśmie procesowym organu.

Według skarżących, zakwestionowana uchwała bezpośrednio dotyczy skarżących - wprowadza zakaz zabudowy na terenie, na jakim położone są należące do nich nieruchomości. Ich interes jest realny, a nie hipotetyczny, czy przyszły - zakaz obowiązuje, zatem spełnione są wszystkie przesłanki istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. Podkreślili, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgonie z którym legitymacja (interes prawny) do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje zawsze właścicielowi nieruchomości objętej tym planem. Każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy skarżących i prawa własności przysługujących im nieruchomości. Wskazali także na stanowisko orzecznictwa, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Według skarżących, przedstawiona dotąd (we wcześniejszych pismach) ich argumentacja wyraźnie wskazuje na to, że absolutny zakaz zabudowy w planie miejscowym nie jest niezbędny do ochrony żadnego określonego przez organ interesu publicznego i jest nieproporcjonalny. Podnieśli również, że prawo zabudowy jest przejawem prawa do korzystania z rzeczy, oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając (w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym gruntu na cele inwestycyjne) prawo do zabudowy, stanowią one natomiast ograniczenie prawa właściciela.

Skarżący przedstawili następnie analizę poszczególnych argumentów wskazanych w piśmie organu z dnia 14 sierpnia 2025 r., nie zgadzając się, że mogą one uzasadniać konieczność proporcjonalność wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy dla ochrony interesu publicznego w określonej postaci. M.in. podkreślili, że zakaz zabudowy wprowadzony przez organ jest absolutny i nie dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na argumenty organu dotyczące zobowiązania wynikającego z ustawy z dnia 9 października 2015 r. w zakresie dążenia do planowania i lokalizowania nowej zabudowy przede wszystkim na obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, zauważyli, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony w czerwcu 2014 r., a ponadto po raz kolejny podkreślili, że zaskarżony plan całkowicie wyłącza możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Stwierdzili, że to samo dotyczy argumentów związanych z bilansem z 2016 r. terenów przeznaczonych pod zabudowę, gdyż to w żadnym wypadku nie jest argument uzasadniający istnienie interesu publicznego wymagającego ograniczenia prawa własności skarżących, jak i konieczność i proporcjonalność wprowadzonych ograniczeń.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wnosi i wywodzi, jak w skardze oraz popiera dotychczasowe argumenty przedstawione w pismach procesowych. Podkreślił, że organ nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające tak daleką ingerencję w prawa skarżących.

Na pytanie Sądu skarżąca K. K. oświadczyła, że tereny, o których mowa w skardze, są aktualnie użytkowane rolniczo; są zasiewane, a na części jest łąka trwała. Dodała, że celem skarżących względem zagospodarowania tego terenu byłaby hodowla koni. Wskazała również na to, że mąż M. K. ukończył kurs technika w zakresie hodowli koni.

Na kolejne pytanie Sądu skarżąca wyjaśniła, że w związku z planowaną działalnością chcieliby na tym terenie zrealizować zabudowę w postaci ujeżdżalni, budynków stajennych, gospodarczych i budynku mieszkalnego.

Pełnomocnik skarżących dodał, że nie chodzi o intensywną działalność, lecz o utrzymanie kilku koni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zaś granice sprawy wyznaczone są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08, 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).

Uchwała nr 493/XLVI/2014 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi Niesłabin i Zbrudzewo została zaskarżona przez K. K. i M. K. "w części, tj. w zakresie treści § 8 ust. 4". Skarżący są właścicielami gruntów stanowiących m.in. działki nr 316/4 i 314, objętych postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżący upatrują w zakresie tej części terenów, które przeznaczone są pod tereny rolnicze, bez prawa zabudowy, a konkretnie chodzi o te grunty, które położone na obszarze oznaczonym w planie symbolem 7R (całość działki nr 316/4 i znaczna część działki nr 314). Natomiast przeznaczenie części działki nr 314 pod tereny leśne (oznaczone symbolem 11ZL) nie jest kwestionowane. Działki nr 316/4 i 314, stanowiące ich własność, zostały nabyte w latach 2024 i 2025 r., co jednoznacznie wykazano w toku niniejszego postępowania odpowiednimi dokumentami oraz wyjaśnieniami stron postępowania.

Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła m.in. następujące przeznaczenie terenów: tereny rolnicze, oznaczone symbolami: 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R i 7R (pkt 3); tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM i 6RM (pkt 4); tereny lasów, oznaczone symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL, 12ZL, 13 ZL, 14ZL, 15ZL i 16ZL (pkt 5). Przy czym w § 8 ust. 4 planu, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów przewidziano dla terenów oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R i 7R: pozostawienie terenów w dotychczasowym użytkowaniu (pkt 1); zakaz zabudowy (pkt 2).

Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że strona skarżąca wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, co warunkowało merytoryczne rozpoznanie skargi. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy. Sąd oparł się zarówno na materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania i uzupełniających dokumentach.

W ocenie Sądu skarżący, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazali istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną strony. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżących nie można bowiem utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jego skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na plan miejscowy nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny jw.).

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obwiązującym do 31 maja 2017 r. - patrz: art. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935]), stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na przepis przejściowy art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r., a w związku z tym art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., skarżący powinni byli przed wniesieniem skargi dopełnić obowiązku z art. 101 ust. 1 u.s.g. w poprzednim brzmieniu, tj. wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, co też – jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – miało miejsce, a skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Nie stanowi to – podobnie jak położenie działek nr 316/4 i 314 i ich przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym – okoliczności spornej pomiędzy stronami.

Po zaznajomieniu się z – tym razem już spornymi – stanowiskami stron postępowania co do legitymowania się interesem prawnym w sprawie, Sąd uznał, że skoro przywołane ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, odnosząc się do terenów obejmujących nieruchomości skarżących (działki nr ewid. 316/4 i 314) – w granicach tychże nieruchomości (działek) – to naruszają interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym zakresie Sąd zgodził się ze skarżącymi. Są oni właścicielami wskazanych nieruchomości, zatem wprowadzenie w zaskarżonym planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych nieruchomości (działek) oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza interes prawny właściciela, wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.c. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. Ustalenia planu współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (o czym expressis verbis stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17 i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II GZ 400/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 38/24 - orzeczenia dostępne jw.).

Nadto, aktualny właściciel – nabywca nieruchomości, który nie był jej właścicielem w dacie uchwalania planu miejscowego (podmiot, któremu w czasie podejmowania uchwały nie przysługiwało prawo własności – ma legitymację do zaskarżenia spornej uchwały w odniesieniu do nieruchomości objętych planem, który ogranicza prawo własności, wprowadzając na danym terenie zakaz zabudowy nieruchomości. Okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego oznacza, że nabywcy nieruchomości przysługują uprawnienia do zaskarżenia planu na zasadzie wstąpienia w sytuację prawną zbywcy tej nieruchomości. Nowy właściciel – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela, w tym prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny skarżących jako właścicieli działek objętych planem, kształtującym sposób ich zagospodarowania, dostatecznie uzasadnia prawo zaskarżenia przedmiotowego planu (patrz: orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 447/20, dostępnym jw.).

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w tym przepisie merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, dostępny jw.). Z tego też właśnie powodu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, czyli udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną.

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku wniesienia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości – czy to poprzez ich objęcie swoimi postanowieniami, czy też oddziaływanie na zasadzie bezpośredniego sąsiedztwa (graniczenia) z konkretnym terenem objętym planem miejscowym. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie planu miejscowego sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.). Konsekwentnie też, poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi tego rodzaju sprawy pozostają wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego - rysunku planu), które obejmowałyby ocenę ewentualnych naruszeń indywidualnych praw innych podmiotów, a zwłaszcza nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Skoro skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17, 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).

Z tych wszystkich powodów tylko w tej części, która wynikała z treści skargi i interesu prawnego strony, Sąd był władny poddać zaskarżoną uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. Dlatego też dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w graniach interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości objętych spornymi ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowani byli do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 u.s.g.

W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p., jako lex specialis, stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. (tu: w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Sąd po zapoznaniu się z aktami planistycznymi nie dopatrzył się, w granicach sprawy wyznaczonych interesem prawnym skarżących, naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym. Nie stwierdził takich ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do interesu strony skarżącej odnoszonego do ich nieruchomości. Akta planistyczne odpowiednio dokumentowały w tym zakresie podjęcie w tej sprawie sekwencji działań i innych czynności określonych w art. 17 i nast. u.p.z.p. poprzedzających uchwalenie planu miejscowego, począwszy od podjęcia uchwały intencyjnej Rady Miejskiej w Śremie z dnia 28 lutego 2012 r. nr 188/XIX/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi Niesłabin i Zbrudzewo. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgłosili też w tym względzie żadnych zarzutów i zastrzeżeń.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi i ich uzasadnienia, Sąd stwierdza, że analiza sprawy, poczyniona – jak już wspomniano – w granicach interesu prawnego skarżących, nie potwierdziła w tej sprawie naruszenia przepisów konstytucyjnych ani istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Skarżący przede wszystkim w toku niniejszego postępowania ponieśli zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Śremie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji i w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego objawiające się nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym i zbyt daleko idącym ograniczeniu prawa własności poprzez całkowity zakaz zabudowy i nakaz pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu terenów oznaczonych symbolami 1-7R, gdyż za dopuszczalne nie można uznać ograniczenia swobody prowadzenia działalności rolniczej, polegającego na zakazaniu zmiany jej profilu i na zakazaniu jakiejkolwiek zabudowy, która miałaby służyć działalności rolniczej. Zdaniem skarżących, ograniczenia prawa własności wynikające z § 8 ust. 4 uchwały nie tylko nie są proporcjonalne i konieczne, lecz są zupełnie nieuzasadnione, bowiem w treści uzasadnienia do uchwały "nie ma absolutnie żadnego uzasadnienia dla tak dalece idącego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności". Wskazano tam jedynie na cel opracowania, jakim ma być utrzymanie dotychczasowego użytkowania wschodniej części wsi Niesłabin i tym samym ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej, którego realizacja sama w sobie nie wymusza tak daleko idących ograniczeń praw właścicieli nieruchomości.

Ujmując en bloc całokształt stanowiska skarżących, wyrażonego w skardze i kolejnych pismach procesowych (następnie podtrzymanego na rozprawie), należy przyjąć, że w skardze zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (w powiązaniu z naruszeniem zasad konstytucyjnych), które miało zasadniczo polegać na nieuwzględnieniu zasady prawnej ochrony własności i pozbawieniu skarżących możliwości pełnego wykonywania prawa do nieruchomości stanowiących powyższe działki o nr ew. 316/4 i 314 w zakresie, w jakim grunty te zostały przeznczone pod tereny rolnicze – przede wszystkim poprzez wyłączenie gruntów rolniczych spod zabudowy, na skutek wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy tych gruntów, przy jednoczesnym pozostawieniu tych terenów w dotychczasowym użytkowaniu. Nie ma przy tym sporu, że grunty te przed uchwaleniem planu również pozostawały w użytkowaniu rolniczym i nie były przeznaczone ani zagospodarowane pod zabudowę. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem, uchwalonym uchwałą nr 16/LIV/94 Rady Miasta i Gminy Śrem z dnia 25 maja 1994 r. (Dz.Urz. Woj.Pozn. nr 12, poz. 121) działka nr 314 przeznaczona była w częściach pod teren upraw polowych bez prawa zabudowy i teren leśny, a działka nr 316/4 przeznaczona była pod teren upraw polowych bez prawa zabudowy. Z kolei w okresie tzw. luki planistycznej, czyli od 1 stycznia 2004 r. do 5 sierpnia 2014 r., przedmiotowy teren – poza lasem – użytkowany był rolniczo. Skarżący nie przedstawili w tym zakresie żadnych okoliczności, które wskazywałaby na odmienny stan rzeczy.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miały kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oraz ograniczeń w korzystaniu z gruntu. Zasada ta wywodzona jest z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji (w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji). Chodzi tu o wyważenie interesu prywatnego i publicznego – i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, co do których można wyprowadzić powinność tolerowania przez właściciela działki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19, dostępny jw.). Ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób", tj. zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji, rozumianej jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19, dostępny jw. i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 12).

Wymaga również podkreślenia, że w procesie planistycznym, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), należy brać pod uwagę wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1 u.p.z.p.), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (pkt 9), ale również kwestie ochrony prawa własności (pkt 7). Nadto, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3).

Władztwo planistyczne gminy, które wynika z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie jest oczywiście bezwzględne, gdyż art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. chronią również interes indywidualny (własność). Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności. Tak jak prawo własności (art. 140 k.c.), również i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.). Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest też podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępny jw.).

Sąd podkreśla również, że oceniał zasadność skargi i postanowienia zakwestionowanego planu miejscowego według przepisów prawa materialnego mających zastosowanie do zaskarżonej uchwały i w brzmieniu wynikającym z tych przepisów. Dlatego też np. argumenty organu dotyczące wykonania w 2016 r. bilansu terenów na obszarze gminy Śrem nie mogły być – jak słusznie dostrzegli to skarżący – punktem odniesienia do oceny zakwestionowanych postanowień planu miejscowego z 2014 r., jakkolwiek stanowiły dodatkową argumentację, następczo przemawiającą za prawidłowością (dodatkowo wzmacniającą stanowisko organu) rozwiązań przyjętych w kwestionowanym planie miejscowym.

W ocenie Sądu, w zaskarżonym planie miejscowym w stosunku do nieruchomości skarżących (działek nr 316/4 i 314, obr. Niesłabin) w zakresie, w jakim plan przeznaczył te grunty pod tereny rolnicze, z zakazem realizacji zabudowy, lokalny prawodawca w sposób dostatecznie uprawniony, uzasadniony i proporcjonalny rozważył interes publiczny (również interes społeczny) oraz interes prywatny, jak i umotywował należycie zasadność takiego działania przy określaniu przeznaczenia terenu działek skarżących w planie miejscowym. Przy tym, przeznaczenie to było zasadniczo takie samo dla wszystkich innych działek stanowiących tereny rolne i leśne, położone w części wschodniej obszaru objętego planem miejscowym (zwarty kompleks terenów rolniczych i leśnych), jak i nastąpiło w powiązaniu z kierunkami zagospodarowania (przeznaczenia) takich terenów w obowiązującym Studium.

Wobec tego, co do zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy wyjaśnić, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały) stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale postanowienia obydwu tych aktów planistycznych nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz np. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 829/16 i 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1897/20, dostępne jw.). Słusznie organ zauważył, że dla wprowadzenia w planie miejscowym zakazów lub ograniczeń w zabudowie nie jest konieczne, aby były one przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Istotne jest, by tego rodzaju zakazy lub ograniczenia pozostawały w zgodzie z kierunkami rozwoju przewidzianymi w studium dla danego terenu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt: II OSK 2727/22, dostępny jw.).

Sąd zgadza się ze stronami, że w obowiązującym Studium nie ma wyrażonego stanowiska co do konieczności wprowadzenia w planach miejscowych bezwzględnego zakazu zabudowy na gruntach o przeznaczeniu rolniczym. Studium wyznaczyło dla działek skarżących następujące kierunki rozwoju przestrzennego: 1) tereny rolnicze; 2) tereny łąk i pastwisk; 3) tereny lasów. Kierunki te – jak zauważył Burmistrz – znalazły odzwierciedlenie w przeznaczeniu terenów w uchwale w sprawie planu miejscowego. Należy zgodzić się z organem, że przeznaczenie w planie działek skarżących pod tereny rolnicze i leśne jest zgodne z kierunkiem rozwoju przewidzianym w Studium. Kwestią sporną jest zaś, czy mogło to być powiązane z wprowadzonym całkowitym zakazem realizacji zabudowy na tym terenie. Istotnie bowiem, jak zauważyli skarżący, Kierunki zagospodarowania i rozwoju (załącznik nr 2 do Studium) dla terenów oznaczonych w Studium symbolem R i na terenie wsi Niesłabin dopuszczają co do zasady zabudowę i zmianę sposobu używania terenów rolniczych, a spod zabudowy mają być wyłączone w szczególności tereny zieleni niskiej, łąk, pastwisk, zieleni łęgowej i terenów podmokłych - tereny zieleni, pełniące funkcje przyrodnicze; tereny położone w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody; tereny położone w strefach oddziaływania sieci infrastruktury technicznej (takie jak linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia, gazociągi, magistrale wodociągowe itp.). Tereny rolnicze nie są wprost wymienione w tych postanowieniach, przy czym w załączniku nr 1 do Studium (Uwarunkowania rozwoju gminy) wskazano na gleby wyższych klas (III i IV), które winny być chronione dla wykorzystania rolniczego. Nie ma też sporu, że działki skarżących – jak i cały wschodni obszar objęty planem miejscowym) – nie stanowią tego rodzaju gruntów (są to zasadniczo grunty klasy V i VI), a postanowienia Studium, jak zauważyli skarżący, nie przewidują absolutnej ochrony (całkowitego zakazu zabudowy i zakazu zmiany sposobu użytkowania - w ramach wykorzystania do celów rolniczych) wszystkich terenów o przeznaczeniu rolnym. Niemniej jednak Sąd uznał, że wprowadzenie zakazu zabudowy dla danych terenów nie musi być wprost wyrażone w studium gminy, ale wynikać z całokształtu postanowień takiego studium oraz uwarunkowań faktycznych i prawnych występujących na danym terenie. Dlatego też organ zasadnie stwierdził, że nie pozostaje w sprzeczności ze Studium wprowadzenie w kwestionowanej uchwale zakazu zabudowy terenów rolniczych i nakaz pozostawienia ich w dotychczasowym użytkowaniu, pomimo braku wyraźnego zakazu zabudowy w Studium. Zakaz ten nawiązuje bowiem do przeznaczenia tego terenu w Studium oraz przedstawionej przez organ struktury jego postanowień. Trafnie organ zauważył, że lokalizacja zabudowy zagrodowej i zabudowy związanej z produkcją rolną i hodowlaną została dopuszczona w Studium na terenach wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (tereny, oznaczone symbolami R i RZ), czego potwierdzeniem są kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy przedstawione w części tekstowej studium (tabela 10 - wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów - tom II, załącznik nr 2). Działki skarżących nie są położone na żadnym z terenów wprost przeznaczonych pod zabudowę, w tym nie znajdują się na terenie przeznaczonym pod rozwój wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej. Słuszny jest argument Burmistrza, że Studium w zakresie układu przestrzennego określa zasięgi rozwojowe jednostek osadniczych - obszary zurbanizowane, które w całości stanowią podstawowe ich tereny rozwojowe. W ich ramach znajdują się zarówno tereny już zainwestowane i zagospodarowane, jak i tereny rozwojowe (str. 12 załącznika nr 2). Studium w zakresie ustaleń dla przestrzeni wiejskiej zastrzega (str. 13 załącznika nr 2), że dla zapewnienia atrakcyjnego krajobrazu wsi niezbędne jest prowadzenie zdyscyplinowanej polityki przestrzennej polegającej w szczególności na: 1) utrzymaniu charakterystycznych układów przestrzennych wsi; 2) lokalizacji nowej zabudowy, głównie w obrębie obszarów już zabudowanych na zasadach jej uzupełniania w wykształconych już liniach zabudowy; 3) kształtowaniu nowej zabudowy na zasadach utrzymania skali i charakteru zabudowy istniejącej (wysokość, skala budynków i założeń urbanistycznych, szerokość traktów, powierzchnia zabudowy itp.). Studium ustala również wymóg zdefiniowania granic zwartych jednostek osadniczych, w których następować ma ewentualny rozwój ilościowy i jakościowy, dla zapobieżenia rozpraszaniu się zabudowy (str. 118 załącznika nr 2).

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że brak sprzeczności przeznaczenia gruntów stanowiących działki skarżących położone na terenie oznaczonym symbolem 7R, z wprowadzonym zakazem zabudowy, z obowiązującym Studium nie oznaczało jednak jeszcze, że wprowadzenie takiego zakazu w planie miejscowym było dopuszczalne. Samo tylko stwierdzenie, że plan ten zgodny jest ze Studium nie mógł bowiem stanowić wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności, jakie wynika z przepisów § 8 ust. 4 uchwały. Istotnie, wprowadzony zakaz jest całkowity, obejmujący także zabudowę zagrodową i wznoszenie budowli służących lub usprawniających prowadzenie działalności rolniczej. Dopuszczalność wprowadzenia takiego ograniczenia własności uzależnione jest zatem od spełnienia warunków konstytucyjnego testu proporcjonalności.

Zdaniem Sądu, zakwestionowany plan miejscowy – w zakresie postanowień dotyczących wcześniej opisanych działek skarżących – przeszedł wspomniany test proporcjonalności. Przy tym, zakwestionowane postanowienia planu miejscowego nie naruszają postanowień obowiązującego Studium i nie są z nimi sprzeczne. Wynika to z następujących okoliczności.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na uwarunkowania i kierunki zagospodarowania, przewidziane w Studium dla terenów objętych tym planem miejscowym. Zwrócono uwagę, że zasadniczym celem opracowania jest utrzymanie dotychczasowego użytkowania wschodniej części wsi Niesłabin i tym samym ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Plan został przyjęty po opracowaniu Prognozy odziaływania na środowisko z 2014 r., która w pkt 4.1 wyraźnie wskazała na trzy części objęte opracowaniem, z czego część trzecia, to pozostała część obszaru (obejmująca działki skarżących), na który to obszar składają się tereny rolnicze oraz lasy. Obszar ten przecinają drogi, w tym utwardzona droga powiatowa oraz droga gminna - gruntowa, łącząca drogę powiatową z wojewódzką nr 434. Jest to pewna wyodrębniona całość, tworząca podprzestrzeń o określonych uwarunkowaniach, odpowiednio naświetlonych w Prognozie. Co do tego obszaru przyjęto w Prognozie spójną koncepcję wyłączenia spod zabudowy (patrz: pkt 3.4 i 4.1). W ocenie Sądu, plan miejscowy również spójnie i konsekwentnie realizuje powyższe cele. Z perspektywy legalności, zaskarżone postanowienia uchwały nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego. W szczególności zaś nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy ani nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

Warto tu zauważyć, że organ przekonująco wyjaśnił, że działki skarżących położone są na obszarze niezabudowanych gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ponad 200 ha, pomiędzy drogami (powiatową, wojewódzką, gminną i ogólnodostępną wewnętrzną), po wschodniej stronie drogi powiatowej, która rozdziela tereny wsi Niesłabin. Część zachodnią charakteryzuje zabudowa wiejska, a wschodnią - rozległe kompleksy gruntów rolno-leśnych pozbawione zabudowy. Sąd zgadza się z Burmistrzem, że w obowiązujących na terenie gminy Śrem miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w tym w Niesłabinie, wyznaczone zostały tereny umożliwiające lokalizację zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, jak i tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy. W zaskarżonym planie wskazano tereny RM, które zasadniczo znajdują się w części zachodniej obszaru objętego planem, a zatem w pobliżu zawartej jednostki osadniczej, jaką jest wieś Niesłabin. Sąd podziela stanowisko organu, że tak wykształcony i częściowo zaplanowany układ jest czytelny i pozwala na pozostawienie znacznego obszaru w użytkowaniu rolniczym lub leśnym, mimo występowania gleb słabszych klas bonitacyjnych, które są charakterystyczne dla tej części gminy.

W związku z tym należy zauważyć, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa również obowiązek ważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego, w tym interesu społecznego obejmujący ochronę środowiska i dóbr przyrodniczych, stanowiącego we współczesnych społeczeństwach dominując trend, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, czy też akcentowanie prawa człowieka do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Sąd podziela również stanowisko, zgodnie z którym ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy dane rozwiązanie nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura, czyli w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22, 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; dostępnych jw.). Rozwijając te myśl, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił w przywołanym wyroku o sygn. akt II OSK 2150/21, że "[w] kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP)". Wobec tego, dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, niewątpliwie istotną rolę odgrywa zwiększenie czy też pozostawienie powierzchni określnych terenów pełniących również funkcje przyrodnicze poza zagospodarowaniem w postaci zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością, np. w zakresie zabudowy działki, nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego czy też studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają, to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, dostępny jw.). Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W takich warunkach naruszenie uprawnień właścicielskich, mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 884/21, dostępny jw.). O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16, dostępny jw.). Gmina w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można ująć jako proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony występuje interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21, dostępny jw.).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale stanowiły dostateczne wyważenie interesu prywatnego, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. Zakaz zabudowy działek skarżących wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Przeznaczenie działek skarżących, zgodne z dotychczasowym sposobem zagospodarowania tego terenu, z ograniczeniem tego poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy terenów rolniczych, ma w tym wypadku swoje racjonalne uzasadnienie, przedstawione przez skarżony organ. Ochrona gruntów rolnych poprzez ograniczanie ich zabudowy i działanie w tym kierunku prawodawcy lokalnego mieści się w granicach prawa, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz w ramach władztwa planistycznego organów gminy. Przy tym grunty rolne klasy V i VI podlegają ochronie określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dostrzegać przy tym należy, że przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1554/21 i 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1181/24, dostępne jw.).

Rada Miejska nie potraktowała też skarżących bardziej niekorzystnie niż innych właścicieli na obszarze objętym planem, o czym świadczy ustalenie dwóch zasadniczych sposobów przeznaczenia i zagospodarowania tych gruntów, a są to wzajemnie uzupełniające się funkcje terenów o funkcjach przyrodniczych, jak tereny rolnicze i tereny lasów, które cechują w zasadzie całą wschodnią część obszaru objętego planem miejscowym. To zaś, że w części zachodniej znajdują się tereny RM przeznczone pod zabudowę zagrodową nie mogło przesądzać o niedopuszczalności innego przeznaczenia terenu działek skarżących. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że obowiązujące Studium przewidywało odmienne kierunki zagospodarowania dla terenów stanowiących teren wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej poza obszarem zawartej jednostki osadniczej (oznaczone symbolem F2_RZ, F2_RZ1) i teren wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej w obrębie zawartej jednostki osadniczej (oznaczone symbolem F2_R), jak też dla terenów dolesień, terenów rolniczych, terenów lasu i terenów łąk i pastwisk.

Wyłączenie możliwości zabudowy działek skarżących o przeznaczeniu rolniczym nie doprowadziło do nieproporcjonalnego ograniczenia wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Nie doszło do naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. W sprawie nie miało zatem miejsca również naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ani art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Plan miejscowy określa lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Poza tym plan nie uniemożliwia racjonalnego wykorzystania tego terenu (na cele prywatne), skoro w zasadzie utrwala jedynie doczasowy stan zagospodarowania i użytkowania tego terenu jako terenu rolniczego.

Trzeba również podkreślić, że nie miało miejsca również naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), skoro ustanowiono równe warunki dla wszystkich trenów o przeznaczeniu rolniczym (1-7R). Nie doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania przeznaczenia działek skarżących wobec innych działek, gdyż tylko dla wskazanych terenów o funkcji rolniczej z dopuszczoną zabudową zagrodową (tereny RM), przewidziano możliwość zabudowy takich gruntów rolnych. Grunty stanowiące tereny RM nie pozostawały w sensie planistycznym w analogicznej sytuacji, jak działki skarżących. Były to zasadniczo tereny położone w zachodniej części obszaru objętego planem, z jednym terenem na zasadzie enklawy znajdującym się we wschodniej części tego obszaru (z istniejącą już zabudową - teren działki nr 275, oznaczony symbolem 6RM).

Podsumowując, Rada Miejska w Śremie wykazała interes publiczny, jak i dostateczne przesłanki, aby na terenie działek skarżących, w części, w jakiej grunty te położone są obszarze przeznczonym w planie pod tereny rolnicze (7R) – tak jak i dla pozostałych terenów rolniczych oznaczyć symbolami 1-7R – konsekwentnie wprowadzić zakaz zabudowy.

Sąd w tym miejscu również zauważa, że istotną okolicznością w sprawie jest również to, że z treści prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej teren rolniczy, na co trafnie zwrócił uwagę skarżony organ. Głównym celem tego przeznaczenia jest bowiem produkcja rolnicza, która może być realizowana bez żadnej zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 401/23, dostępny jw.). Można zatem zgodzić się z organem, że skarżący jako właściciele terenów rolnych w istocie nie posiadali dotąd prawa do ich zabudowy. Jak też trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 2999/24 (dostępnym jw.), taka klasyfikacja terenów jak [m.in.] użytki rolne w postaci gruntów ornych czy łąk trwałych w świetle obowiązującego porządku prawnego sama przez się ogranicza realne prawa właścicielskie. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, NSA stwierdził, że wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji. NSA podkreślał w przywołanym wyroku, że prawo własności naruszone mogłoby być bowiem tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie co do swej istoty.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Co istotne, Sąd stoi na stanowisku, podzielając wcześniej przedstawioną argumentację organu, że uchwała w zaskarżonym zakresie w istocie utrzymała i utrwaliła dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, wprowadzając jedynie pewne – acz dotkliwe – ograniczenia, wykluczające na przyszłość niektóre rodzaje przedsięwzięć i sposoby ich prowadzenia. Chodzi tu zatem o te sposoby użytkowania gruntów o przeznaczeniu rolniczym, które wiązałyby się z realizowaniem zabudowy na tych terenach. Skarżący mogą zatem swoje zamierzenia w zakresie użytkowania rolnego tych terenów realizować, jednakże bez zabudowy działek. Warto też mieć na względzie, że gmina w procesie planowania przestrzennego nie ma obowiązku uwzględniać interesów gospodarczych właścicieli nieruchomości. W przypadku braku – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – wniosku czy uwagi w zakresie treści projektu planu, organ nie wie przecież nawet, że taki interes gospodarczy istnieje (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 989/22, dostępny jw.).

Sąd końcowo uznał, że zakres ingerencji Gminy Śrem w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowany plan miejscowy został sporządzony i uchwalony w granicach przysługującego Radzie Miejskiej w Śremie władztwa planistycznego, a przy jego uchwalaniu organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Sąd podzielił trzon argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę i późniejszym piśmie procesowym zwierającym ustosunkowanie się do całokształtu stanowiska skarżących. Chodzi o argumentację celowo dość obszernie przywołaną – tak jak i stanowisko skarżących – w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, której ponowne przytaczanie w tym miejscu byłoby zbędnym powtórzeniem. Sąd zaznacza, że uzasadnienie rozwiązań planistycznych nie sprowadza się tylko do tego, co zostanie przedstawione w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, lecz wynika z całości dokumentacji planistycznej, jak też z odpowiednich pisemnych wyjaśnień przedstawionych w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 (dostępnym jw.), stwierdził, że podziela pogląd, iż brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1658/19). Tym bardziej zatem dopuszczalne jest przedstawienie przez organ odpowiednich wyjaśnień i motywów w pismach procesowych w toku postępowania sądowego, które odpowiednio uzupełniają i pogłębiają uzasadnienie dla wprowadzenia określonych rozwiązań planistycznych.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w granicach wyznaczonych zakresem zaskarżenia, przedmiotowa uchwała nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, a ponadto Rada Miejska wykazała, że wprowadzając określone przeznaczenie dla terenów 7R (terenów rolniczych) z zakazem zabudowy, ważyła w tej sprawie interesy prywatne i interes publiczny. Przedstawione wnioski, argumenty i rozważania organu były spójne i rzeczowe.

Sąd uznał za zasadne stanowisko organu zajęte względem przyjętych rozwiązań planistycznych dotyczących działek skarżących. Dlatego mogło stanowić to – wraz z pozostałymi aspektami sprawy – podstawę do stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że wyznaczenie dla działek 316/4 (w całości) i 314 (w części) przeznaczenia pod tereny rolnicze, z pozostawieniem tych terenów w dotychczasowym użytkowaniu i zakazem zabudowy (7R) jest niezbędne dla osiągnięcia celów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak też w odpowiedzi organu na skargę – tym bardziej w powiązaniu z pozostałymi terenami objętymi przedmiotowym planem. Sąd dostrzega również, że zasadniczo bez naruszenia w tym zakresie prawa własności skarżących nie byłoby możliwe zrealizowanie takiego elementu przestrzeni, jaki wprowadziła Rada Miejska we wschodniej części obszaru objętego planem miejscowym, który stanowi w istocie zwarty kompleks terenów o przeznaczaniu rolniczym i leśnym, zasadniczo wyłączonych spod zabudowy. Ograniczenie prawa własności jest jednakże w tym wypadku uzasadnione. Nie sposób pominąć i tego, że tereny omawianego kompleksu pełnią również funkcje przyrodnicze.

Trzeba też mieć na uwadze, że jeżeli określone przeznaczenie terenu w planie miejscowym powoduje powstanie szkody, to instrumentem obrony interesów jej właściciela jest art. 36 u.p.z.p., jak w szczególności żądanie od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Trafnie na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę skarżony organ.

Z tak wyłożonych powodów Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ani finalnie takiego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 28 ust.1 u.p.z.p., a zatem także innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.