Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w P. na akt Starosty Bolesławieckiego z dnia 23 lutego 2023 r. nr KMT.7120.25.2023 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza, że zaskarżony akt Starosty Bolesławieckiego jest niezgodny z prawem w zakresie dotyczącym wprowadzenia oznakowania poziomego drogi publicznej w postaci podwójnej linii ciągłej (znak P-4) na działce drogowej nr [...] w m. O. (obręb [...] O.) na wysokości istniejącego zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] (obręb [...] R.); II. zasądza od Starosty Bolesławieckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 23 lutego 2023 roku Starosta Bolesławiecki (dalej: Starosta) działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988) oraz § 8 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) zatwierdził przedstawiony projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (dz. nr [...], obr. [...] O., [...], [...], obr. [...] R.). Jednocześnie wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 w/cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego Komendanta Policji przed terminem jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni lub 24 godziny przed planowanym rozpoczęciem prac w przypadku projektu uproszczonego. Nadto Starosta Bolesławiecki na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) określił termin ważności zatwierdzonego projektu organizacji ruchu do dnia 31 grudnia 2024 roku, pod rygorem utraty ważności zatwierdzonej organizacji ruchu.

Pismem z 14 stycznia 2026 r. W. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, strona, skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na akt Starosty Bolesławieckiego (dalej: Starosta, organ) z dnia 23 lutego 2023 r. nr KTM.7120.25.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (dz. nr [...], obręb [...] O., [...], [...], obręb [...] R.) żądając uchylenia go w zakresie dotyczącym wprowadzenia oznakowania poziomego drogi publicznej w postaci podwójnej linii ciągłej (znak P-4) na działce drogowej nr [...] w m. O. (obręb [...] O.) na wysokości istniejącego zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] R. (obręb [...] R.)

Zaskarżonemu aktowi strona zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1) lit. b) w zw. z § 3 ust. 1-4 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem z dnia 23.09.2003 r. (Dz. U. 2017 r. poz. 784 - dalej "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w zaskarżonym zakresie w sposób arbitralny i dowolny, w oparciu o przesłanki niewystarczające i nie mające podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności bez uzasadnienia wprowadzenia określonej organizacji ruchu, tj. poprzez zastosowanie oznakowania poziomego P-4 (podwójnej linii ciągłej) zamiast oznakowania P-3b (linii jednostronnie przekraczalnej - krótkiej) na działce drogowej nr [...] w miejscowości O., na wysokości istniejącego zjazdu na działkę nr [...] R. (obręb [...] R.), co uniemożliwiło wykonanie manewru lewoskrętu przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku południowego (od strony autostrady A4) na teren tej nieruchomości oraz bez dokonania wnikliwej analizy skutków wprowadzonego ograniczenia, a także poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu bez poparcia stanowiska organu konkretnymi dokumentami, stanowiącymi podstawę faktyczną zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, podczas gdy organ powinien byl odrzucić projekt stałej organizacji ruchu na podstawie § 8 ust. 6 rozporządzenia;

b) § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezasięgnięcie opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo w celu zbadania czy, a jeżeli tak to jaki wpływ na bezpieczeństwo ma wprowadzenie znaku P-4 na drodze gminnej nr [...] w miejscowości O. (działka nr [...], obręb [...] O. oraz działki nr [...] i [...], obręb [...] R.), oraz poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz przedsiębiorców wykonujących działalność, w tym strony skarżącej, przy tej drodze gminnej, a także poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu na wskazanej drodze;

c) art. 22 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 02.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 - dalej "Konstytucja RP") poprzez nieuzasadnioną dyskryminację strony skarżącego jako przedsiębiorcy i bezzasadne, nieproporcjonalne, pozaustawowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, a także prawa własności na nieruchomości, przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów;

d) art. 140 k.c. w zw. z art. 22 k.c. i w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżącej, skutkującym naruszeniem jej interesu prawnego poprzez wydanie aktu ograniczającego prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i pobierania z niej pożytków, a tym samym skutkującym naruszeniem konstytucyjnej i ustawowej swobody korzystania i dysponowania własnością, co negatywnie wpłynęło na prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą.

e) art.2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 06.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm. - dalej "p.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej na równych zasadach;

Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu co najmniej części dotyczącej wprowadzenia oznakowania poziomego drogi publicznej w postaci podwójnej linii ciągłej (znak P-4) na działce drogowej nr [...] w m. O. (obręb [...] O.) na wysokości istniejącego zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] R. (obręb [...] R.) w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a

- zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnego do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w zaskarżonym zakresie na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2026r. oddalił wniosek.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zaskarżonym aktem Starosta działając na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (działka nr [...], obręb [...] O. oraz działki nr [...] i [...], obręb [...] R.), jednocześnie wyznaczając, na § 8 ust. 7 rozporządzenia, termin wprowadzenia zatwierdzonej zmiany organizacji ruchu do dnia 31 grudnia 2024 r. W ramach zatwierdzonego projektu wprowadzono m.in. oznakowanie poziome w postaci podwójnej linii ciągłej (znak P-4) na działce drogowej nr [...] w miejscowości O., na wysokości istniejącego zjazdu na działkę nr [...] R. (obręb [...] R.). Na wskazanej działce znajduje się [...] E. należąca do skarżącej. Wprowadzenie znaku P-4 skutkuje faktycznym uniemożliwieniem korzystania ze zjazdu zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, tj. jako głównego wjazdu dla pojazdów ciężarowych na teren [...]. Taki stan rzeczy prowadzi nie tylko do istotnego ograniczenia możliwości prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej, lecz także ingeruje w sferę jej prawa własności do nieruchomości.

Strona skarżąca podkreśliła, że posiadała wyłącznie wiedzę o projekcie tymczasowej organizacji ruchu z dnia 10 sierpnia 2023 r., opracowanym przez J. P., dotyczącym wskazanej drogi publicznej, który został zatwierdzony jeszcze przed wydaniem aktu objętego skargą i przewidywał utrzymanie dotychczasowego oznakowania P-3b (linia jednostronnie przekraczalna — krótka), co gwarantowało możliwość wykonania manewru lewoskrętu przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku południowego (od strony autostrady A4). Dopiero po naniesieniu na drogę oznakowania poziomego (znaku P-4) w trakcie robót drogowych w 2023 r., strona powzięła wiedzę o zmianie stałej organizacji ruchu, zatwierdzonej zaskarżonym obecnie aktem z 3 lutego 2023 r. - co potwierdziło ostatecznie pismo Starosty z 6 sierpnia 2025 r.

Jak podniosła strona w dalszej części skargi, powyższa zmiana organizacji ruchu doprowadziła do istotnego ograniczenia możliwości korzystania przez Spółkę i jej klientów z drogi gminnej, co bezpośrednio wpłynęło na dostęp do jego nieruchomości. Należąca do niej [...] E. usytuowana jest na działkach nr [...] R. oraz [...] w K. (gmina G.), do której prowadzi wjazd od strony wschodniej przez działkę nr [...] z drogi gminnej nr [...] (działka drogowa [...] i działka nr [...]). Pozwolenie na budowę z dnia 09 lutego 2017 r. (decyzja nr 94 Starosty Bolesławickiego znak WAG.6740.5.45.2016) w oparciu o które rozbudowano [...], przewidywało zjazd w formie lewoskrętu. Jest to [...] przeznaczona dla samochodów ciężarowych (TIR). Ze względu na to, że przylegające do tej inwestycji drogi publiczne przebiegają wzdłuż wschodniej i południowej granicy tych nieruchomości, według wydanych pozwoleń organizacja ruchu pojazdów na terenie tej nieruchomości odbywała się od początku zjazdem z autostrady A-4, czyli biegnącą w kierunku południe-północ dwukierunkową drogą gminną nr [...] (samochody nadjeżdżają z południa) za pomocą zatwierdzonego ww. pozwoleniami na budowę zjazdu z drogi publicznej przez lewoskręt (oznakowanie poziome linia podwójna jednostronnie przekraczalna - P-3b) ze strony wschodniej i wyjazd od południa tej nieruchomości. Wprowadzenie podwójnej linii ciągłej w miejscu tego zjazdu faktycznie uniemożliwia klientom korzystanie ze [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Pojazdy ciężarowe jadące od strony autostrady A4 (z kierunku południowego) nie mając prawnej możliwości wykonania manewru lewoskrętu zmuszone są albo omijać [...] i korzystać z usług konkurencyjnych podmiotów (np. [...] S. znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, przy której lewoskręt został utrzymany) lub szukać dojazdu gdzieś dalej i nadkładać drogi albo podejmować manewry niebezpieczne lub niezgodne z przepisami, co skutkuje realnym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie ograniczenie dostępu do nieruchomości Skarżącego powoduje również bezpośrednie konsekwencje gospodarcze, w tym spadek przychodów przedsiębiorstwa oraz powstanie realnych strat ekonomicznych.

Skarżąca podkreśliła, iż zaskarżony akt nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia oznakowania P-4 w miejscu zjazdu do nieruchomości Skarżącego. Organ nie wykazał istnienia przesłanek bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłyby uzasadniać tak daleko idącą ingerencję w jej prawa właścicielskie oraz gwarantowaną Konstytucją RP swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Brak jest także jakiejkolwiek analizy wpływu tej decyzji na funkcjonowanie lokalnych przedsiębiorców (w tym przede wszystkim skarżącej) oraz na interes publiczny, który obejmuje również zapewnienie równych warunków prowadzenia działalności gospodarczej na rynku.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty strona powołała się na swoje prawo własności do nieruchomości położonej na działkach nr [...] R. oraz [...] w K. (gmina G.), do której prowadzi wjazd od strony wschodniej przez działkę nr [...] z drogi gminnej nr [...] (działka drogowa [...] i działka nr [...]), bezpośrednio graniczącej z pasem drogowym oraz na fakt, że na ww. nieruchomości Spółka prowadzi [...], której prawidłowe funkcjonowanie pozostaje nierozerwalnie związane z zapewnieniem legalnego, bezpiecznego i płynnego dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej. Stanowisko swoje poparła odwołaniem się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżony akt dotyczy docelowej (stałej) organizacji ruchu wprowadzonej na podstawie projektu opracowanego przez [...] J. P., obejmującego remont drogi gminnej nr [...] w zakresie wymiany istniejącej nawierzchni jezdni, w miejscowości O. w obrębie LSSE (wniosek z dnia 8 lutego 2023 roku o zatwierdzenie projektu oraz opracowania graficzne docelowej organizacji ruchu załączono do odpowiedzi na skargę). Celem opracowania było wykonanie projektu docelowej organizacji ruchu zgodnego z obowiązującymi przepisami, umożliwiającego bezpieczne poruszanie się po przedmiotowym odcinku drogi gminnej po realizacji robót budowlanych. Z treści części opisowej projektu wynika, że przedmiotowy teren znajduje się w obszarze zabudowanym. Występuje duże natężenie ruchu, w szczególności jest to ruch samochodów ciężarowych oraz osobowych, w mniejszym stopniu pojazdów rolniczych. Ogólnym celem, który miał zostać osiągnięty po realizacji inwestycji miała być poprawa powiązań komunikacyjnych, poprawa jakości infrastruktury oraz poprawa bezpieczeństwa ruchu. Dodatkowym celem była próba rozładowania okresowego korkowania odcinka drogi gminnej od łącznicy autostrady A4 w kierunku [...] E.

Starosta nie podzielił zarzutu ograniczenia możliwości prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej na skutek wprowadzonych zmian. Zaskarżona organizacja ruchu pozwala właścicielom na dojazd do ich nieruchomości, a zatem dojazd do miejsc prowadzenia działalności gospodarczej jest przedsiębiorcom w niezbędnym zakresie zapewniony, zaś podnoszone przez stronę utrudnienia nie stanowią o pozbawieniu czy ograniczeniu możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Omawiana organizacja ruchu wprowadza jednolite zasady dla podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami, to jest dla przedsiębiorców i dla właścicieli nieruchomości. Nie należy tracić z pola widzenia, że zatwierdzony przez Starostę projekt stałej organizacji ruchu miał na celu wyeliminowanie istniejących zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w tym kontekście istotne staje się nawiązanie do wyrażonej w art. 1 u.d.p. przesłanki "ważnego interesu publicznego", który definiowany jest przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, które służą ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób, które pozostają wyżej w wewnętrznej hierarchii wartości konstytucyjnych niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej, tym samym cenniejsza jest wartość uzasadniająca ograniczenia owej wolności. Wobec kolizji interesu Skarżącej z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadnym było przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa użytkowników ruchu, a także zapewnienia użytkownikom ruchu właściwej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dokonując w tak określonych ramach oceny kontroli zaskarżonego aktu Sąd uznał, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa, co czyni zasadną skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1251) – dalej: p.r.d. na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, wskazać należy, że zagadnienie to zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA") w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, ust. 5, ust. 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W zacytowanej powyżej uchwale podkreślono, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, przez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano nadto, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. należy stosować wespół z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) przyjmując, iż przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń wójta, prezydenta, burmistrza miasta. Zgodnie z ww. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analogiczne regulacje do zawartych w art. 101 ust. 1 ww. ustawy zawiera art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1684) – dalej: u.s.p. w odniesieniu do aktów podejmowanych przez organy powiatu.

Tak więc warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2313/23 i z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1997/23). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę skarżącą, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, w sytuacji bowiem stwierdzenia braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Sąd jest zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy akt będący podmiotem skargi (uchwała, zarządzenie) narusza prawem chroniony interes lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o interes własny podmiotu skarżącego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie sądu, należy przychylić się do przyjęcia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Bezsporne jest bowiem to, że Spółce przysługuje prawo własności względem nieruchomości przylegającej do odcinka drogi, na której zaskarżonym aktem wprowadzono stałą organizację ruchu skutkującą zmianą sposobu dojazdu do miejsca prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właściciela wynikających z art. 233 kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przeważa pogląd, iż właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r.). W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi także wątpliwości Sądu , że wprowadzenie na działce drogowej nr [...] w miejscowości O. oznakowania poziomego w postaci podwójnej linii ciągłej (znak P-4) na wysokości istniejącego zjazdu na działkę stronę skarżącej może powodować znaczące utrudnienie w korzystaniu przez klientów strony ze znajdującej się na tej działce [...], a przez to potencjalnie utrudniać jej wykonywanie działalności gospodarczej. Wjeżdżając od strony autostrady (co jest wyłącznym kierunkiem, z jakiego przyjeżdżają pojazdy na ten obszar) kierowcy chcąc dotrzeć do [...] strony skarżącej muszą bowiem wykonać znaczący objazd, który pozwoli im dopiero wjechać na przeciwny pas drogi przylegającej do działki skarżącej, co ma miejsce z drogi podporządkowanej i obszarze istniejącego zjazdu na inną [...] (miejsce zaznaczone na mapie [...] stanowiącej załącznik do projektu docelowej organizacji ruchu jako "E.: początek kolejki").

Wskazać dalej należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2017.784), organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Wymagane elementy projektu organizacji ruchu wymieniono w § 5, a szczegółowe zasady zatwierdzania projektu uregulowano w § 8 rozporządzenia. Z przepisu § 5 ust. 1 wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy,

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

Z kolei jak wynika z § 8 rozporządzenia, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Ustawodawca wymaga od zatwierdzającego merytorycznej analizy projektu. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1, w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może:

1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;

2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może (§ 8 ust. 2 rozporządzenia): 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu - § 8 ust. 1, 5 i 6 rozporządzenia).

W orzecznictwie podkreśla się, że przedmiotem projektu organizacji ruchu, który podlega zatwierdzeniu nie jest droga i jej stan techniczny, ale ruch i jego bezpieczeństwo. Organizacja ruchu powinna zatem przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia (por. wyrok WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 641/18; w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 116/19; w Warszawie z dnia 24 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2001/24; wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2195/19). Jak podkreśla się przy tym również w orzecznictwie (por. wyrok sygn. akt II SA/Go 304/23), i które to stanowisko Sąd w orzekającym składzie w pełni podziela, proces zatwierdzenia stałej organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny oraz zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym zatwierdzenie projektu organizacji ruchu musi zawierać uzasadnienie przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami. Uzasadnienie takie powinno w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających przy danej ulicy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zaskarżony akt, poza przytoczeniem przepisów § 12 i § 8 rozporządzenia nie zawiera żadnego uzasadnienia. Również w dołączonym do odpowiedzi na skargę opracowaniu "Docelowa organizacja ruchu: Remont drogi w m. O. w otoczeniu LSEE obszar K. w Gminie G. – etap I", bak jest, zdaniem Sądu, przekonujących argumentów uzasadniających potrzebę wprowadzenia takiej, a nie innej organizacji ruchu. Uzasadnienie ww. projektu w zakresie wprowadzenia spornego oznakowania poziomego na wysokości działki skarżącej, sprowadza się do opisu parametrów technicznych drogi i lakonicznego stwierdzenia "Przedmiotowy teren znajduje się w obszarze zabudowanym. Występuje duże natężenie ruchu, w szczególności jest to ruch samochodów ciężarowych i osobowych, w mniejszym stopniu pojazdów rolniczych. Ogólnym celem, który zostanie osiągnięty po realizacji inwestycji jest poprawa powiązań komunikacyjnych. Dodatkowym celem jest próba rozładowania okresowego korkowania odcinka drogi gminnej od łącznicy autostrady A-4 w kierunku [...] E.". Ani projekt, ani inne dokumentacja przedłożona Sądowi wraz z aktami sprawy, nie odwołują się przy tym żadnych źródeł, na podstawie których sformułowano tezy o dużym natężeniu ruchu oraz "okresowym" korkowaniu wspomnianego odcinka drogi. Przede wszystkim jednak brak jest argumentacji, która w tym konkretnym stanie faktycznym wykazywałaby, że uniemożliwienie pojazdom poruszającym od strony autostrady zjazdu na [...] należącą do Spółki poprzez wykonanie lewoskrętu i wymuszenie w zamian objazdu umożliwiającego wjazd na tę samą drogę w kierunku przeciwnym faktycznie przyczyni się do realizacji wskazanych wyżej celów głównego i dodatkowego ma obszarze LSEE – służącym głownie do obsługi pojazdów zjeżdżających z autostrady. Jak bowiem wynika z map oraz na co zwracała uwagę skarżąca, przy drodze przyległej do działki skarżącej, odcinku pomiędzy [...] E. a zakrętem tej drogi w kierunku miejscowości O. brak jest skrzyżowań (najbliższe jest skrzyżowanie za zakrętem, z drogą, która ma być wykorzystywana przez pojazdy wykonujące obecnie objazd do [...] Spółki – również poprzez lewoskręt), natomiast w bardzo niewielkiej odległości i po tej samej stronie drogi, co nieruchomość spółki, znajduje się inna [...], do której zjazd zlokalizowany jest tuż przed zakrętem drogi i przy którym zachowano możliwość lewoskrętu. Bak w zebranych dokumentach informacji co do tego, czy [...] ta również obsługuje pojazdy ciężarowe jak również jakichkolwiek informacji o ruchu w jej obszarze i wpływie, jaki na ruch drogowy i sprawność komunikacji w obszarze LSEE wywiera likwidacja lewoskrętu na wysokości zjazdu doi [...] skarżącej przy jednoczesnym zachowaniu takiej możliwości w przypadku tej drugiej [...]. Słusznie bowiem zwrócono uwagę w skardze, że wprowadzona zaskarżonym aktem organizacja ruchu przewiduje dla pojazdów chcących skorzystać ze [...] należącej do skarżącej Spółki wjazd od strony potencjalnie kolizyjnego skrzyżowania, w obszarze którego znajduje się dodatkowo zjazd na nieruchomość innego przedsiębiorcy. Wobec przywołanej konieczności uwzględnienia w pierwszej kolejności potrzeb bezpieczeństwa ruchu drogowego, konieczne jest tym bardziej przeprowadzenie przez organ rzetelnej analizy projektu, ze wskazaniem w jaki sposób w konkretnych warunkach bezpieczeństwo to ma być zapewnione, jak realizowany ma być cel poprawy komunikacji (w szczególności, jeśli przynajmniej w aspekcie dojazdu do nieruchomości strony, komunikacja ta mogłaby ulec utrudnieniu) oraz dodatkowy cel zmniejszenia korkowania na drodze (w tym, czy proponowana organizacja ruchu nie spowoduje jedynie "przesunięcia" korka na inny odcinek), a także przedyskutowania i oceny tych rozwiązań w uwzględnienia lub ograniczenia kontekście interesów strony. Starosta, zdaniem Sądu, nie udokumentował tymczasem, żeby przed zatwierdzeniem projektu zmiany organizacji ruchu zostały zbadane potrzeby społeczności lokalnej, przy czym skarżący także zalicza się do społeczności lokalnej. Ingerencja w uprawnienie skarżącego do korzystania z prawa własności oczywiście może nastąpić, jednak aby pozostała zgodna z prawem musi być uczyniona w interesie publicznym. Ograniczenie takie musi być potrzebne społeczności lokalnej i proporcjonalne, powinno ważyć racje wszystkich zainteresowanych podmiotów. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, zakończonej wydaniem zaskarżonego aktu, przed wydaniem aktu nie wyjaśniono efektywności projektowanej organizacji ruchu dla wskazanych celów. Tym samym organ nie ocenił czy wprowadzone zmiany poprawią czy też odwrotnie pogorszą bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W ocenie Sądu przy zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu organ nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Bazując na treści zaskarżonego aktu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, uzasadnieniu dołączonego do odpowiedzi na skargę uzasadnieniu projektu stałej organizacji ruchu, zobrazowaniu sytuacji na drodze, przedstawionym na opracowaniach graficznych załączonych do tego projektu oraz pozostałych dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych lub przedłożonych do akt sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie można stwierdzić, by organ dostatecznie i w całokształcie przeanalizował sytuację w obszarze, w którym wprowadzono sporne zmiany oznakowania wraz z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania zmian, skutków dla bezpieczeństwa oraz jej efektywności dla zamierzonych celów. Brak takiej analizy wraz z przekonującą argumentacją, uwzględniającą ponadto aspekty związane z oceną i wyważeniem wpływu zmian organizacji ruchu na realne możliwości korzystania przez właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z działką drogową nr [...] w m. O. z tych nieruchomości zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem uniemożliwia sądową kontrolę jakimi kryteriami kierował się organ, uznając, iż stała organizacja ruchu zapewnia bezpieczeństwo ruchu drogowego i realizację celów projektu, z poszanowaniem także interesów innych członków społeczności lokalnej.

Orzekając ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę zawartą w niniejszym wyroku. prawną spornego zagadnienia przedstawioną przez Sąd.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). W myśl art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Z uwagi na to, że zaskarżony akt został wydany 3 lutego 2023 r. , zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit.a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.