I OSK 155/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2023-01-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 303/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 303/22 w sprawie ze skargi M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M.K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. solidarnie kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., II SA/Gd 303/22 w sprawie ze skargi M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1985 r., Repertorium A Nr [...] na rok [...], A. B., P. K., E.S., A. C. i J. M. sprzedali Skarbowi Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", nieruchomość położoną w G. przy ul. W. i św. W. o powierzchni 843 m2, zapisaną w księdze wieczystej G. karta 85. W zamian za tę nieruchomość dotychczasowi właściciele otrzymali kwotę 69.577 zł i wraz ze współmałżonkami, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomość zamienną w postaci prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], o powierzchni 342 m2 na okres 99 lat. Wywłaszczona nieruchomość składała się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...]. Działki te w wyniku prac modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków zmieniły otrzymały nr [...] i nr [...], obręb Ś.

Pismami z 2 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa, wystąpił w trybie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", do: E.P., A. K. i M. K. a pismem z 28 marca 2027 r. do A.P. – spadkobierców jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości – informując, że powziął zamiar sprzedaży nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...], a tym samym użycia na inny cel, aniżeli wskazany w akcie notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r., Repertorium A Nr 6986 na rok 1985/JH, jednocześnie wskazując, że właścicielowi lub jego spadkobiercy przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś termin na złożenie wniosku w tym zakresie wynosi 3 miesiące od dnia odebrania przedmiotowego zawiadomienia. W terminie przewidzianym w art. 136 ust. 5 u.g.n. A. P., M. K., I. P., E. L., M. K., A. K. i E.P. złożyli wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z 28 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, poinformował o wszczęciu na wniosek spadkobierców P. K., postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ww. aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r.

W toku postępowania o zwrot nieruchomości organ ustalił następców prawnych dawnych właścicieli ww. nieruchomości, zaś pismem z 8 lutego 2019 r. Prezydent Miasta [...] Prezydent wydzielił do osobnego postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą nr [...], procedowanie w kwestii działki nr [...], z uwagi na ustalenie, iż cześć działki nr [...] została oddana w dzierżawę, w związku z czym do postępowania przystąpiły nowe strony w sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 281 m2, w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po P.K., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], która pozostaje przedmiotem niniejszego postępowania, Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 562 m2, w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po P. K., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji wskazał, że zgodnie z umową sprzedaży i użytkowania wieczystego z dnia 20 grudnia 1985 r. cel wywłaszczenia określono w następujący sposób: "zgodnie z opinią urbanistyczną z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w G. nieruchomość G. karta 185 leży na terenach przeznaczonych pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską, a w chwili obecnej zajęta jest pod parking". Dalej organ wskazał, że w aktach postępowania znajdują się dwie opinie urbanistyczne z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] i nr [...], z których tylko sygnatura jednej została przywołana w umowie sprzedaży i użytkowania wieczystego z dnia 20 grudnia 1985 r. Opinia urbanistyczna nr [...] dotyczy działki nr [...], zaś opinia urbanistyczna [...] dotyczy działki nr [...]. W oryginalnym brzmieniu treść obydwu opinii brzmi: "zgodnie z planem rozwoju m. G.przedmiotowy teren stanowi rezerwę pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską. Planowane realizacje nieustalone". Zgodnie z definicją zaczerpniętą z Encyklopedii Gdyni, 1.1, pod red. M.Sokołowskiej, I.Gręczanik - Filipp, W.Kwiatkowskiej, Gdynia 2006, gospodarka morska to zespół zagadnień związanych z żeglugą towarową i pasażerską, handlem zagranicznym drogą morską, eksploatacją portów, rybołówstwem i przetwórstwem ryb, przemysłem stoczniowym, a także żeglarstwem morskim, zaś słowo rezerwa oznacza zapas czegoś (Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa 1981), dlatego też – w ocenie organu I instancji – należy uznać, że zapis ten jest na tyle ogólny i niejednoznaczny, że nie ma możliwości ścisłego i jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia na tej podstawie. Zgodnie zaś z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego "GD", przyjętego uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 1962 r., działka nr [...] znajdowała się w strefie – "zabudowa wielorodzinna". Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 29 października 1982 r. nr XXI/85/82, przewidywał dla tej nieruchomości urządzenia związane z obsługą centrum [...]. Z tego też powodu – w ocenie organu – sformułowanie: "urządzenia usługowe związane z gospodarką morską", należy odnosić do sformułowania "urządzenia związane z obsługą centrum [...]". W zakres obsługi tego obszaru niewątpliwie wchodzi również funkcja komunikacyjna, a także zapewnienie miejsc parkingowych, w tym również dla podmiotów z sektora gospodarki morskiej. Zauważono także, że w piśmie z 7 maja 1985 r. Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, stwierdzono, iż parcele położone w G. przy ul. św. W., oznaczone nr [...] i nr [...], zostały zajęte pod urządzony obecnie parking zgodnie z planem rozwoju przestrzennego Miasta G. zaakceptowanym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w G. nr XXI/85/82 z dnia 29 października 1982 r., przewidującym dla tego rejonu urządzenia związane z obsługą centrum [...]. Powyższe – zdaniem organu – wskazuje, że funkcja parkingowa realizowana była w sposób celowy, zamierzony i zgodny z planem rozwoju przestrzennego miasta. Organ ocenił przy tym, że ten cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Umowa sprzedaży i użytkowania wieczystego wskazuje, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się parking. Istnienie takiego sposobu zagospodarowana działki potwierdza pismo A. B. do Zarządu Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska w Gdyni z 2 sierpnia 1982 r. oraz zdjęcie lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie z 1984 r. Nadto, do dnia dzisiejszego nie zmienił się sposób użytkowania nieruchomości, o czym świadczy treść protokołu z przeprowadzonych oględzin działki nr [...] w dniu 10 lipca 2018 r., w którym zapisano: w części środkowej, na działce nr [...] znajduje się parking zbudowany z płyt typu JUMB. Budowa i eksploatacja parkingu bez wątpienia mieściła się w zakresie sposobu zagospodarowania określonego w planach zagospodarowania przestrzennego, do których należy się odwołać przy określeniu celu nabycia nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zezwala na uznanie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia w chwili przeniesienia własności nieruchomości, jeżeli realizacja celu publicznego związana jest z utrzymaniem stanu istniejącego. Z uwagi na powyższe – organ stwierdził – że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku spadkobierców poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości. Nadto, zwrot ten nie jest możliwy również z uwagi na brak władania przez wnioskodawców nieruchomością zamienną. Organ wyjaśnił przy tym, że aktem notarialnym z dnia 31 października 1986 r., Repertorium A Nr 6927 na rok 1986 W. B. i A. B., działający w imieniu własnym oraz w imieniu P.K. i J. K. oraz A. C., I. C., J. M. i E. S., sprzedali prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 342 m2, położonej w G.przy ul. L., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Organ ustalił, że działka nr [...] zmieniła nr na [...], a jej aktualnymi właścicielami są osoby trzecie. Tym samym, obecnie właścicielami nieruchomości zamiennej, tj. działki nr [...], w wyniku kolejnych zmian właścicielskich są osoby trzecie. Zgodnie zaś z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, zaskarżoną w niniejszej sprawię decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 i art. 137 u.g.n., Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że prócz ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieją również przesłanki uniemożliwiające lub wykluczające zwrot nieruchomości. Organ rozpoznający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności zobligowany jest zbadać, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części określone w art. 229 u.g.n., czy też przesłanki uniemożliwiające zwrot, których zasadność potwierdzona została w orzecznictwie, takie jak m.in.: posadowienie na terenie wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, władanie nieruchomością przez osoby trzecie lub inne, brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, którą wywłaszczony otrzymał w ramach odszkodowania. Organ wskazał następnie, że w niniejszej sprawie wywłaszczona została nieruchomość stanowiąca w dacie wywłaszczenia działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 843 m2, które w wyniku przekształceń geodezyjnych zmieniły numerację na [...] i [...]. Odjęcia prawa własności oraz rozliczeń z tym związanych dokonano na podstawie przepisów u.g.g. Wartość nieruchomości została ustalona na 298.798,00 zł. Jednakże taka cena nie została zapłacona za przejęty grunt, gdyż w ramach rozliczeń przyznano nieruchomość zamienną (prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]) oraz wypłacono 69.577,00 zł, co razem stanowiło odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie wywłaszczeni, aktem notarialnym z dnia 31 października 1986 r., Repertorium A nr 6927 na rok 1986, po uzyskaniu zgody w tym zakresie (vide: decyzja Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia 14 kwietnia 1986 r. nr GGG-8229/12/86/JS), sprzedali A. i M.B. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, tj. działki nr [...], a następnie A. i J. B. sprzedali prawo użytkowania wieczystego ww. działki M. F. Kolejnym aktem notarialnym z 20 sierpnia 1997 r. Gmina Miasta G, sprzedała M. F. i L.F. prawo własności ww. działki. Aktualnie właścicielem działki nr [...] (obecnie nr [...], obręb [...]) w dalszym ciągu pozostaje M. F. Z powyższego wynika, iż spadkobiercy osób wywłaszczonych nie dysponują aktualnie żadnym prawem do nieruchomości zamiennej, otrzymanej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem ustawodawca uzależnił zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców od zwrotu przez nich otrzymanego odszkodowania i/lub nieruchomości zamiennej otrzymanej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie. Zbycie nieruchomości zamiennej stanowi przesłankę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Dalej organ odwoławczy wskazał, że możliwa jest także sytuacja jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, iż za wywłaszczoną nieruchomość jej dotychczasowy właściciel uzyskał zarówno nieruchomość zamienną jak i odszkodowanie. Jak wynika bowiem z ww. aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 1985 r., w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 843 m2, Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr 611/90 o powierzchni 342 m2 na okres 99 lat (§ 5 ww. aktu). Ustalone zostało także odszkodowanie w kwocie 69.707,00 zł, stanowiące różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonych działek wynoszącą 298.798,00 zł i wartością opłat za cały okres użytkowania wieczystego działki nr 611/90, tj. 229.091,00 zł. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego – świadczy o tym, że wartość nieruchomości zamiennej odpowiadała wartości 647 m2 nieruchomości wywłaszczonej. W konsekwencji wartość ustalonego odszkodowania odpowiadała wartości 196 m2 wywłaszczonej nieruchomości. Reasumując Wojewoda Pomorski uznał, że niemożliwy jest zwrot udziału wynoszącego 1/5 w części wywłaszczonej nieruchomości, tj. w zakresie 647 m2, bowiem spadkobiercom byłych współwłaścicieli nie przysługuje już żadne prawo do nieruchomości zamiennej, więc nie mogą jej zwrócić na rzecz Skarbu Państwa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A.K. i E.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. uwzględnił skargę, uchylając zarówno zaskarżoną jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sadowego. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że warunek zwrotu nieruchomości zamiennej nie ma charakteru bezwzględnego i nie w każdym przypadku bez zwrotu nieruchomości zamiennej nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wskazał, że skoro jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to - mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania – nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomość zamiennej, można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu, wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej. W konsekwencji, brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej niewątpliwie stoi na przeszkodzie w realizacji żądania zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, nie uniemożliwia zwrotu części nieruchomości, odpowiadającej swą wartością kwocie przyznanego odszkodowania. Sąd I instancji wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie, jak wynika z treści ww. aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 1985 r., A. B., P. K., E.S., A. C. i J. M. sprzedali Skarbowi Państwa, nieruchomość położoną przy ul. W. i św. W. o powierzchni 843 m2, za co w zamian uzyskali kwotę 69.577 zł, a także, wraz ze współmałżonkami, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomość zamienną w postaci prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 342 m2 na okres 99 lat. Bezsporne przy tym jest, że ww. nieruchomość zamienna obecnie stanowi własność osób trzecich. Aczkolwiek nieposiadanie przed skarżących przyznanej ich poprzednikom prawnym nieruchomości zamiennej niewątpliwie uniemożliwia spełnienie żądania zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, to jednak, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie stoi ono na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, za którą tej nieruchomości zamiennej nie przyznano, a więc w części, która odpowiada otrzymanemu przez wywłaszczonych odszkodowaniu pieniężnemu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły tej możliwości w ogóle pod uwagę. Wojewoda Pomorski odmówił bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznając, że nieposiadanie przez skarżących prawa do ww. nieruchomości zamiennej, uniemożliwia w ogóle zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługiwało na akceptację. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 u.g.n., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało wyeliminowanie wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

l. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy tj. w sytuacji wywłaszczenia jednej nieruchomości o powierzchni 843 m2, zapisanej w jednej księdze wieczystej, za którą przyznano wywłaszczonym odszkodowanie w formie ceny oraz nieruchomość zamienną, powinno być prowadzone jedno postępowanie administracyjne gdyż prowadzenie odrębnych postępowań co do każdej z wywłaszczonych działek uniemożliwiało dokonanie racjonalnych ocen i ewentualnych rozliczeń, gdy tymczasem przepisy k.p.a. przewidujące wydanie decyzji częściowej, nie określają żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej a podzielenie przedmiotu postępowania wynikało z charakteru postępowania, który mógł być w tym sensie podzielny, że możliwe było rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie zwrotowe, a dokonany wolą organu I instancji podział przedmiotu nie uniemożliwiał dokonanie prawidłowej i racjonalnej oceny przez organ odwoławczy;

b) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 u.g.n. przez uznanie, iż działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ten – w ocenie Sądu – bezpodstawnie przyjął, że nie jest w ogóle możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia gdy przyznano wywłaszczonym i odszkodowanie i nieruchomość zamienną, która następnie została przez te osoby zbyta, gdy tymczasem organ II stopnia wprowadzonym postępowaniu odwoławczym nie wykluczył, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej) co wynika z dyspozycji z art. 136 ust. 3 u.g.n. statuującej zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, lecz przeszkodą zwrotu części nieruchomości stanowiącej część działki nr 2650 o powierzchni 562 m2 był zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci wybudowanego parkingu z płyt YUMB , do którego doszło jeszcze przed datą wywłaszczenia;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, iż działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ten – w ocenie Sądu – nie dokonał głębszej analizy sprawy, zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny, bowiem uznał, że nie ma prawnej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 562 m2, w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po P. K., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości, nawet w części wywłaszczonej nieruchomości mimo przyznania aktem wywłaszczeniowym częściowo nieruchomości zamiennej a częściowo dopłaty pieniężnej gdyż na części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej) zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy parkingu, co zdaniem Sądu nie zostało prawidłowo cenione gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wbrew twierdzeniom organu,

d) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania takie jak w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny materiału dowodowego, nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd I instancji przy bezspornym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności analitycznych, które są zbędne i nieuzasadnione prawnie gdyż, jak to wynika z akt, sprawy zostały przeprowadzone prawidłowo.

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie niewłaściwie rozpatrzony został cały materiał dowodowy, czym naruszono art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że aczkolwiek nieposiadanie przed skarżących przyznanej ich poprzednikom prawnym nieruchomości zamiennej niewątpliwie uniemożliwia spełnienie żądania zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, to jednak, rozpoznany został wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, za którą tej nieruchomości zamiennej nie przyznano, a więc w części, która odpowiada otrzymanemu przez wywłaszczonych odszkodowaniu pieniężnemu, co nie zostało przez Sąd wzięte pod uwagę i uznane, ze Wojewoda Pomorski odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyłącznie z powodu nieposiadania przez skarżących prawa do nieruchomości zamiennej, otrzymanej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Aby odnieść się do zarzutów kasacji należy na wstępie wskazać na okoliczność, która wynika ze specyfiki badanej sprawy. Wywołana ona została przez organ I instancji podzieleniem sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na dwa odrębne postępowania. Każde z tych postępowań objęło jedną z dwóch działek składających się na wywłaszczoną nieruchomość. W postępowaniu dotyczącym działki nr 2650 o powierzchni 562 m2 zapadły w obu instancjach administracyjnych decyzje odmawiające zwrotu tej działki. W następstwie skargi od ostatecznej decyzji wydanej w tym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 540/21 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. Wyrok ten, nie będąc zaskarżony skargą kasacyjną, uprawomocnił się. W drugim z postępowań, kontrolowanym zaskarżonym aktualnie wyrokiem, tyczącym działki nr [...] o powierzchni 281 m2 – jak już była o tym mowa – także zapadły decyzje odmawiające zwrotu wywłaszczonej działki, które również zostały uchylone przez Sąd I instancji. Ponieważ wyrok odnoszący się do tych decyzji, zaskarżony w niniejszym postępowaniu, oparty został na argumentacji w istocie tożsamej z argumentacją zawartą w motywach prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 540/21, to aktualnie badając skargę kasacyjną Wojewody Pomorskiego, Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany oceną prawną wyrażoną ww. prawomocnym wyroku.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe oznacza, że obecne brzmienie tegoż przepisu w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związaniu sądów, jak i organów oznacza, że prawomocnym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (vide: A.Kabat [w:] B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024, uwagi do art. 153). Związanie to oznacza, iż sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest podporządkować się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w razie stwierdzenia braku zastosowania się do owej oceny i wskazań w zakresie dalszego postępowania. Tym samym ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tego rodzaju orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2; glosa aprobująca B.Adamiak, OSP 1999/5/101).

Jakkolwiek ww. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2022 r. zapadł w innym postępowaniu niż obecnie kontrolowane, to jednak nie budzi wątpliwości, iż oba postępowania objęte są tą samą sprawą administracyjną wywołaną wnioskiem spadkobierców dawnego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Kiedy zatem mowa o "sprawie", to chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (vide: T.Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 32 – 34; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., II OSK 1633/07, ONSAiWSA 2010/3/48). W tej kwestii wypada jedynie zauważyć, iż organ odwoławczy wskazuje wyrażnie na rozstrzyganie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dwoma decyzjami częściowymi, co jednoznacznie pokazuje, że organ ma świadomość, iż podjęte decyzje dotyczą tej samej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym. Okoliczność, że odrębne postępowania dotyczą innych działek nie ma znaczenia z punktu widzenia granic sprawy administracyjnej.

Z powyższego punktu widzenia dostrzec należy, iż w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2022 r. przesadzona została kwestia konieczności prowadzenia jednego postępowania administracyjnego gdyż prowadzenie odrębnych postępowań, co do każdej z wywłaszczonych działek, uniemożliwia racjonalne oceny i dokonanie ewentualnych rozliczeń. Przesądzona została także kwestia możliwości orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji gdy przyznano wywłaszczonym zarówno odszkodowanie jak i nieruchomość zamienną, która następnie została przez wywłaszczonych zbyta. Zagadnień tych, szczegółowo wyjaśnionych w prawomocnym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić odmiennie na gruncie zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 u.g.n., bowiem wyrażoną wcześniej oceną prawna pozostaje związany. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w takiej sytuacji afirmacja i reagowanie w razie stwierdzenia braku zastosowania się do owej oceny.

Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.