Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wnioskiem z dnia 10 maja 2021r. Pani J.M. (dalej również jako: Strona, Skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: ZUS, Organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące od grudnia 2020r. do kwietnia 2021r.

We wniosku jako przeważający kod działalności według PKD wskazano kod 5610A.

2. Decyzją z dnia 7 czerwca 2021r. nr 180000/71/2021/244/RDZ-B7/3 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej jako uCOVID-19), w związku z art. 31 zy ust. 1 uCOVID-19 i § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. nr 371 z późn. zm.; dalej jako rozp.COVID-19) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 423 z późn. zm.; dalej jako u.s.u.s.) odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020r. do 30 kwietnia 2021r.

W uzasadnieniu decyzji Organ, po przytoczeniu treści podstaw prawnych, wskazał, iż kod PKD przeważającej działalności podany na wniosku oznaczony kodem 56.10.A nie jest zgodny z rejestrem REGON. Kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON w miesiącu wrześniu 2020r. w porównaniu do którego Strona wskazała spadek przychodów, oznaczony kodem 70.22.Z nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek.

W związku z powyższym Stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania ww. składek za wnioskowany okres.

3.1. Pismem z dnia 10 czerwca 2021r. Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31 zy ust. 1 uCOVID-19 w zw. z §10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ust. 2a pkt 1 i ust. 3 rozp.COVID-19 poprzez przyjęcie przez organ rentowy, iż do zwolnienia Skarżącej z opłacania składek koniecznym było, aby we wrześniu 2020r. jako rodzaj przeważającej pozarolniczej działalności gospodarczej w rejestrze REGON wskazany był kod PKD 55.20.Z podczas gdy z literalnego brzmienia powyższych przepisów rozporządzenia wynika, iż do przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności, ten kod PKD miał być wskazany w rejestrze REGON, jako przeważający rodzaj pozarolniczej działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021r.,

- obrazę prawa materialnego, a to art. 2a ust. 1 u.s.o.s. poprzez odmowę przyznania Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia w sytuacji gdy innym ubezpieczonym ZUS w takich samych stanach faktycznych przyznawał prawo do zwolnienia z opłacania należności na podstawie wskazanych przepisów.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji ZUS w całości i przyznanie skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności za okres wskazany we wniosku, zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z akt ZUS w szczególności wniosku ubezpieczonej na okoliczność jego treści, przesłuchania w charakterze świadka A.S. na okoliczność ustalenia czy w takich samych stanach faktycznych organ rentowy przyznawał prawo do zwolnienia z opłacania należności na podstawie uCOVID-19 w zw. z rozp.COVID-19, zobowiązanie ZUS do udzielenia informacji czy na podstawie prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji przyznawał prawo do zwolnienia z opłacania należności innym ubezpieczonym, którzy wskazali jako przeważający rodzaj pozarolniczej działalności gospodarczej kod PKD, uprawniający do przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności dopiero w 2021r.

Uzasadniając skargę, jej autor wskazał, że ujawnienie czy też nie kodu PKD w rejestrze REGON nie ma żadnego znaczenia dla zasadności przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności.

3.2. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

4. Wyrokiem z dnia 23 września 2021r., I SA/Kr 876/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego.

Jako główną podstawę uchylenia wskazano fakt, iż sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia ustawowych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań Organu.

Ponadto Sąd oddalił wnioski dowodowe Strony uzasadniając to faktem, że sądy administracyjne nie są zobligowane do przeprowadzania postępowania dowodowego i czynienia ustaleń zamiast organów. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, zgodnie z art. 106§3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przeprowadzane w tym trybie nie mogą zmierzać do usuwania istotnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, czy wręcz do jego ustalania zamiast organu.

Jednocześnie Sąd wskazał, że wnioski dowodowe Skarżąca powinna złożyć we właściwym, merytorycznym postępowaniu przed organem, który ma obowiązek go rozpatrzyć.

5. W wyniku ponownie przeprowadzonego postepowania – decyzją z dnia 15 marca 2022 r. nr 180100/71/219/2022/RDZ-B7/3, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 uCOVID-19, w związku z art. 31 zy ust. 1 uCOVID-19 i § 10 ust. 1, ust, 2, ust. 2a, ust. 2b rozp.COVID-19 oraz w związku z art. 83 ust. 1 u.s.o.s. odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020r. do 30 kwietnia 2021r.

W uzasadnieniu decyzji Organ, po przytoczeniu treści podstaw prawnych, wskazał, że we wniosku z dnia 10 maja 2021r. Strona wskazała, ze na 31 marca 2021r. przeważającą działalnością była działalność o kodzie PKD 5610A. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 31 marca 2021r. działalność oznaczoną kodem PKD wskazanym w ustawie, był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020r. oraz przychód uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

Zgodnie z wpisem w CEiIDG w miesiącu wrześniu 2020r. w porównaniu do którego Strona wskazała spadek przychodów, przeważającym kodem PKD działalności Strony był kod 70.22.Z, który nie uprawnia do zwolnienia. Stan PKD został również potwierdzony w rejestrze bazy danych REGON przez GUS.

Po szczegółowej weryfikacji zapisów w bazie CEiIDG ustalono, że kod zawarty we wniosku, czyli 56.10.A nigdy nie był kodem PKD działalności wykonywanej przez Skarżącą.

Ustawodawca jasno określił rodzaj prowadzonej działalności oraz wskazał konkretne kody, na konkretny dzień, które uprawniały do zwolnienia ze składek.

Zatem – zdaniem Organu – w przypadku Skarżącej nie zachodzi ustawowa przesłanka do uzyskania zwolnienia za wnioskowany okres.

6.1. Pismem z dnia 15 kwietnia 2022r. Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału Skarżącej, bez uzyskania od Niej wyjaśnień w sprawie, a następnie wydanie decyzji odmownej na całkowicie niezrozumiałych przesłankach.

- art. 107 § 1 pkt k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji rzeczywistej podstawy prawnej decyzji odmownej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 31zy ust. 1 uCOVID-19 w zw. § 10 ust. 1 ust. 2 i ust. 2a pkt 1 w zw. z § 12 rozp.COVID-19 poprzez przyjęcie, że do skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek koniecznym było wskazanie w bazie CEIDG w miesiącu wrześniu 2020r. jednego z kodów PKD wskazanych w rozporządzeniu – jako uprawniających do zwolnienia z tego obowiązku - jako kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej, podczas gdy wystarczało ujawnienie takiego kodu PKD, jako jednej z form działalności gospodarczej i złożenie oświadczenia we wniosku do organu rentowego o spadku przychodów z tego tytułu, co skutkowało odmową zwolnienia z obowiązku opłacania składek,

- art. 31zo ust. 10 powyższej ustawy poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy dotyczy on zwolnienia z opłacania składek za inny okres niż wskazany w decyzji,

- § 10 ust. 1 ust. 2 i ust. 2a pkt 1 w zw. z § 12 rozp.COVID-19 poprzez powołanie się jedynie na zapis § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy decyzja dotyczy okresów zwolnienia z obowiązku opłacania składek opisanych w § 10 ust. 1 ust. 2 i ust. 2a pkt 1.

Mając na względzie powyższe wniesiono o:

- zmianę zaskarżonej decyzji ZUS w całości i przyznanie Skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres wskazany we wniosku,

- zasądzenie od organu rentowego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

6.2. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

7.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.; dalej ustawa o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

7.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

7.3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

7.4. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2021r., I SA/Kr 876/21. Tym samym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zbadanie, czy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych we wspomnianym wyroku.

Wyjaśnić przy tym należy, że przez "ocenę prawną", o której jest mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem.

Zdaniem Sądu, organ zastosował się do wskazań zawartych w przywołanym wyroku. W kontrolowanej decyzji wyjaśniono jej podstawę prawną oraz przedstawiono stan faktyczny sprawy na tyle wyczerpująco, że spełnia ona wymogi wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednakże – zdaniem Sądu – wydana decyzja jest wadliwa.

7.5. W pierwszej kolejności wskazać należy na naruszenie przepisów postępowania. Na mocy art. 123 u.s.u.s. w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a.

W myśl tych przepisów organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zachować zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019r., II SA/Sz 239/19; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, już w postępowaniu prowadzonym po raz pierwszy Organ nie zastosował ww. przepisów. Po wniosku z dnia 10 maja 2021r. od razu, bez zastosowania art. 10 i 79a k.p.a., wydał decyzję odmowną. W konsekwencji Strona dopiero wraz ze skargą złożyła wnioski dowodowe.

Sąd nie mógł ich przeprowadzić, jednakże w uzasadnieniu wyroku wyraźnie zasugerował Skarżącej, że powinna złożyć je we właściwym, merytorycznym postępowaniu przed organem, który ma obowiązek go rozpatrzyć.

Zatem ZUS miał pełną świadomość, ze Strona chce takie wnioski złożyć.

Tymczasem Organ, po wpłynięciu akt z Sądu wraz ze stwierdzeniem prawomocności ww. wyroku WSA w Krakowie, co nastąpiło w dniu 3 marca 2022r., prawie natychmiast – bo już 15 marca 2022r. – wydał ponowną decyzję odmowną. ZUS nie dał zatem żadnej szansy Stronie na złożenie ww. wniosków, mimo, że zgodnie z wskazanym przepisami proceduralnymi, postępowanie powinno się toczyć z czynnym udziałem strony (podkreślenie Sądu).

7.6. Takie działanie stanowi również naruszenie, wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zasady zaufania uczestników do władzy publicznej. Narusza bowiem tę zasadę, zdaniem Sądu, takie postępowanie, gdy – z jednej strony – państwo przyznaje pewne ulgi i zwolnienia związane z nadzwyczajną sytuacją epidemii COVID-19, a – z drugiej strony – organy państwa nie wypełniają ciążących na nich obowiązków proceduralnych, przez co mocno utrudniają (a przynajmniej – nie ułatwiają) skorzystania z tej pomocy.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że taka praktyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (brak stosowania art. 10 i art. art. 79a § 1 k.p.a.) jest często spotykana w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, co oczywiście nie może się spotkać z pozytywną reakcja sądów administracyjnych (np. wyroki WSA: w Lublinie z 17 grudnia 2021r., I SA/Lu 463/21; w Gorzowie z 10 listopada 2021r., II SA/Go 914/21; w Gdańsku z 22 października 2021r., I SA/Gd 744/21; w Poznaniu z 25 sierpnia 2021r., III SA/Po 306/21).

Sąd zdaje sobie sprawę z bardzo dużej ilości wniosków wpływających w tzw. "sprawach COVID-owych", ale duża ilość spraw nie usprawiedliwia tak oczywistego łamania przepisów proceduralnych. Szczególnie, że jest to działanie przeciwskuteczne. Permanentny brak stosowania w szczególności art. 79a k.p.a. (poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony) powoduje, że strony zaskarżają niekorzystne dla siebie decyzje do sądów administracyjnych, a te z kolei uchylają decyzje ZUS, głównie z przyczyn proceduralnych (patrz np. ww. wyroki), co – zamiast zmniejszać – tylko zwiększa obciążenie pracą ZUS-u.

7.7. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.2, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.2, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.2, 59.12.2, 59.13.2, 59.14.2, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.11.A, 79.12.2, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.2, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.2 w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.2, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04. - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020r., lub we wrześniu 2020r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

Zgodnie z § 10 ust. 2 Rozporządzenia COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.2, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021r. do dnia 28 lutego 2021r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres.

Zgodnie z § 10 ust. 2a pkt 1 Rozporządzenia COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.2, 52.23.Z, 55.10.2, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z , 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

7.8. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał m.in., iż kod PKD przeważającej działalności podany na wniosku oznaczony kodem 56.10.A nie jest zgodny z rejestrem REGON. Kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON w miesiącu wrześniu 2020r. w porównaniu do którego Strona wskazała spadek przychodów, oznaczony kodem 70.22.Z nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek.

Już sama ta okoliczność (rozbieżności pomiędzy wnioskiem, a wpisem w rejestrze REGON) powoduje, że Organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem Strony (podkreślenie Sądu), a nie wydawać – i to dwukrotnie – decyzję bez jakiegokolwiek wezwania Strony do ustosunkowania się do ww. rozbieżności.

7.9. Abstrahując od powyższego – zdaniem Sądu – Organ, rozpoznając wniosek Strony, w szczególności zawierający wskazane wyżej rozbieżności, nie powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD według wpisu w CEiIDG, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, lecz przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu, zawarte w § 10 ust. 1 ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID – 19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID -19), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani rozporządzenie COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 poz. 2009) W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa § 10 ust. 1 ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 1 ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy rozporządzenia COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia pierwotnie wynikał z ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanymi nimi sytuacjami kryzysowych a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020r. i 30 września 2019r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w 2021r. uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i nast. u.s.u.s.). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020r., Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjny.

7.10. Jak wyżej wskazano, z brzmienia § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w § 10 ust. 1, ust. 2 i 2 a rozporządzenia COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz ani przepisy ustawy COVID ani rozporządzenia COVID-19, nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez Organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

7.11. Końcowo wskazać należy, że przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku stanowisko (o tym, iż informacje wynikające z rejestru REGON i CEiIDG w zakresie przeważającej działalności gospodarczej mają charakter dokumentu urzędowego, objętego domniemaniem prawdziwości, które jest jednak wzruszalne) jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki: z dnia 8 grudnia 2021r., I GSK 922/21; z dnia 5 listopada 2021r., I GSK 754/21, z dnia 20 października 2021r., I GSK 829/21).

7.12. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.) Organ uwzględni ww. stanowisko Sądu w sprawie dokumentu urzędowego objętego domniemaniem prawdziwości, które jest jednak wzruszalne.

Następnie umożliwi Stronie przeprowadzenie przeciwdowodu przeciwko ww. domniemaniu prawdziwości.

Następnie Organ zastosuje art. 10 k.p.a., tzn. przed wydaniem decyzji umożliwi Stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). A jeśli zajdzie taka potrzeba, tzn. jeżeli – zdaniem Organu – nadal będą istniały przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zastosuje art. 79a k.p.a.

Następnie umożliwi Stronie złożenie ewentualnych nowych wniosków dowodowych, które rozpatrzy zgodnie z właściwymi przepisami proceduralnymi.

Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania, wyda decyzję.

7.13. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł.