Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia listopada 2019 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2019r Wójt Gminy [...] powołując się na treść art. 219 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018r poz. 1716) odmówił wydania A. B. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...].

Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem usługowo-handlowym, gdyż wg kartoteki budynków jego główną funkcją jest "dom towarowy lub handlowy", w którym został wyodrębniony jeden lokal mieszkalny i jeden usługowy. Powierzchni lokalu mieszkalnego wynosząca [...] m2 stanowi tylko [...] % powierzchni całego budynku. Podano definicję budynku mieszkalnego zawartą w ustawie Prawo budowlane. Wynika z niej, że jest to budynek służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, w którym dopuszcza się wydzielenie najwyżej dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej [...]% całkowitej powierzchni budynku.

W konkluzji uzasadnienia postanowienia organ stwierdził, że budynek znajdujący się na działce nr ewid. [...] w [...] nie jest ani budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ani też wielorodzinnym, co skutkuje odmową wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że kwestię zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. (§ 1). Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. (§ 2). W art. zaś 218 k.p.a. postanowiono, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.(§ 1). Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. (§ 2).

Skarżący żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w prawo własności tego gruntu mimo, że jest on zabudowany budynkiem usługowo – handlowym, nie zaś tylko budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym czy jednorodzinnym. Fakt, iż w budynku tym wyodrębniono jeden lokal mieszkalny nie zmienia automatycznie jego funkcji, czyniąc z niego budynek przeznaczony na cele mieszkaniowe.

O braku możliwości potwierdzenia w takim stanie faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności świadczy treść przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019r poz. 916).

Treść powołanych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji przepisów ww. ustawy określających warunki potwierdzenia przekształcenia nie budzi zdaniem Kolegium żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z tych względów nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, czego konsekwencją jest odmowa jego wydania. Wpis w księdze wieczystej o ustanowieniu odrębnej własności lokali nic w tym stanie faktycznym nie zmienia. Treść wypisu z kartoteki budynków Starosty [...], na który powołano się w odwołaniu jako główną funkcję zabudowy na przedmiotowym gruncie wskazuje "dom towarowy lub handlowy". Nadużyciem byłoby zatem określenie charakteru tej zabudowy jako mieszkaniowej.

W ocenie organu II instancji żądanie wniosku nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa i dlatego odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B zarzucając mu:

naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne przyjęcie, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości nie jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu wskazanej ustawy, a co za tym idzie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącej działki ew. nr [...] i , położonej w obrębie [...], gmina [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów oraz ich subsumpcja do stanu faktycznego sprawy powinna skutkować uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak uznania przedmiotowego budynku za budynek mieszkalny w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje oparcia zarówno w literalnej wykładni przepisów tej ustawy, jak również jest niezgodny z zasadami wykładni prawa. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów definiuje przedmiot przekształcenia za pomocą pojęcia "budynki mieszkalne", posługując się pojęciami: "budynki mieszkalne jednorodzinne" oraz "budynki mieszkalne wielorodzinne". Pojęcie "budynku mieszkalnego" nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. W ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów brak jest również odesłania do innych aktów prawnych, brak zarówno odesłania generalnego (które wskazywałoby, że w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy innej wskazanej ustawy), jak również odesłania szczególnego (odsyłającego do konkretnych definicji zawartych w innych ustawach lub aktach wykonawczych). Powyższe oznacza, że brak jest odesłania do stosowania na gruncie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów definicji zawartej w szczególności w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). W takiej sytuacji, brak wyraźnego wskazania ustawodawcy w drodze stosownego odesłania, nie może być uzupełniany swoistym domniemaniem, iż jego wolą było stosowanie akurat definicji zawartej w ustawie - Prawo budowlane, jak czyni to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż działania takie stanowią w swojej istocie wkroczenie w materię ustawową oraz kompetencje władzy ustawodawczej.

Ponadto przeciwko możliwości stosowania definicji zawartej w ustawie - Prawo budowlane do wyznaczania zakresu przedmiotowego instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność przemawia okoliczność, że zakresy przedmiotowe ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz ustawy - Prawo budowlane są rozłączne. Przedmiotem pierwszej z tych ustaw jest uregulowanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, zaś ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Dodatkowo przeciwko możliwości stosowania definicji zawartej w ustawie - Prawo budowlane do wyznaczania zakresu przedmiotowego instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność przemawia to, że ustawa o przekształceniu uzależnia możliwość przekształcenia od przewagi liczby, a nie powierzchni lokali mieszkalnych nad użytkowymi (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), natomiast definicja zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane obejmuje jedynie "jednorodzinne budynki mieszkalne" i opiera się na kryterium stosunku powierzchni lokalu użytkowego do powierzchni całkowitej budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w obrębie [...], gmina [...].

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716, dalej jako ustawa), z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust.1 pkt 1) do 4) ustawy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, wskazując jako podstawę wydania zaświadczenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i ustawy.

Już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 ustawy).

Kolegium podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji, że nieruchomość położona w miejscowości [...], Gminie [...] oznaczona ewidencyjnie numerami działek [...] i [...] nie spełnia kryterium przedmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ww. ustawy przekształceniowej. Z wypisu z kartoteki budynków wynika bowiem, że nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym, a jego główna funkcja to dom towarowy lub handlowy, a jedynie jako inne funkcje wskazano budynek jednorodzinny. Ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego znajdującego się w przedmiotowym budynku nie zmienia faktu, że jego główną funkcją jest dom towarowy lub handlowy, co wynika z kartoteki tego budynku. Tymczasem w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Nie ulega wątpliwości zatem, że by organ mógł wydać zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi być ona zabudowana budynkami wyłącznie mieszkalnymi , ewentualnie wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem wyłącznie mieszkalnym.

Jeżeli zdaniem skarżącego budynek ten ma charakter mieszkaniowy i spełnia warunki przesłanki art.1 ust. 2 pkt.2 ustawy z 20 lipca 2018 r. to powinien wystąpić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r.-Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 393) o aktualizację operatu ewidencyjnego w przedmiotowym zakresie. W ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych, ale także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Zauważyć bowiem należy, że powyższy rejestr jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny co oznacza, że potwierdza stan faktyczny. Organem właściwym tworzącym stan prawny określający kategorię budynku jest organ administracji budowalnej. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków w świetle prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej.

Przedmiotowe działki nie są zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, gdyż na nieruchomości nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Na działce tej znajduje się wyłącznie budynek o głównej funkcji dom towarowy lub handlowy, co jednoznacznie wynika ze znajdującej się w akta sprawy informacji z kartoteki budynków.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw.

Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem wyłącznie mieszkalnym, co wynika z zapisów w kartotece budynków, nie jest możliwie wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości.

Organy, które prowadzą ewidencję gruntów i budynków nie mogą same dokonywać zmian zapisów ewidencyjnych (w tym określających kategorię budynku) bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej. Wydając zatem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające organy musiały uwzględnić powyższą kwestię. Organy także prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, a swoje stanowisko w sposób jasny i logiczny przedstawiły w uzasadnieniu rozstrzygnięć. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zbyt lakoniczne, jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Powołane w skardze wyroki sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, w związku z czym nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.