III OSK 1178/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-27	
Data wpływu	2025-06-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Lu 14/25	
Skarżony organ	Rada Adwokacka	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.4 ust.1 pkt 2, art.1 ust.1 i 2, art.2 ust.1, art.5 ust.2, art.16ust.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1564; art.44 ust.1, art.51a ust.1, art.50, art.95n; Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art.42 ust.3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 46; art.5, art.156 §1 i 5; Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] od punktów I, II, III i VI wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 14/25 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 14/25 w ten sposób, że w oznaczeniu daty wniosku J. W. wpisuje "9 października" zamiast "10 października", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek J. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 14/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] dopuściła się bezczynności w zakresie punktów 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14 i 15 wniosku J. W. z 9 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I), zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpatrzenia punktów 6, 7, 9, 10, 11 i 15 wniosku wymienionego w pkt I (pkt II), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do załatwienia punktów 8 i 14 wniosku wymienionego w pkt I (pkt IV), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V), a także zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 9 października 2024 r. (nadanym przesyłką pocztową w dniu 10 października 2024 r.) J. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył wniosek do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej: "organ", "ORA") o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał 15 następujących pytań dotyczących adwokat A. H., należącej do ORA w [...]:

"1. W którym roku Adwokat ukończyła wyższe studia prawnicze?

2. Na jakiej uczelni Adwokat odbywała ww. studia?

3. Z jaką oceną Adwokat ukończyła ww. studia?

4. W jakich latach Adwokat odbywała aplikację adwokacką?

5. Kiedy Adwokat złożyła egzamin adwokacki?

6. Z jakim wynikiem Adwokat złożyła egzamin adwokacki?

7. Czy wobec Adwokata począwszy od 01.08.1997 r. do 09.10.2024 r. toczyły się lub toczą obecnie postępowania dyscyplinarne?

8. Czy wobec Adwokata począwszy od 01.08.1997 r. do 09.10.2024 r. orzeczono kary dyscyplinarne?

9. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytania 7 i 8 proszę o nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne,

10. Czy począwszy od 01.08.1997 r. do 09.10.2024 r. wobec Adwokata stosowano upomnienie dziekańskie?

11. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 10 proszę o wskazanie ile razy stosowano upomnienie dziekańskie wobec Adwokata, kiedy je stosowano oraz za jaki czyn/czyny je stosowano,

12. Czy Adwokat posiada adres poczty elektronicznej oraz numer telefonu do kontaktu z Klienta/potencjalnymi Klientami?

13. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 12 proszę o podanie adresu poczty elektronicznej oraz numeru telefonu, których używa Adwokat do kontaktu z Klientami/potencjalnymi Klientami?

14. Czy, kiedy i ewentualnie jakie funkcje pełniła Adwokat od 01.08.1997 r. do 09.10.2024 r. w samorządzie tutejszej Rady?

15. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 14 proszę o wskazanie czy z racji pełnionych funkcji Adwokat pobierała jakiekolwiek wynagrodzenie oraz ile ono wynosiło z rozbiciem na poszczególne okresy rozliczeniowe".

Okręgowa Rada Adwokacka w [...] w piśmie z dnia [...] października 2024 r. [...] udzieliła skarżącemu odpowiedzi na pytania z pkt 1, 2, 4, 5, 12 i 13. W zakresie pkt 3, 6, 7, 9, 10, 11 i 15 stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, zaś informacje, o których mowa w pkt 8 i 14 mają charakter informacji przetworzonej, przy czym skarżący nie wykazał, aby uzyskanie tych informacji w żądanym zakresie było szczególnie istotne dla interesu publicznego, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie.

Pismem z 14 listopada 2024 r. skarżący złożył ponaglenie.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Okręgowa Rada Adwokacka w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), odmówiła udzielania informacji publicznej w zakresie pkt 8 i 14.

Na bezczynność organu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i w części zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie Okręgowa Rada Adwokacka jako organ izby adwokackiej (organ samorządu adwokackiego) jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a więc zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznych. Spór dotyczy natomiast tego, czy wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego z 9 października 2024 r. stanowią informację publiczną.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że informacje objęte skargą na bezczynność mieszczą się w trzech grupach: informacje o wykształceniu adwokata (pytania 3 i 6), informacje o postępowaniach dyscyplinarnych i upomnieniach wobec adwokata (pytania 7 - 11), informacje o sprawowanych przez adwokata funkcjach w samorządzie zawodowym i wynagrodzeniu z tego tytułu (pytanie 14 - 15). W odniesieniu do pierwszej grupy pytań (3 i 6) należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że o ile informacja o ocenach ukończenia aplikacji adwokackiej (pkt 6) jest informacją publiczną, to informacja o ocenach ukończenia studiów przez adwokata (pytanie 3) nie stanowi informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 78f ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo o adwokaturze") komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego, którą doręcza zdającemu, a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców. Wynik egzaminu adwokackiego w postaci uzyskanej oceny, która decyduje o wpisie na listę adwokatów, jest więc elementem treści dokumentu urzędowego (uchwały komisji egzaminacyjnej) w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.. Informacje o wykształceniu umożliwiają weryfikację spełnienia warunków wymaganych do uzyskania wpisu na listę adwokatów, a więc także działalności samorządu zawodowego adwokatów na gruncie art. 65 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 68 ust. 1 Prawo o adwokaturze.

Zdaniem Sądu charakteru informacji publicznej nie ma natomiast informacja o ocenie ukończenia studiów, ponieważ - jak słusznie zauważyła ORA - pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 Prawo o adwokaturze. Warunkiem wpisu adwokata na listę jest wyłącznie ukończenie wyższych studiów prawniczych. Ocena ta nie jest więc bezpośrednio związana z podjęciem i wykonywaniem zawodu adwokata, a więc nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W związku z tym skarga na bezczynność organu w części dotyczącej pytania 3, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."). Pozostałe informacje objęte skargą, stanowiły natomiast informacje publiczne, a więc - stosownie do powołanych na wstępie przepisów - organ powinien był je udostępnić albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że z akt wynika, że w odniesieniu do informacji objętych pytaniami z punktów 8 i 14, organ słusznie przyjął, że są one informacjami publicznymi, ale jednocześnie uznał, że ich udostępnienie wymagało przetworzenia, a w takim wypadku skarżący powinien był wykazać, że przemawia za tym ważny interes publiczny. Wobec tego, że skarżący takiego interesu nie wykazał, ORA wydała decyzję odmowną z dnia 13 stycznia 2025 r. na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wydanie takiej decyzji stanowi jeden z dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc zasadniczo niweczy zarzut bezczynności. W związku jednak z tym, że w niniejszej sprawie ustanie bezczynności poprzez wydanie decyzji odmownej, nastąpiło już po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd zobligowany był stwierdzić bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i jednocześnie umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania ORA do załatwienia punktów 8 i 14 wniosku stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy dodać, że argumentacja wyrażona w tej decyzji nie podlega badaniu w toku rozpatrywania skargi na bezczynność. Sąd zobowiązał natomiast organ - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do załatwienia punktów 6, 7, 9, 10, 11 i 15 wniosku, stwierdzając, że w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Organ wadliwie uznał, że te informacje nie stanowią informacji publicznych. Wbrew stanowisku ORA w [...], informacje o tym, czy toczą się wobec adwokata postępowania dyscyplinarne, czy zapadły już wobec niego orzeczenia dyscyplinarne czy upomnienia, a także treść tych dokumentów, są informacjami o wykonywaniu zawodu adwokata (art. 39 pkt 3 w związku z art. 50 Prawo o adwokaturze). Również informacja o wynagrodzeniu adwokata z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie zawodowymi (adwokackim) jest informacją publiczną. Samorząd zawodowy wykonuje bowiem zadania publiczne nie tylko poprzez indywidulaną działalność swoich członków, lecz także poprzez organy wewnętrzne. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji w tych organach jest finansowane z majątku samorządu zawodowego, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu. Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ORA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, które oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ i oczywistego lekceważenia wniosków strony, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. ORA odniosła się do wniosku skarżącego na piśmie z zachowaniem ustawowego terminu, udostępniając mu część żądanych informacji. Nieudzielenie pozostałych informacji wynikało z błędnej wykładni prawa, a nie ze względu na lekceważące traktowanie obowiązków i złej woli.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka w [...], zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktu I, II, III i VI oraz zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez wadliwą jego wykładnię i przyjęcie, że każdy adwokat pełni funkcję publiczną, w sytuacji gdy za pełnienie funkcji można uznać tylko taki rodzaj aktywności adwokata, który wiąże się z nawiązaniem więzi z instytucją publiczną i jego uczestnictwem decyzjach wydawanych przez instytucję realizującą zadania publiczne podczas gdy tego rodzaju warunki spełniają wyłącznie adwokaci świadczący pomoc prawną z urzędu, zaś trudno za takowych uznać adwokatów, którzy świadczą doradztwo prawne poza jakikolwiek stykiem z wymiarem sprawiedliwości i strukturami władzy publicznej (np. wyłącznie jako doradcy poza procesowi) oraz adwokaci, którzy jako pełnomocnicy z wyboru nie pozostają w żadnej więzi z sądami i organami władzy publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu, że informacja o wyniku egzaminu adwokackiego jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ORA podczas gdy informacją publiczną jest tylko informacja o sprawach publicznych, czyli takich, które pozostają w związku z pełnioną przez adwokata funkcją publiczną zaś ocena uzyskana na egzaminie adwokackim pozostaje bez związku z pełnieniem funkcji publicznej, albowiem podstawą wpisu na listę adwokatów, w następstwie uzyskania uprawnień do wykonywania zadań publicznych jest wyłącznie pozytywny wynik egzaminu, bez względu na ocenę uzyskaną na egzaminie.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 44 ust. 1 Prawo o adwokaturze, art. 51 a ust. 1 Prawo o adwokaturze oraz art. 50 Prawo o adwokaturze poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu, że Okręgowa Rada Adwokacka jest organem zobowiązanym do udzielania informacji na temat toczących się postępowań dyscyplinarnych podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami postępowanie dyscyplinarne prowadzi Rzecznik Dyscyplinarny oraz Sąd Dyscyplinarny, a nie Okręgowa Rada Adwokacka; wszystkie te podmioty są samodzielnymi organami Izby Adwokackiej działającymi w ramach odrębnych kompetencji.

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 46, zwana dalej: "k.p.k."), art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w zw. z art. 95n Prawo o adwokaturze oraz art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwana dalej: "k.c.") poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawną wynikającą z powyższych przepisów przejawiającą się w przyjęciu tezy, że informacją publiczną jest informacja o toczących się i zakończonych postępowaniach dyscyplinarnych, wydanych orzeczeniach dyscyplinarne, orzeczonych karach, upomnieniach dziekańskich podczas gdy:

a) zgodnie z art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 95n Prawo o adwokaturze do postępowania w sprawach dyscyplinarnych stosuje się przepisy Kodeksu Postępowania Karnego a ten przewiduje autonomiczną, wyłączającą posłużenie się ustawą o dostępie do informacji publicznej, podstawą udostępniania informacji o postępowaniu dyscyplinarnym.

b) informacja taka pozostaje bez związku z pełnioną przez adwokata funkcją publiczną i tym samym nie jest informacją publiczną, albowiem z prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego nie wiąże się ograniczenie możliwości wykonywania zawodu przez adwokata, pełnienie zadań publicznych, które decydują o pełnieniu przez adwokata funkcji publicznej. Taki związek pojawia się dopiero w momencie, gdy został wydany środek zabezpieczający w postaci zawieszenia wykonywania zawodu lub skreślenia z listy adwokatów; jednakże w takim przypadku informacja o zawieszeniu lub skreśleniu z listy adwokatów jest udostępniana w publicznie dostępnym rejestrze adwokatów (rejestradwokatow.pl).

c) informacja taka, jeśli uznawać ją za informację publiczną, podlegałaby ochronie z uwagi na ochronę prawa do prywatności, dobrego imienia adwokata z uwagi na chroniące każdego uczestnika postępowania dyscyplinarnego domniemanie niewinności, z którego wynika także zakaz upubliczniania informacji o samym fakcie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu, że informacją publiczną dostępną dla osób innych niż członkowie samorządu jest informacja o wysokości wynagrodzenia pobieranego za pełnienie funkcji w organach samorządu podczas gdy ich uzyskanie nie służy dobru publicznemu, skoro majątek samorządu stanowi majątek jego członków, zaś wnioskodawca nie jest członkiem samorządu adwokackiego; tego rodzaju informacja dotyczy działalności wewnętrznej samorządu zawodowego, a pozyskiwanie tego rodzaju informacji przez podmiot spoza samorządu nie służy poprawie działalności samorządu.

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu wniosku, że ORA w [...] dopuściła się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w sytuacji gdy jeśli przyjąć, iż żądne informacje mają charakter informacji publicznej to złożone przez J. W. żądnie traktować należy jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej uprawniające do odmowy jej udzielenia.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie ORA w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazując, że nie będzie się domagał jej przeprowadzenia w ustawowym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 9 października 2024 r. w zakresie punktów: 3, 6, 7, 9, 10, 11 i 15. Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Uwagi te determinują zarówno rozumienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak i zakres odniesienia się do nich.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. "poprzez wadliwą jego wykładnię i przyjęcie, że każdy adwokat pełni funkcję publiczną, w sytuacji gdy za pełnienie funkcji można uznać tylko taki rodzaj aktywności adwokata, który wiąże się z nawiązaniem więzi z instytucją publiczną i jego uczestnictwem decyzjach wydawanych przez instytucję realizującą zadania publiczne podczas gdy tego rodzaju warunki spełniają wyłącznie adwokaci świadczący pomoc prawną z urzędu, zaś trudno za takowych uznać adwokatów, którzy świadczą doradztwo prawne poza jakikolwiek stykiem z wymiarem sprawiedliwości i strukturami władzy publicznej (np. wyłącznie jako doradcy poza procesowi) oraz adwokaci, którzy jako pełnomocnicy z wyboru nie pozostają w żadnej więzi z sądami i organami władzy publicznej"

Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym na organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się spójny pogląd, że adwokat jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego jest osobą pełniącą funkcje publiczne, albowiem istota jego działalności sprowadza się do zapewnienia obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co z kolei kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Immamentną cechą działalności zawodowej adwokatów jest jej publicznych charakter, co potwierdza treść § 2 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu. Naruszeniem godności zawodu adwokackiego jest bowiem takie postępowanie adwokata, które mogłoby go poniżyć w opinii publicznej lub poderwać zaufanie do zawodu (załącznik do uchwały nr 403/2023 Prezydium NRA z 7 grudnia 2023 r.). Zwrócić należy także uwagę na dyspozycję art. 8 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze, według którego adwokat przy wykonywaniu zawodu adwokata korzysta z wolności słowa i pisma w granicach określonych przez zadania adwokatury i przepisy prawa. Nadużycie tej wolności, stanowiące ściganą z oskarżenia prywatnego zniewagę lub zniesławienie strony, jej pełnomocnika lub obrońcy, kuratora, świadka, biegłego lub tłumacza, podlega ściganiu tylko w drodze dyscyplinarnej. Jest to immunitet o charakterze materialnym, co oznacza, że czyn popełniony przez adwokata w związku z wykonywaniem zawodu nie będzie przestępstwem, lecz deliktem dyscyplinarnym, o którym orzekać może wyłącznie sąd dyscyplinarny. Wskazana prerogatywa sądu dyscyplinarnego świadczy o publicznym charakterze wykonywanych przez niego zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. (zob. w tej materii wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 56/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje zatem funkcje i zadania publiczne. Konsekwencją tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2932/15 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1826/17). Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów. Natomiast informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2025r. o sygn. akt: III OSK 2750/24, III OSK 2758/24, III OSK 2759/24, III OSK 2590/24, a także z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21).

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. "poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu, że informacja o wyniku egzaminu adwokackiego jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ORA".

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 1 i art. 2 u.d.i.p., gdyż skuteczność żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od tego, czy wnioskujący działa w interesie publicznym. Kwantyfikator działania pro publico bono jest wymagany wyłącznie w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, z czym nie mamy do czynienia w zakresie objętym niniejszym zarzutem. Natomiast, jak wskazano wyżej, adwokat jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego jest osobą pełniącą funkcje publiczne. W związku z tym taki charakter będą też miały informacje pozwalające na weryfikację zasadności wpisu adwokata na listę adwokatów tj. okoliczność ukończenia wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, odbycie w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i złożenie egzaminu adwokackiego z wynikiem pozytywnym (art. 65 pkt 3 i 4 oraz art. 68 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Publicznego charakteru informacji dotyczącej wyniku złożenia egzaminu adwokackiego należy upatrywać w tym, że komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości, działająca w trybie art. 78 i nast. ustawy Prawo o adwokaturze jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 378/21, dostępny jw.). Zgodnie z art. 78f ust. 2 i 3 ustawy Prawo o adwokaturze komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego, którą doręcza zdającemu, a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców. Wynik egzaminu adwokackiego w postaci pozytywnej, która decyduje o wpisie na listę adwokatów, jest więc elementem treści dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy. Zatem informacja o wyniku (pozytywnym) egzaminu jest informacją publiczną. Nie są już informacją publiczną oceny częściowe jakie adwokat uzyskał na egzaminie adwokackim z poszczególnych gałęzi prawa oraz etyki. Dodać należy, jak wynika z treści pytania nr 6, że wnioskodawca wnosił o informację z jakim wynikiem Adwokat złożyła egzamin adwokacki, a nie z jaką oceną (ocenami). Wydaje się zresztą, ze Sąd I instancji pisząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o "uzyskanej ocenie" z egzaminu adwokackiego miał na myśli właśnie ów wynik końcowy tego egzaminu.

Także zarzutu naruszenia "art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 44 ust. 1 Prawo o adwokaturze, art. 51 a ust. 1 Prawo o adwokaturze oraz art. 50 Prawo o adwokaturze poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu, że Okręgowa Rada Adwokacka jest organem zobowiązanym do udzielania informacji na temat toczących się postępowań dyscyplinarnych" nie sposób podzielić.

Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Również Okręgowa Rada Adwokacka, której zadania określono w art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 ww. ustawy). ORA jest więc organem samorządu zawodowego, czyli podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Należy przy tym zwrócić uwagę, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija bowiem element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (zob. w tej materii wyroki NSA z: 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10, 24 września 2014r.; sygn. akt 655/14, 15 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 312/15, 12 kwietnia 2016r.; sygn. akt I OSK 3132/15). Jeżeli ORA w [...] nie miała informacji o postępowaniach dyscyplinarnych, które się toczyły lub się toczą wobec adwokat A. H., to powinna o tym fakcie poinformować skarżącego oraz wskazać właściwy podmiot, który takie informacje posiada (np. Rzecznik Dyscyplinarny oraz Sąd Dyscyplinarny). W odpowiedzi z dnia 29 października 2024 r. na wniosek dostępowy takich informacji nie zawarto. A zatem Okręgowa Rada Adwokacka w [...] pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

Jako niezasadny ocenić należy zrzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 k.p.k., art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w zw. z art. 95n Prawo o adwokaturze oraz art. 23 k.c. "poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawną wynikającą z powyższych przepisów przejawiającą się w przyjęciu tezy, że informacją publiczną jest informacja o toczących się i zakończonych postępowaniach dyscyplinarnych, wydanych orzeczeniach dyscyplinarne, orzeczonych karach, upomnieniach dziekańskich".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że informacje o tym, czy we wskazanym przez wnioskodawcę okresie toczyły się lub toczą się wobec adwokata postępowania dyscyplinarne, czy orzeczono wobec niego kary dyscyplinarne, a także nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne, są informacjami o wykonywaniu zawodu adwokata (art. 39 pkt 3 w związku z art. 50 Prawa o adwokaturze). Podkreślić należy, że wnioskodawca wnosił o udostępnienie ww. informacji, a nie o dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, czy też sporządzania z nich odpisów lub kopii. Dlatego też niezasadne są argumenty związane z naruszeniem art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 95n Prawo o adwokaturze, gdyż przepisy te w żądanym przez wnioskodawcę zakresie nie miały zastosowania. Niezrozumiałe są zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż – jak wskazano na wstępie – nie wydano w niniejszej sprawie decyzji o odnowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i art. 23 k.c., gdyż Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, ani też nie zakwestionował zasady domniemania niewinności w niniejszej sprawie i nie stwierdził winy adwokat A. H. w jakimkolwiek zakresie, jak również nie naruszył jej dóbr osobistych (w tych kwestiach właściwy jest zresztą sąd powszechny – odpowiednio karny i cywilny).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść także skutku kolejny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. "art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu, że informacją publiczną dostępną dla osób innych niż członkowie samorządu jest informacja o wysokości wynagrodzenia pobieranego za pełnienie funkcji w organach samorządu". Jak wskazano na wstępie, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętego w sprawie stanu faktycznego oraz nie zarzucił błędnej wykładni powołanych w tym zarzucie przepisów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stan faktyczny sprawy oraz rozumienie tych przepisów przyjęte przez Sąd I instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowania wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z obowiązków tych autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się. Treść omawianego zarzutu w zestawieniu ze wskazanymi w nim przepisami, w których zakodowany jest zakres podmiotowy i przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej próbuje za pomocą wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, nie koncentrując się na przyjętym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu wskazanych w zarzucie przepisów. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje podstawy uznania, że skarżący domagając się informacji o adwokacie działała w trosce o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak w jaki sposób skarżący realizuje te właśnie cele. Omawiany zarzut odnoszący się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego.

Ubocznie jedynie dodać należy, że w orzecznictwie przyjęte jest, iż informacja z pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego.

Wreszcie jako oczywiście niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia "art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższą normę prawną przejawiające się w przyjęciu wniosku, że ORA w [...] dopuściła się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w sytuacji gdy jeśli przyjąć, iż żądne informacje mają charakter informacji publicznej to złożone przez J. W. żądnie traktować należy jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej uprawniające do odmowy jej udzielenia".

Błędne jest stanowisko, że prawidłową i wyczerpującą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, która uwalnia dany podmiot od zarzutu pozostawania w bezczynności, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji z tej przyczyny i/lub uznania, że z tego powodu nie stanowi ona informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Wynika to z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "[o]dmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W powołanym przepisie została zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma powyższa nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

W realiach niniejszej sprawy do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie została wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe. Udzielona skarżącemu odpowiedź z dnia 29 października 2024 r. na wniosek dostępowy zawierała jedynie informację, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił powyższe działanie organu jako nieprawidłowe.

Należy podkreślić, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych, na co wskazuje skarżący kasacyjnie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje jednak forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).

Podkreślenia przy tym wymaga, że na obecnym etapie (skargi na bezczynność) nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem umożliwi to dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Nie mógł zasługiwać na uwzględnienie wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od ORA kosztów postępowania kasacyjnego, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 wyroku, albowiem nie zostało wykazane, że koszty takie zostały poniesione. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył osobiście skarżący, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, zaś zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 p.p.s.a. i art. 205 § 2 – 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną właśnie przez profesjonalnego pełnomocnika.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 14/25 orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż jak wynika z załączonych akt sprawy wniosek J. W. o udostępnienie informacji publicznej ma datę 9 października 2024 r. (a nie 10 października 2024 r. – jest to data nadania tego wniosku przesyłką pocztową) jak błędnie to zamieszczono w rubrum zaskarżonego wyroku. Zatem niewłaściwe oznaczenie daty wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rubrum wyroku stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania.