Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części ustalającej początkową datę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2019 r. K. K. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. K.. Skarżący wniósł o przyznanie tego świadczenia od 1 lipca 2019 r. oraz o uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego z tego samego tytułu. Jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z pobierania tego zasiłku – z momentem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 1-4, art. 24 ust.4, art. 25 ust.1, art. 26 i art. 30 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz. U. Z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej także: u.ś.r. lub ustawa) odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność K. K. powstała po 18 roku życia;

przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...]. znak: [...] i przyznało K. K. świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony w kwocie [...]zł miesięcznie.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r., a nie od dnia 1 lipca 2019 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2019 r. na czas nieokreślony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozstrzyganej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony zarówno przez skarżącego jak i organ administracji.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (dalej jako u.ś.r. lub ustawa).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 u.ś.r. określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – K. K., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] r., nr [...], została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że nie jest możliwe od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 marca 2007 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący - stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Skarżący spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Sądu, za prawidłowe należy również uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trafnie w tym zakresie przyjęło Kolegium - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej określenia początkowej daty, od jakiej przysługuje skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego odnośnie twierdzenia, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od lipca 2019 r., czyli od miesiąca, w którym złożył on wniosek inicjujący postępowanie w sprawie, należy uznać za słuszne. Podkreślenia wymaga, że wraz z wnioskiem z dnia 19 lipca 2019 r. skarżący złożył oświadczenie, iż rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i wybiera korzystniejsze dla niego świadczenie pielęgnacyjne, stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym do równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 457/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie prawu temu skarżący dał wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego, oparte o art. 27 ust. 5 u.ś.r., wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku.

W przekonaniu Sądu, skoro zatem skarżący dokonał już w dniu 19 lipca 2019 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez skarżącego wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestał pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc w rozważanym przypadku od 1 listopada 2019 r.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Przykładowo dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19, dostępny w CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., biorąc pod uwagę wyłącznie fakt niepobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2019 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

W konsekwencji uznać należy, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle oświadczenia skarżącego o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od lipca 2019 r. Skarżący miał bowiem prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu drugiego korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia przez niego rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019r. ( I OSK 300/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Również w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.

Reasumując Sąd stwierdził, że Kolegium niewłaściwie zastosowało przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie uwzględniając oświadczenia skarżącego z dnia 19 lipca 2019 r., co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. W efekcie nieprawidłowych działań organu skarżący został pozbawiony należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego za kilkumiesięczny okres, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że podobny pogląd wyrażono w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 8/20; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 10/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 362/19 i z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 426/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 403/19, wszystkie dostępne w CBOSA).

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c ) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości [...] zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej w wysokości [...] zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.