Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Sz 110/25 w sprawie ze skargi Gminy Miasto S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto S. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Sz 110/25, oddalił skargę Gminy Miasto S. (dalej "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ", "Dyrektor Zarządu") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Zarządu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego usługi wodne w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej p.w.), tj. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. We wniosku wskazano, że skarżąca planuje uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu dzielnicy [...] oraz części działek nr [...], obręb [...] oraz działki [...], obręb [...], przy ul. [...], poprzez wylot kanalizacji deszczowej do rzeki [...] ([...]), zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...].

Pismem z dnia 17 marca 2025 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, braków formalnych wniosku, w tym do: 1) poprawnego wskazania wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, 2) jednoznacznego wskazania we wniosku okresu, na jaki wnioskuje się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, wskazania we wniosku pełnomocnika uprawnionego do reprezentowania wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie (jego imienia, nazwiska i adresu do korespondencji), 3) wskazania we wniosku adresu pełnomocnika uprawnionego do reprezentowania wnioskodawcy, 4) przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 3 p.w., 5) przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu z rejestru gruntów lub uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 5 p.w., 6) przedłożenia aktualnego opisu prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającego określeń specjalistycznych, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w., ze wskazaniem, że w załączonym do wniosku dokumencie, autor opisuje okres od 2012 do 2021 r. oraz że w uzupełnionym opisie należy również zawrzeć informacje dotyczące okresu od 2021 r. do 2025 r., 7) przedłożenia aktualnego operatu wodnoprawnego, podpisanego przez osobę, która go wykonała i spełniającego wymagania określone w art. 409 p.w., z oznaczeniem daty jego wykonania w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, a cześć graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) lub plików w formacie wektorowych danych przestrzennych odwzorowanych w jednym z obowiązujących układów współrzędnych geodezyjnych, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w.; organ wyjaśnił, że do wniosku załączono operat wodnoprawny sporządzony w 2021 r., jedynie w wersji papierowej, niepodpisany. W okresie 3 lat od sporządzenia operatu został sporządzony nowy Plan zarządzania ryzykiem powodziowym oraz nowy Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], mógł także ulec zmianie stan prawny i powierzchnia zlewni, z której odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe, oraz inne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym; wskazano na konieczne zmiany, jakie należy wprowadzić do przedłożonego operatu, 8) przedłożenia analizy kwalifikującej przedmiotową inwestycję zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), 9) wyjaśnienia, czy Gmina Miasto S. zamontowała urządzenia oczyszczające, do czego była zobowiązana decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 30 października 2021 r., znak WOŚ.II.73322.19-7.2012.PM, oraz zgodnie z deklaracją zawartą w przedłożonym operacie wodnoprawnym, a także dokumentacji załączonej do sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu z dnia 9 lutego 2023 r., znak: SZ.ZUZ.4.4210.330.2021.AP, odmawiającą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na "usługę wodną, obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych (wewnętrzne wody morskie) – rzeka [...] ([...] działka nr [...] obręb [...]) z terenu dzielnicy [...] oraz części działek nr [...] obręb [...] oraz dz. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. za pomocą wylotu kanalizacji deszczowej (kanał burzowy)"; organ wyjaśnił przy tym, że Gmina Miasto S. w operacie wodnoprawnym wykonanym w październiku 2021 r. zadeklarowała, że w ciągu dwóch lat podejmie działania naprawcze.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 24 marca 2025 r., skarżąca odniosła się do pkt 1-6 wezwania. W odniesieniu do pkt 7 przedłożyła podpisany operat wodnoprawny, informując jednocześnie, że obecnie trwają czynności zmierzające do jego aktualizacji, a zaktualizowany dokument zostanie niezwłocznie przekazany do organu. Skarżąca uiściła opłatę, do wniesienia której została wezwana, i załączyła potwierdzoną notarialnie kopię pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy Miasto S. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo wodne oraz wypisy z rejestru gruntów oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania na wniosek strony.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. Dyrektor Zarządu odmówił zawieszenia postępowania. Organ uznał, że skoro wniosek skarżącej zawierał braki formalne, to nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania. Zdaniem organu, zawieszeniu może ulec jedynie skutecznie wszczęte postępowanie. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania argumentując, że nie uzupełniła ona wniosku w terminie wskazanym w wezwaniu. Organ podkreślił, że zakres wezwania (formalny oraz merytoryczny) został wyznaczony na podstawie przepisów p.w. Skarżąca załączyła część wymaganych dokumentów oraz uiściła opłatę za wydanie pozwolenia, jednak nie przedłożyła operatu wodnoprawnego na informatycznym nośniku danych, wypisu z rejestru gruntów, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], obręb [...] Gmina Miasto S., która zgodnie z załączoną dokumentacją stanowi odbiornik wód opadowych lub roztopowych. Przedłożony operat nie został zaktualizowany podobnie jak treść opisu prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającego określeń specjalistycznych. Organ pouczył skarżącą, że w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinna złożyć nowy wniosek wraz z załącznikami, zgodnie z wymaganiami określonymi w p.w.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz ponaglenie do organu wyższego stopnia, a następnie wystąpiła ze skargą na bezczynność do WSA w Szczecinie. W skardze skarżąca domagała się: 1) zobowiązania Dyrektora Zarządu w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, uchylenia postanowienia z dnia 27 marca 2025 r. i zawieszenia postępowania na wniosek strony, 2) stwierdzenia bezczynności w przedmiotowej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Organ wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 11 września 2025 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 407 ust. 1 i 2 p.w. i wskazał, że z przepisów tych wynika wprost, jakie załączniki powinny zostać do wniosku dołączone, a na pierwszym miejscu wśród wymaganych dokumentów wymieniony jest operat wodnoprawny spełniający wymagania, o których mowa w art. 409 p.w. Wniosek złożony przez skarżącą zawierał szereg braków, wskazanych w wezwaniu z dnia 17 marca 2025 r., przy czym były to braki tego rodzaju, że uniemożliwiały nadanie wnioskowi biegu. Zdaniem Sądu instancji, organ trafnie uznał, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył dalej, że wezwanie zostało do skarżącej pismem z dnia 17 marca 2025 r. wystosowane i braki zostały częściowo uzupełnione. Nie uzupełniono wniosku o wypis z mpzp i wyrys z mpzp oraz wypis z rejestru gruntów dla działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...], ewidentnie znajdującej się w obszarze oddziaływania zamierzenia, dla którego wystąpiono o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, skoro z załączonej dokumentacji wynika, że stanowi ona odbiornik wód opadowych i roztopowych. Nie przedłożono również zaktualizowanego operatu wodnoprawnego, jak również dokumentu tego na elektronicznych nośnikach danych.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przywołanych okoliczności postępowanie organu, polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jawi się jako prawidłowe, jednak nie ze wszystkimi wskazanymi w piśmie z dnia 27 marca 2025 r. twierdzeniami należy się zgodzić. Nie ma bowiem racji organ, gdy wywodzi, że przedłożenie nieaktualnego operatu wodnoprawnego i brak jego aktualizacji na wezwanie może stanowić podstawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skoro w art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w. wskazano, że do wniosku należy dołączyć operat wodnoprawny spełniający wymagania określone w art. 409 tej ustawy, to załączenie operatu, który zawiera nieaktualne dane, nie stanowi braku formalnego, a podlega ocenie organu, który może wezwać wnioskodawcę do aktualizacji tego dokumentu i, w sytuacji braku reakcji na wezwanie, powinien wydać decyzję odmowną. Podobnie należy ocenić przedłożenie na wezwanie organu nieaktualnego, zdaniem organu, opisu prowadzonej zamierzonej działalności niezawierającego określeń specjalistycznych. Dokumenty te zostały do wniosku załączone i ocena ich treści powinna stanowić element merytorycznego rozpoznania sprawy. Aby jednak do tego doszło, wniosek powinien spełniać wymagania formalne.

Sąd I instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 p.w. operat wodnoprawny, spełniający wymagania, o których mowa w art. 409, jest kluczowym dokumentem, dla ubiegania się o pozwolenia wodnoprawne. Pozwala on bowiem na dokonanie wiarygodnej oceny celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, a także wszystkich elementów, które w operacie obligatoryjnie muszą się znaleźć. Z art. 408 p.w. wynika, że operat sporządza się pisemnie w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, a część graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) lub plików w formacie wektorowych danych przestrzennych, odwzorowanych w jednym z obowiązujących układów współrzędnych geodezyjnych. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że skarżąca powinna załączyć do wniosku operat wodnoprawny sporządzony w przewidzianej przepisami formie. Skarżąca co prawda dokument ten przedłożyła, ale nie załączyła operatu na informatycznych nośnikach danych. Należy więc przyznać organowi rację, iż brak uzupełnienia wniosku w zakresie nieprzedłożenia operatu wodnoprawnego na elektronicznych nośnikach danych stanowi brak formalny, podobnie jak nieprzedłożenie wypisu z mpzp oraz wypisu z rejestru gruntów dla działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...]. W świetle art. 407 ust. 2 pkt 3 i 5 p.w., niezałączenie wskazanych w wezwaniu dokumentów w tym zakresie stanowi brak formalny wniosku, do którego uzupełnienia organ miał prawo wezwać stronę. Brak uzupełnienia wniosku w odniesieniu do stwierdzonych braków formalnych w zakreślonym terminie musiał skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżącą argumentacja odnosząca się do odmowy zawieszenia postępowania przez organ na jej wniosek. Z art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania na wniosek ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "może zawiesić". Wniosek o zawieszenie postępowania podlega ocenie organu, który może, ale nie musi postępowania zawiesić. Zawieszenie postępowania nie może i nie powinno być środkiem do przedłużania terminów procesowych. Sąd I instancji powołał się też na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2025 r., II OSK 2620/24, w świetle którego zawieszenie postępowania jest objęte uznaniem administracyjnym, bowiem przeciwne stanowisko prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a. W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku, a konsekwencją jego nieusunięcia jest pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie wniosek był obarczony brakami formalnymi, które strona mogła bez trudu uzupełnić, ale tego nie uczyniła. Trafnie zatem organ ocenił, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku postępowanie nie zostało wszczęte. Skutek taki nastąpiłby wówczas, gdyby skarżąca uzupełniła wniosek, załączając żądane dokumenty dotyczące działki nr 930 i operat wodnoprawny na elektronicznych nośnikach danych. W tych okolicznościach odmowa zawieszenia postępowania nie mogła mieć wpływu na ocenę zasadności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Bez wątpienia bowiem wniosek ten był dotknięty brakami formalnymi, które nie zostały w terminie uzupełnione. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje podnoszone w skardze wadliwe uzasadnienie i pouczenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro zaś organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, to nie pozostaje bezczynny.

Pismem z dnia 17 października 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2025 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – tj. art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 98 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ mógł pozostawić pismem z dnia 27 marca 2025 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącej kasacyjnie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni braku formalnego w zakresie przedłożenia operatu wodnoprawnego oraz odmówić postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. zawieszenia postępowania w sprawie na wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 24 marca 2025 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora Zarządu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi jako niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń Sądu I instancji co do samego zaistnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego tudzież co do nieusunięcia tych braków w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się twierdzenia, że organ niejako przedwcześnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, ponieważ powinien był – zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie – zawiesić postępowanie administracyjne i tym samym umożliwić konwalidację wniosku w terminie późniejszym. Zagadnienie, na które naprowadzają wspomniane zarzuty, było rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny – na tle analogicznych okoliczności faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., II OSK 1783/24; w wyroku z dnia 25 lutego 2025 r., II OSK 2620/24, oraz w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r., II OSK 3127/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zasadniczo podziela argumentację zaprezentowaną w powołanych wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią w dużej mierze zbieżna.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych niż określone w art. 64 § 1 k.p.a. wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że: "Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania" (zob. np. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r.). Z drugiej strony wskazuje się jednak, że: "Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi" (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., II OSK 56/20). "Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Innymi słowy, jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., II GSK 1332/12).

W niniejszej sprawie powyższy dylemat interpretacyjny nie ma jednak zasadniczego znaczenia, bowiem Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – tak czy inaczej prawidłowo stwierdził, że – wobec nieusunięcia w czasie właściwym braków formalnych – zaistniały podstawy ku temu, aby organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, jakoby organ był zobligowany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. "Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot »może zawiesić«, wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (...). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r.). "Instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć wydłużaniu terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2024 r.). Notabene, jeżeli przyjąć, że jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie, to zawieszenie postępowania w warunkach nieusunięcia braków formalnych wniosku (a takie warunki zachodzą w niniejszej sprawie) tym bardziej nie wchodzi w rachubę – jest ono wtedy a limine wykluczone; nie można bowiem zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." Uchwała ta nie oznacza, że pozostawienie podania bez rozpoznania stało się samoistnym przedmiotem zaskarżenia – jest ono kontrolowane w ramach rozpoznania skargi na bezczynność. W takiej zaś skardze, aby osiągnąć zamierzony skutek, trzeba wykazać, że błędna ocena organu co do istnienia braków formalnych podania lub co do ich skutecznego usunięcia doprowadziła do stanu mającego znamiona bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1). Tymczasem skarżąca kasacyjnie na tak rozumianą bezczynność w ogóle nie wskazywała w skardze ani nie wskazuje na nią w skardze kasacyjnej. Jest też rzeczą oczywistą, że do tak rozumianej bezczynności nie doszło, gdyż wobec niekompletności wniosku termin określony w art. 35 k.p.a. nawet nie rozpoczął biegu (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r.; por. też M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 476).

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Powołane w nich przepisy postępowania, w tym art. 64 § 2 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. – nie zostały naruszone. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.