Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminnej Spółdzielni "[...]" w D. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 618/22 w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w D. w likwidacji na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podziału i scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 listopada 2022 r. II SA/Sz 618/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminnej Spółdzielni "[...]" w D. w likwidacji (Skarżąca) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (Wojewoda) z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podziału i scalenia gruntów

Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd Wojewódzki stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] Wojewoda Koszaliński zatwierdził projekt scalenia i wydzielenia gruntów, położonych we wsi K., gmina D. Scaleniem objęto kilkadziesiąt działek stanowiących własność różnych osób fizycznych i prawnych (z gruntami stanowiącymi własność państwową włącznie) o łącznej powierzchni 443 ha. Wśród działek tych znalazły się również działki nr [...] o pow. 0,58 ha i [...] o pow. 0,43 ha, stanowiące własność Skarżącej. Działka nr [...] została prawidłowo zakwalifikowana jako działka stanowiąca własność Skarżącej i w toku scalenia nie zmieniono jej granic, a zatem w nienaruszonym kształcie przypisano ją do Spółdzielni jako jej własność. Jedyne co uległo zmianie to numer działki - w wyniku scalenia działka ta uzyskała nr [...]. Natomiast działkę nr [...] organ prowadzący scalenie z błędnie uznał za działkę stanowiącą własność państwową w ramach Państwowego Funduszu Ziemi, przekazaną Skarżącej jedynie w użytkowanie. W wyniku scalenia obszar działki nr [...] stał się częścią nowej, większej działki, której nadano nr [...]. W wyniku scalenia działka nr [...] została przydzielona J. S. i M. S. Zatwierdzeniu projektu scalenia i wydzielenia gruntów nie towarzyszyło jednocześnie przyznanie ekwiwalentu za działkę nr [...] Spółdzielni.

W dniu 30 sierpnia 1979 r. dokonano połączenia części działek powstałych w wyniku uprzedniego scalenia - działek nr [...], [...], [...] i [...], traktowanych jako działki stanowiące odpowiednio własność M. i J. S. i samego J. S. i podziału tak połączonych działek na działki o nr [...] i [...]. Powyższa czynność połączenia i podziału ww. działek odbyła się później i niezależnie od scalenia zatwierdzonego decyzją Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r., w ramach odrębnej sprawy i na podstawie odrębnych przepisów prawa, wydzielono bowiem tzw. rencistówkę czyli fragment gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa na rzecz J. S.

Następnie na mocy decyzji Naczelnika Gminy D. z [...] września 1979 r. działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Koszalinie z [...] sierpnia 1994 r., stwierdzono wygaśnięcie prawa użytkowania działki nr [...] przez RSP w K. i przekazano ją do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Następnie decyzją z [...] czerwca 1998 r., Wójt Gminy D. zatwierdził podział dział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], przy czym grunt stanowiący pierwotnie działkę nr [...] wszedł w skład działki nr [...].

Umową z [...] lipca 1999 r. działająca w imieniu Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych przeniosła prawo własności działki nr [...] na rzecz Gminy D.

Decyzją z [...] lipca 2006 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Koszalińskiego w części "dotyczącej działki nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem numerem [...]". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ponieważ Spółdzielni nie wydzielono pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego. Minister stwierdził przy tym, że działka oznaczona przed scaleniem gruntów nr [...] w wyniku postępowania scaleniowego weszła w skład nowo wydzielonej działki oznaczonej nr [...] o pow. 14,46 ha i włączona do zasobów PFZ. I właśnie w tej części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Minister Rolnictwa stwierdził jej nieważność. Omawiana decyzja Ministra nie spowodowała zmian danych ani w księgach wieczystych ani w ewidencji gruntów i budynków.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. działająca w imieniu Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych w drodze umowy sprzedała działkę nr [...] na rzecz osób fizycznych – E. i S. C.

Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpatrzeniu skargi Skarżącej na bezczynność, zobowiązał Starostę Sławieńskiego (Starosta) do "podjęcia czynności wynikających z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2006 r." w wyznaczonym przez ten Sąd terminie 30 dni. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie takiej decyzji (lub jej części) z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc czyli od momentu jej wydania. To z kolei oznacza, że po stwierdzeniu nieważności sprawa będąca przedmiotem unieważnionej decyzji wraca do organu, który ją wydał. Ten zaś winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie.

Pismem z 1 marca 2021 r. Spółdzielnia wezwała Starostę do wykonania powyższego wyroku WSA.

Następnie miedzy organem a Skarżącą wywiązała się kilkumiesięczna korespondencja, podczas której dochodziło do wzajemnej wymiany stanowisk odnośnie żądań Skarżącej, w tym do propozycji przekazania na rzecz Skarżącej kilku działek gruntowych do wyboru, przy czym propozycja ta, w żadnym z wariantów, nie została przez Skarżącą przyjęta.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie "o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2.10.2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19). Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że organ nie widział możliwości wydania orzeczenia merytorycznego związanego z przyznaniem ekwiwalentu gruntowego lub pieniężnego z uwagi na niemożność przywrócenia działki oznaczonej przed scaleniem jako działka [...], istotne zmiany stanu prawnego i stanu posiadania tej działki, stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w odniesieniu do działki nr [...] oraz brak podstaw prawnych do przyznania jako ekwiwalentu gruntowego gruntu położonego poza obszarem scalenia, a także brak podstaw prawnych do przyznania ekwiwalentu finansowego.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Wojewoda decyzją z 16 maja 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U z 2021 r. poz. 1912 z późniejszą zmianą wynikającą z Dz.U z 2022 r. poz. 32, dalej "ustawa z 26 marca 1982 r."), orzekł w pkt 1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości; w pkt 2) umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji w sprawie scalenia gruntów we wsi K., gmina D., w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...].

Wojewoda podkreślił, że przyjęty tryb i zakres postępowania w sprawie w znacznym stopniu zdeterminowany jest treścią wyroku WSA w Szczecinie z 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19). Z wyroku tego, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wynika, że z uwagi na treść decyzji Ministra z 14 lipca 2006 r. sprawa wymaga rozstrzygnięcia w pierwotnym trybie, a zatem w ramach postępowania w przedmiocie scalenia gruntów we wsi K., w takim zakresie, w jakim stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r. Innymi słowy tę i tylko tę część rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r. która została wyeliminowana z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, należy zastąpić nowym rozstrzygnięciem wydanym w ramach postępowania scaleniowego gruntów we wsi K. Przy tym, zgodnie ze wskazaniem Sądu, organ prowadzący to postępowanie powinien w tym zakresie albo rozstrzygnąć sprawę ponownie albo umorzyć postępowanie. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi wskazania te mają charakter wiążący.

Organ odwoławczy uznał wobec powyższego, że sprawa podlega załatwieniu w ramach postępowania scaleniowego na podstawie przepisów regulujących procedurę scalenia gruntów rolnych i leśnych. W czasie wszczęcia postępowania scaleniowego na obszarze obejmującym grunty we wsi K. o powierzchni 443 ha oraz w czasie wydawania przez Wojewodę Koszalińskiego decyzji scaleniowej obowiązywały przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Z dniem 6 kwietnia 1982 r. akt ten uległ derogacji na rzecz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o takim samym tytule. Przy okazji wejścia w życie nowej ustawy nie uchwalono przepisów przejściowych, przewidujących stosowanie przepisów uchylanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym wydarzeniem. W niniejszym postępowaniu, jak wskazał Wojewoda, znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z 26 marca 1982 r., stosownie do zasady stosowania przepisów obowiązujących w czasie orzekania, jeżeli przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od tej reguły. Według tych przepisów ustalać należy zatem właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną organów orzekających, sposób ogłaszania i doręczania decyzji oraz badać i oceniać zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ jednocześnie uwypuklił, że sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowany jest nie tylko treścią wskazanych powyżej przepisów prawa i omówionego wyroku WSA w Szczecinie, ale również treścią decyzji nieważnościowej Ministra. To bowiem ta decyzja spowodowała powrót do orzekania w sprawie scalenia zainicjowanej w roku 1979 i to ta decyzja zakreśla ramy w jakich obecnie mogłoby nastąpić merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie scalenia. W tym aspekcie Organ dostrzegł zasadniczą kwestię rzutującą na treść możliwego do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy. Z treści tej decyzji bowiem - zarówno z jej komparycji i tenoru, jak i jej uzasadnienia - jednoznacznie wynika, że stwierdzenie nieważności dotyczyło wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...], w skład której - również w wyniku postępowania scaleniowego - weszła działka oznaczona przed scaleniem nr [...]. W rzeczywistości jednak postępowanie scaleniowe, zakończone wspomnianą decyzją Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r. nie obejmowało działki nr [...]. Działka nr [...] nie powstała ani nie została wydzielona w wyniku omawianego scalenia, lecz w wyniku uruchomienia późniejszej, całkowicie odrębnej procedury połączenia działek nr [...], [...], [...] i [...] i podziału ich na działki nr [...] i [...] w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe i wydzieleniem tzw. rencistówki. Grunty z dawnej działki nr [...] nie stały się również w wyniku scalenia własnością Skarbu Państwa w ramach Państwowego Funduszu Ziemi lecz własnością osób fizycznych – J. i M. S. Organ podkreślił, że okoliczności te w sposób niezbity potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dowody nie tylko w postaci kopii obu omawianych powyżej decyzji, ale również w postaci takich dokumentów jak: szczegółowy rejestr pomiarowo- klasyfikacyjny przed scaleniem z dnia 31 maja 1979 r. szczegółowy rejestr pomiarowo- klasyfikacyjny po scaleniu z dnia 2 lipca 1979 r. skorowidz działek po scaleniu z dnia 2 lipca 1979 r. wykaz zmian [...] w ewidencji gruntów i budynków, protokół graniczny dla działek nr [...], [...], [...] i [...] i protokół podziału na działki nr [...] i [...]. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnej z części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r. Tym samym zdaniem Organu, brak jest materii, która mogłaby stać się przedmiotem merytorycznego orzekania na obecnym etapie sprawy, co czyni toczące się w obecnym zakresie postępowanie bezprzedmiotowym. To zaś - w myśl art. 105 § 1 k.p.a. - stanowi przesłankę do jego umorzenia.

Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wyłącznie w odniesieniu do jednej działki powoduje, że merytoryczne rozstrzygniecie polegające na wydzieleniu na rzecz Spółdzielni ekwiwalentnego gruntu musiałoby nastąpić właśnie w odniesieniu do tej jednej działki, na którą opiewało stwierdzenie nieważności, ponieważ pozostała część pierwotnej decyzji scaleniowej objęta jest res iudicata. W przypadku działki nr [...] takie merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby, w ocenie Wojewody, niedopuszczalne.

Po pierwsze : grunt stanowiący pierwotnie działkę nr [...] nie stanowił już po scaleniu wyodrębnionej całości lecz części składowe innych działek, które stały się przedmiotem kolejnych czynności prawnych - połączeń, podziałów i obrotu cywilnoprawnego, a właściwe całego łańcucha takich czynności, którego wszystkie ogniwa łącznie, jak i każde z osobna wywołały doniosłe skutki prawne, których nie można już odwrócić w ramach kognicji orzeczniczej organów administracji publicznej, a już na pewno nie można tego uczynić w ramach niniejszego postępowania scaleniowego prowadzonego w cząstkowej części dotyczącej działki nr [...] , w skład której wchodziły grunty dawnej działki [...]. Już samo powstanie tej działki było efektem właścicielskiego rozporządzenia działkami nr [...], [...], [...] i [...] (obejmującej grunty dawnej działki nr [...]) osoby fizycznej, która na skutek scalenia stała się właścicielami tej działki. W dalszej kolejności działka [...] została podzielona na dwie mniejsze, przy czym jedna z nich - działka nr [...] (ta w obszarze której znalazły się grunty dawnej działki nr [...]) stała się własnością osób fizycznych, druga zaś - działka nr [...] stała się własnością Gminy D. Nieważnościowa decyzja Ministra, zdaniem Organu, w żaden sposób nie pozbawiła doniosłości prawnej tych czynności i to właśnie te czynności skutecznie ukształtowały obecny status prawny gruntów tworzących w przeszłości działkę nr [...], a jeszcze wcześniej działkę nr [...]. Skutków prawnych opisanych tu czynności prawnych i obecnego statusu prawnego tychże gruntów nie można ekskludować podczas orzekania w tym postępowaniu scaleniowym. Wydzielenie gruntu na rzecz Skarżącej z nieruchomości stanowiącej własność osób i podmiotów trzecich, które prawo to nabyły w sposób całkowicie legalny czy to na drodze cywilnoprawnej, pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, byłoby zdaniem Organu oczywistym naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nie może zatem ulegać wątpliwości, jak podkreślił Organ, że stan prawny gruntów na dawnej działce nr [...] na przestrzeni ponad 40 lat uległ dalekosiężnym i nieodwracalnym zmianom, co uniemożliwia obecnie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć o wydzieleniu gruntu na rzecz jednego z uczestników postępowania scaleniowego, wszczętego w roku 1979 r. i częściowo reaktywowanego na skutek kasacyjnej decyzji Ministra po tak długim czasie od wydania decyzji pierwotnej.

Po drugie : takie merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z istotą i celem scalenia gruntów. Istotą scalenia jest bowiem wydzielenie na całym obszarze objętym scaleniem nowych działek gruntów o odmiennym ukształtowaniu, niezależnym od granic działek dotychczasowych, celem zaś stworzenie korzystniejszych dla celów rolniczych działek gruntowych, co jasno wynika z art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Celem scalenia nie jest natomiast udzielenie rekompensaty za wadliwie przeprowadzone postępowanie scaleniowe ani tym bardziej przywracanie stanu sprzed scalenia po upływie ponad 40 lat od takiego scalenia, a do tego de facto właśnie sprowadzałoby się obecnie wydzielanie ekwiwalentnego gruntu ograniczonego wyłącznie do obszaru dawnej działki nr [...], z pominięciem całego pozostałego obszaru objętego scaleniem, którego decyzja nieważnościowa nie objęła.

Zatem również w powyższych aspektach Organ odwoławczy dopatrzył się bezprzedmiotowości postępowania, przemawiającej za koniecznością jego umorzenia

Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynikała w ocenie Wojewody z wadliwego określenia przez Starostę instancji przedmiotu sprawy, której dotyczyło rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, że postępowanie to nie toczy się w sprawie "o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...].10.2019 r." lecz w sprawie w sprawie scalenia gruntów we wsi K., gmina D., w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...]. Taki przedmiot sprawy zakreślony został treścią decyzji nieważnościowej z [...] lipca 2006 r. oraz z treści wyroku WSA w Szczecinie z 2 października 2019 r. W rzeczywistości w takim przedmiocie postępowanie prowadził również Starosta o czym niewątpliwie świadczy treść uzasadnienia decyzji. Ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości korekty czy zmiany takiej nieprawidłowości w osnowie decyzji organu I instancji w sposób inny niż określony w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało decyzję tę uchylić, a w jej miejsce - już przy prawidłowym określeniu przedmiotu postępowania - orzec o umorzeniu postępowania.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej :

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 §1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo że nie było ono bezprzedmiotowe, skoro w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] (w chwili wydania decyzji z dnia [...].08.1979 r.) stronie mógł być przyznany ekwiwalent gruntowy lub działka gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 §1 i 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione i niedopuszczalne badanie materii rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją Ministra z [...] lipca 2006 r. i przyjęcie, że w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnej z części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody Koszalińskiego z dni [...] sierpnia 1979 r. oraz w konsekwencji uznanie, że brak jest materii, która mogłaby się stać przedmiotem merytorycznego orzekania i umorzenie postępowania w sprawie, mimo że powyższe ustalenia organu II instancji pozostają w sprzeczności z prawomocnym i ostatecznym rozstrzygnięciem objętym decyzją nieważnościową Ministra i stwierdzonym w tej decyzji stanem rzeczy,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym co do możliwości przyznania stronie działek nr [...] i [...] stanowiących działki o innej wartości szacunkowej wraz z wyrównaniem ich wartości dopłatami lub innych działek znajdujących się poza pierwotnym obszarem objętym scaleniem,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej przywoływana jako: "u.s.w.g.") poprzez nieprzyznanie Skarżącej ekwiwalentu gruntowego w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] w chwili wydania decyzji z [...] sierpnia 1979 r., ewentualnie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 u.s.w.g. poprzez nieprzyznanie stronie w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] w chwili wydania decyzji z dnia [...].08.1979 r. gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą,

5) niewykonanie zobowiązania określonego w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19) i wydanie zaskarżonej decyzji wbrew treści w/w wyroku i wyrażonym w nim wskazaniom co do dalszego postępowania, tj. z naruszeniem art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyjaśnił, że osią sporu w sprawie jest ustalenie czy zasadnie Organy obu instancji umorzyły postępowanie, zainicjowane w 1979 r. w sprawie podziału i scalenia gruntów należących m.in. do Skarżącej, w wyniku którego doszło do błędnego zaliczenia działki należącej do Skarżącej jako gruntu Skarbu Państwa, który następnie uległ kilkukrotnemu scaleniu i podzieleniu, by końcowo wejść we własność osób prywatnych jako część działki o nr [...].

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 26 marca 1982 r.

Wyjaśnił, że w świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., (sygn. akt II SA 941/98), scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Jego cechą charakterystyczną jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach - tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny, czy zapadłe rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować między nimi konflikty, wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13).

Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z tym przepisem projekt scalenia może zostać zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony - pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r., nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. (tak wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04). Przepis ten przewiduje co do zasady, że każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. I norma zawarta w tym przepisie ma dla sprawy istotne znaczenie.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym, a przy tym najdalej idącym środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych i stanowi ingerencję w stan prawny objęty powagą rozstrzygnięć decyzji ostatecznych, której dokonywać można tylko w wyjątkowych, określonych przez ustawodawcę przypadkach. Oznacza to, że treści decyzji stwierdzających nieważność nie można domniemywać, modyfikować w przypadku niejasnego, nieprecyzyjnego czy błędnego wskazania zakresu unieważnienia ani rozszerzać na elementy unieważnianej decyzji, nieobjęte stwierdzeniem nieważności. Takie niedopuszczalne zabiegi interpretacyjne stanowiłyby naruszenie fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że odmiennie niż Organ odwoławczy, nie ma wątpliwości zarówno co do przedmiotu stwierdzenia nieważności jak i zakresu decyzji, bowiem stwierdzono nieważność decyzji z [...] sierpnia 1979 r. wydanej przez Wojewodę Koszalińskiego, w części dotyczącej działki oznaczonej przed scaleniem numerem [...]. Nie ma racji Organ odwoławczy, argumentując szeroko skutki decyzji nieważnościowej wydanej przez Ministra z dwóch powodów.

Po pierwsze w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że stwierdzenie nieważności dotyczy obszaru nieruchomości oznaczonego pierwotnie numerem [...], który w wyniku podziału i scalenia wszedł w obszar nieruchomości oznaczonej najpierw jako [...], potem jako [...] a obecnie wchodzi w skład działki oznaczonej numerem [...]. To, że chodzi o nieruchomość oznaczoną numerem [...] wynika wprost tak z sentencji decyzji wydanej przez Ministra, jak i jej uzasadnienia, Organ bowiem posłużył się jasnym sformułowaniem: "działka oznaczona przed scaleniem numerem [...]".

Po drugie, jak można wyczytać z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, Organ odwoławczy uznaje, że skutecznie do przejęcia własności działki oznaczonej numerem [...] doszło. Sąd Wojewódzki tego stanowiska nie podzielił, jednocześnie zaznaczając, że choć nie można przenieść własności, której się samemu nie ma a ilość zdarzeń i ciąg czynności następujących po sobie, zmierzających do zmian właścicielskich nie ma tu znaczenia, to Sąd orzekający w sprawie nie jest właściwym do orzekania w kwestiach prawa własności a już z pewnością nie w procedurze cywilnej. Nie jest zatem wykluczone, że myli się Organ wskazując, że "nieważnościowa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w żaden sposób nie pozbawiła doniosłości prawnej tych czynności i to właśnie te czynności skutecznie ukształtowały obecny status prawny gruntów tworzących w przeszłości działkę nr [...], a jeszcze wcześniej działkę nr [...]"; to jednak wymagałoby ustalenia w innym trybie i przez sąd powszechny.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z niewiadomego powodu także Organ, wobec ostatecznego i prawomocnego orzeczenia Ministra, stwierdzającego nieważność decyzji scaleniowej w części dotyczącej działki oznaczonej przed scaleniem numerem [...], która przedmiotem tego scalenia niewątpliwie była, prowadzi wywód dowodzący, że "wydzielenie gruntu na rzecz Spółdzielni z nieruchomości stanowiącej własność osób i podmiotów trzecich, które prawo to nabyły w sposób całkowicie legalny czy to na drodze cywilnoprawnej, pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, byłoby tak oczywistym naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności, że nie wymaga to dalszego komentarza". Przecież skoro właściwy organ stwierdził nieważność decyzji scaleniowej, to w tej części (w zakresie działki "oznaczonej przed scaleniem numerem [...]") uznać należy, że do scalenia obszaru tak oznaczonego nigdy nie doszło. Zatem, idąc dalej tym tropem, nie ma w związku z czym wydzielać pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności odnosi ten skutek, jakby do zdarzenia opisanego w treści rozstrzygnięcia nigdy nie doszło.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w pewnej mierze można podzielić zapatrywania Organu w zakresie skutków zmian dokonanych na gruncie, bowiem stan prawny gruntów na działce oznaczonej przed scaleniem numerem [...] a następnie [...], na przestrzeni ponad 40 lat uległ dalekosiężnym zmianom, i jak twierdzi Organ "skutków prawnych opisanych tu czynności prawnych i obecnego statusu prawnego tychże gruntów nie można ekskludować podczas orzekania w niniejszym postępowaniu scaleniowym".

Jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, to nie zmiany właścicielskie, czy w zakresie podziału, numeracji, oznaczenia w ewidencji, etc. uniemożliwiają obecnie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć o wydzieleniu gruntu na rzecz jednego z uczestników postępowania scaleniowego, wszczętego w roku 1979 r. i częściowo reaktywowanego na skutek kasacyjnej decyzji Ministra po tak długim czasie od wydania decyzji pierwotnej, a fakt, że:

1) wobec przeniesienia własności przed podmiot niemający uprawnień właścicielskich do zmian własnościowych z dużym prawdopodobieństwem nie doszło, oraz

2) w wyniku decyzji nieważnościowej z roku 2006, nie doszło także do samego scalenia; skoro zatem działka oznaczona przed scaleniem numerem [...] nie uległa scaleniu to nie ma co wydzielać Skarżącej w zamian, a już z pewnością nie na podstawie na podstawie ustawy scaleniowej.

Sąd podkreślił, że przepisy tak poprzedniej ustawy scaleniowej z 1968 r. a następnie obecnie obowiązującej z 1982 r. przewidują wydzielenie gruntu jedynie w sytuacji gdy doszło do scalenia, stąd zapatrywania Organu, jak i Skarżącej w zakresie przydziału ekwiwalentu nie mają uzasadnienia w tej sytuacji.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że powyżej zasygnalizowane kwestie właścicielskie, znajdują także odzwierciedlenie w treści ksiąg wieczystych, gdzie jako właściciel działki o numerze [...] figuruje Skarżąca (Dział II – Własność), sama księga wieczysta dla tej nieruchomości (o numerze [...]), zakładana była wcześniej niż choćby księga dla działki oznaczonej numerem [...] – [...] (obecna numeracja działki; w skład tej nieruchomości wchodzi aktualnie obszar spornej działki oznaczonej numerem [...]) i księga ta nadal pozostaje otwarta.

Sąd Wojewódzki wskazał, że osobną w tej sytuacji kwestią jest zagadnienie aktualnego posiadania spornego gruntu i ustalenie kwestii właścicielskich czy odszkodowawczych po tylu latach i zmianach. Sąd stanął na stanowisku, że nie leży to zwyczajnie w gestii organów administracji publicznej, zaś ewentualnie postępowanie cywilne a nie administracyjne (scaleniowe), jest właściwym do dochodzenia roszczeń w tej materii.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19) w sprawie bezczynności Starosty w związku z niewykonaniem decyzji nieważnościowej wynika, że z uwagi na treść decyzji Ministra z 14 lipca 2006 r., sprawa wymaga rozstrzygnięcia w pierwotnym trybie, a zatem w ramach postępowania w przedmiocie scalenia gruntów we wsi K., w takim zakresie, w jakim stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r. Innymi słowy tę część rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody Koszalińskiego z [...] sierpnia 1979 r. która została wyeliminowana z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, należało zastąpić nowym rozstrzygnięciem wydanym w ramach postępowania scaleniowego gruntów we wsi K. Przy tym, zgodnie ze wskazaniem Sądu, organ prowadzący to postępowanie powinien w tym zakresie albo rozstrzygnąć sprawę ponownie albo umorzyć postępowanie.

Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonania wyroku WSA w Szczecinie z 2 października 2019 r. i niezastosowania się do wytycznych co do dalszego postępowania. Wskazał, że w przywołanym wyroku wyjaśniono, że na skutek decyzji nieważnościowej Ministra sprawa będąca przedmiotem unieważnionej decyzji wraca do organu, który ją wydał, czyli w tym przypadku do Starosty jako następcy kompetencyjnego po Wojewodzie Koszalińskim w sprawach scalenia i wymiany gruntów na poziomie pierwszoinstancyjnym. Jednocześnie Sąd wyraźnie wskazał, że w takim przypadku organ winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie. Do wskazanej alternatywy Organ I instancji, jak też i Organ odwoławczy zastosowały się i orzekły o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania i że ziściły się wszelkie przesłanki do przyznania stronie "ekwiwalentu gruntowego lub działki gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą" Sąd wyjaśnił, że z uwagi na częściowy zakres stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji scaleniowej nie doszło do scalenia, zatem brak jest podstaw do oczekiwania jakiegokolwiek ekwiwalentu.

Sąd wyjaśnił, że rację miał Organ umarzając postępowanie w sprawie, bowiem jego prowadzenie nie służyłoby realizacji celów scalenia określonych w ustawie, w tym w jej art. 1 ust. 1, lecz tylko naprawie skutków wadliwej decyzji wydanej przed ponad czterdziestu laty poprzez wykreowanie swoistej formy odszkodowania w postaci gruntów. Pomijając kwestie własnościowe nieruchomości oznaczonej przed scaleniem numerem [...], dochodzenie odszkodowań z tytułu wydania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem może być w świetle obowiązujących przepisów dochodzone wyłącznie na drodze cywilnej, co wyklucza wszczynanie i prowadzenie hybrydowych postępowań administracyjnych ukierunkowanych wprost lub w sposób zawoalowany na uzyskanie takiego odszkodowania czy to w formie pieniężnej czy to w formie nieruchomości gruntowej.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, mimo że nie było ono bezprzedmiotowe i możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 105 §1 kpa w zw. z art. 27 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej uswg) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na przyjęciu, że organy zasadnie zaniechały merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mimo że w celu wykonania decyzji z [...] lipca 2006 r. (znak: [...]) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Koszalińskiego w części dotyczącej działki nr [...], w tym mając na uwadze że wskutek w/w decyzji nieważnościowej do scalenia w zakresie działki skarżącej w ogóle nie doszło, niezbędne było sporządzenie i zatwierdzenie w drodze decyzji projektu scalenia i wydzielenia gruntów uwzględniającego rozstrzygnięcie objęte decyzją nieważnościową z 2006 r., tj. sporządzenie i zatwierdzenie nowego projektu scalenia i wydzielenia gruntów w zakresie działki nr [...] uwzględniającego wyłączenie należącej do skarżącej działki oznaczonej w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. numerem [...] ze scalenia i wymiany,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że organy wykonały zobowiązanie określone w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 października 2019 r. sygn. 11 SAB/Sz 46/19,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo że w sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia,

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej uswg) poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania w okolicznościach sprawy nie służyłoby realizacji celów scaleniowych określonych w uswg co uzasadniało jego umorzenie, mimo że - wobec stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w zakresie działki nr [...] na skutek wydania decyzji nieważnościowej z 2006 r. - cele te miały charakter drugorzędny a pierwszorzędnym obowiązkiem organów było ponowne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie z uwzględnieniem skutków wywołanych w/w decyzją nieważnościową w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o :

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że rozstrzygając sprawę Sąd skupił swoje rozważania w obrębie kwestii przyznania jej ekwiwalentu gruntowego, który to sposób rozstrzygnięcia był przez nią preferowany. Jednakże, czyniąc ustalenia, że do scalenia w ogóle nie doszło i nie ma w zamian za co przyznawać ekwiwalentu gruntowego, Sąd pominął, że w takiej sytuacji organ rozpoznający sprawę winien podjąć dalsze czynności celem dokończenia postępowania, zmierzające do realizacji decyzji nieważnościowej, polegające na wyłączeniu działki nr [...] ze scalenia i wymiany poprzez sporządzenie i zatwierdzenie w drodze decyzji nowego projektu scalenia i wymiany gruntów. Uszło uwadze Sądu, że decyzja scaleniowa Wojewody Koszalińskiego zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi K. była podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w wyniku, których doszło do zlikwidowania w ewidencji gruntów i budynków działki oznaczonej przed scaleniem nr [...] o obszarze 0,58 ha należącej do skarżącej. Natomiast sama decyzja nieważnościowa z 2006 r., mająca charakter jedynie kasacyjny, nie mogła stanowić bezpośredniej podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zatem wskutek decyzji nieważnościowej z 2006 r. sprawa wróciła do stanu sprzed jej wydania w zakresie objętym nieważnością a wydzielenie skarżącej ekwiwalentu gruntowego nie było możliwe, to przywrócenie stanu istniejącego sprzed wydania decyzji scaleniowej wymagało dokończenia postępowania w przedmiocie scalenia i wymiany gruntu poprzez sporządzenie i zatwierdzenie nowego projektu scalenia i wydzielenia gruntów w zakresie działki nr [...] uwzględniającego wyłączenie ze scalenia i wymiany należącej do skarżącej działki oznaczonej w chwili wydania decyzji z [...] sierpnia 1979 r., numerem [...], co pozwoliłoby na przywrócenie działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków. Podstawę do aktualizacji danych w ewidencji obejmujących przywrócenie w ewidencji działki Skarżącej oznaczonej przed scaleniem nr [...], w tym w zakresie jej położenia, granic, powierzchni itp., mogłaby stanowić jedynie ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym wraz ze sporządzoną na jej potrzeby dokumentacją geodezyjną. Dane w ewidencji gruntów i budynków - wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego w części działki nr [...] - pozostają nieaktualne, jednak aktualizacja operatu ewidencyjnego nie może nastąpić z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej (nowego projektu scalenia w części działki nr [...]) zatwierdzonej decyzją administracyjną kończącą postępowanie scaleniowe w części działki nr [...].

O możności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przemawia dodatkowo w ocenie Skarżącej stanowisko Sądu, który nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że doszło do przejęcia własności działki nr [...] wskutek dalszych czynność rozporządzających, podkreślając, że nie można przenieść własności, której samemu się nie ma, a ilość zdarzeń i ciąg czynności następujących po sobie nie ma tu znaczenia, jak również zwracając uwagę, że skarżąca figuruje dalej jako właściciel działki nr [...] w księdze wieczystej ([...]), która założona była wcześniej niż księga dla działki nr [...].

Postępowanie w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów w zakresie w jakim wróciło ono do stanu początkowego wskutek decyzji nieważnościowej nie zostało zatem dokończone, dlatego nie można mówić o jego bezprzedmiotowości.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w wyroku z 2 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał Starostę do wykonania decyzji Ministra z 14 lipca 2006 r. Zgodnie z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Umarzając postępowania w okolicznościach sprawy organy i i II instancji nie wykonały wyroku WSA i postąpiły wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w w/w wyroku. Wprawdzie można zgodzić się z Sądem, że WSA nie wykluczył możliwości umorzenia postępowania to jednak podjęcie takiej decyzji w okolicznościach sprawy w ocenie skarżącej było nieuzasadnione mając na uwadze istniejące możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na uwadze powyższe nie można więc zgodzić się z poglądem Sądu, który podzielił w tym zakresie pogląd organu odwoławczego, że umorzenie postępowania w sprawie było uzasadnione, gdyż jego prowadzenie nie służyłoby realizacji celów scalenia określonych w ustawie z 26 marca 1982 r. W obliczu stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w zakresie działki nr 40/1 obowiązkiem organów było w pierwszej kolejności ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem skutków wywołanych decyzją nieważnościową. Skoro w okolicznościach sprawy wskutek decyzji nieważnościowej nie doszło do scalenia w zakresie działki nr [...] obowiązkiem organów było sporządzenie i zatwierdzenie nowego projektu scalenia i wymiany w zakresie działki nr [...] z uwzględnieniem ekwiwalentu gruntowego za działkę nr [...] lub wyłączającego tę działkę ze scalenia, jeżeli przyznanie ekwiwalentu gruntowego nie było możliwe. Kwestia tego czy osiągnięte zostały cele postępowania scaleniowego może mieć znaczenie tylko w sytuacji, gdy decyzja scaleniowa odpowiada prawu, co w okolicznościach sprawy bezspornie nie miało miejsca, skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej (w części), jak wynika z uzasadnienia decyzji nieważnościowej z 2006 r. w okolicznościach sprawy naruszenie indywidualnego interesu Skarżącej było na tyle rażące, że podważało legalność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w stopniu uzasadniającym częściowe stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji oraz odpowiedzi na skargę. Wskazał, że dystansuje się od tej części tez i zapatrywań wyrażonych przez ten Sąd, które kwestionują niektóre z ustaleń i argumentów przywołanych w stanowisku organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. był niezasadny. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Wojewody i Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2019 r. wskazane zostało jedynie, że organ winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że sprawa zakończona wyrokiem z 2 października 2019 r. dotyczyła skargi na bezczynność organu. W postępowaniu takim nie jest oceniana ani merytoryczna zasadność stanowiska skarżącego ani też nie jest przesądzane, jaki rodzaj rozstrzygnięcia ma być podjęty przez organ.

Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 2 może zostać wydane, gdy uprawnienie lub obowiązek wynikają bezpośrednio z przepisów prawa i nie zachodzi potrzeba ich konkretyzowania w formie indywidualnego aktu prawnego (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 149). Rzeczywiście, stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ani z uzasadnienia wyroku z 2 października 2019 r. ani ze wskazanej w nim podstawy prawnej nie wynika, by Sąd uznał, że możliwe jest orzeczenie o jakimkolwiek uprawnieniu Skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki uznali (aczkolwiek z różnych przyczyn), że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania scaleniowego w zakresie wynikającym z decyzji Ministra z [...] lipca 2006 r.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 105 § 1 k.p.a, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Jak wskazuje się w doktrynie, "Wywołana jakąkolwiek przyczyną bezprzedmiotowość postępowania łączona jest z kwalifikowanym brakiem, którym dotknięta jest sprawa indywidualna podlegająca załatwieniu w formie decyzji. Według W. Dawidowicza, bezprzedmiotowość postępowania to nic innego, jak "refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" (W. Dawidowicz, Zarys..., s. 134). Podobnie rzecz ujmuje R. Kędziora, pisząc o "braku któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania". Ten stan może być – jak zaznacza autor – spowodowany przyczynami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym (R. Kędziora, Kodeks..., s. 632–633). Znamiona pierwszego z wyróżnionych przypadków wykazuje śmierć strony ubiegającej się o uprawnienie osobiste, które nie przechodzi na jej następców prawnych, utrata bytu prawnego przez osobę prawną albo inną jednostkę organizacyjną, prowadzenie postępowania przez niewłaściwy organ lub brak legitymacji do występowania w postępowaniu (przymiotu strony). Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego lub nie podlega załatwieniu w drodze decyzji bądź została już ostatecznie rozstrzygnięta (res iudicata) albo gdy w wyniku zmian ustawodawstwa zniesiono daną kategorię uprawnień (obowiązków) lub nastąpiły takie zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy, które wykluczają osiągnięcie celu postępowania, np. doszło do utraty przez stronę własności bądź zniszczenia rzeczy, której ono dotyczy" (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 105).

Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że w jego ocenie słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja z [...] lipca 2006 r. dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w zakresie działki nr [...], stanowiącej przed scaleniem własność Skarżącej.

Sąd kasacyjny przypomina, że z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ drugiej instancji wynika, że działka [...] (w skład której wchodziła działka [...]) została sprzedana przez Agencję Nieruchomości Rolnych działającą w imieniu Skarbu Państwa na rzecz osób fizycznych aktem notarialnym z [...] sierpnia 2013 r. Dokonanie tej czynności potwierdza treść wpisów w księdze wieczystej [...].

Oznacza to, że po wydaniu decyzji Ministra z [...] lipca 2006 r. doszło do zmian w okolicznościach faktycznych sprawy, które uniemożliwiały dalsze prowadzenie postępowania. Nie było bowiem możliwe prowadzenie postępowania scaleniowego w zakresie działki [...] wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich.

Skarżąca zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. wiązała z zarzutem naruszenia art. 27 ust. 1-4 ustawy z 26 marca 1982 r. podnosząc, że skoro na skutek stwierdzenia nieważności nie doszło do scalenia działki nr [...] konieczne było sporządzenie i zatwierdzenie w drodze decyzji projektu scalenia i wydzielenia gruntów uwzględniającego wyłączenie należącej do Skarżącej działki. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, czynności te w ocenie Skarżącej winny być przeprowadzone celem wprowadzenia do ewidencji gruntów działki [...] stanowiącej uprzednio jej własność.

Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą art. 27 ust. 1-4 ustawy z 26 marca 1982 r. :

1. Projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

2. Projekt wymiany gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2, wszyscy uczestnicy wymiany przyjęli go bez zastrzeżeń.

3. Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta.

4. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać:

1) granice i powierzchnię obszaru scalenia lub wymiany gruntów;

2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1;

3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Rzeczywiście, przywołany przez Skarżącą przepis art. 27 ust. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. przewiduje, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia winna określać m.in. granice i powierzchnię obszaru scalenia i wymiany gruntów oraz przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy na skutek zaistniałych zmian i to zarówno w zakresie oznaczeń geodezyjnych jak i na skutek rozporządzenia prawem własności działki [...] (w skład której weszła ówczesna działka [...]) na rzecz osób trzecich nie jest możliwe doprowadzenie do sytuacji, w której działka ta zostałaby wyłączona ze scalenia gruntów jako stanowiąca własność Skarżącej. Oznaczałoby to bowiem, że w trybie postępowania administracyjnego dochodzi do zanegowania skutków prawnych umowy cywilnoprawnej, stanowiącej podstawę nabycia prawa przez osoby trzecie.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jak wynika z wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzi działka [...], została ona założona na skutek odłączenia tejże działki z innej księgi wieczystej, to jest księgi wieczystej [...]. Z zapisów w tej ostatniej księdze wynika, że prowadzona była ona m.in. dla działki [...], zaś jako jej właściciel wpisany był Skarb Państwa Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Sąd kasacyjny wskazuje, że nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej uznać należy, że nie doszło do zmian własnościowych dotyczących działki nr [...], która jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, wchodzi obecnie w skład działki [...], stanowiącej własność osób fizycznych. Słusznie Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślał, że decyzja nieważnościowa, nawet ostateczna i prawomocna, nie ma takiej mocy prawnej, aby oprócz wadliwej decyzji eliminować automatycznie z obiegu prawnego wszystkie późniejsze czynności podjęte po wejściu w życie tej wadliwej decyzji, w szczególności nie eliminuje czynności, których przedmiotem są rozporządzenia w sferze cywilnoprawnej ani nie uchyla skutków tych czynności.

Sąd kasacyjny dostrzega przywołaną przez Sąd Wojewódzki okoliczność, że w księdze wieczystej [...] dalej figuruje działka nr [...] a jako jej właściciel wpisana jest Skarżąca. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem ustaliły organy, a ustaleń tych Skarżąca nie zakwestionowała (przywołał je również w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki), w ramach postępowania scaleniowego działka oznaczona nr [...] weszła w skład działki nr [...] przyznanej osobom trzecim. Następnie działka ta włączona została w skład działki [...], która jest obecnie własnością osób trzecich i dla której sąd wieczystoksięgowy prowadzi księgę wieczystą [...].

Donosząc się do kwestii dotyczącej figurowania działki nr [...] w księdze wieczystej [...], a jako jej właściciel wpisana jest Skarżąca zwrócić należy uwagę, że z ustaleń organów wynika, że działka oznaczona obecnie w ewidencji nr [...] stanowi drogę gminną będącą własnością Gminy D. Ustalanie przyczyn dla których w księdze wieczystej [...] dalej figuruje działka [...] jako stanowiąca własność Skarżącej wykracza jednak poza zakres niniejszego postępowania

W świetle powyższego za niezasadny uznać należało zarzut objęty punktem 1 tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej.

Rozważania dotyczące braku możliwości prowadzenia postępowania scaleniowego w zakresie działki oznaczonej ówcześnie nr [...] na skutek zmiany okoliczności faktycznych skutkują również koniecznością uznania za niezasadne zarzutu naruszenia prawa materialnego objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

W zarzucie tym Skarżąca zarzucała niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 26 marca 1982 r. poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania w okolicznościach sprawy nie służyłoby realizacji celów scaleniowych określonych w ustawie, co uzasadniało jego umorzenie, mimo że - wobec stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w zakresie działki nr [...] na skutek wydania decyzji nieważnościowej z 2006 r. - cele te miały charakter drugorzędny a pierwszorzędnym obowiązkiem organów było ponowne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie z uwzględnieniem skutków wywołanych w/w decyzją nieważnościową w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. uczestnik scalenia winien otrzymać grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, przy czym jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Zwrócić należy jednak uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej dotyczy wyłącznie działki [...]. Oznacza to, że w pozostałym zakresie decyzja ta pozostaje w obrocie. Brak jest zatem gruntów, które mogłyby zostać przyznane Skarżącej w zamian za działkę nr [...] , której obszar na skutek postępowania scaleniowego stał się częścią działki nr [...] przydzielonej następnie małżonkom S., a obecnie jest własnością osób trzecich.

Zauważyć również należy, że żaden z przywołanych przez Skarżącą w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z 26 marca 1982 r. nie przewiduje możliwości przyznania uczestnikowi postępowania scaleniowego działki gruntu innej, niż objęta tym postępowaniem.

W ocenie Sądu kasacyjnego prawidłowo Sąd Wojewódzki oddalając skargę przywołał cele postępowania scaleniowego, wskazując, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. "celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu." Celem tego postępowania nie jest naprawa szkód wywołanych wydaniem decyzji uznanej następnie za rażąco naruszającą prawo, a do tego dąży w istocie Skarżąca. Słusznie zatem Wojewoda zwrócił uwagę w decyzji, że Skarżąca oczekuje w istocie naprawienia skutków wadliwej decyzji wydanej przed ponad czterdziestu laty, co nie jest możliwe w ramach postępowania scaleniowego. Prawidłowo również Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zagadnienie kwestii odszkodowawczych wykracza poza zakres niniejszego postępowania administracyjnego.

Podsumowując wskazać należy, że wobec zmian stanu faktycznego, zaistniałych po dacie wydania decyzji scaleniowej, w tym po dacie wydania decyzji Ministra z [...] lipca 2006 r., nie było możliwe prowadzenie postępowania scaleniowego w zakresie obejmującym istniejącą przed scaleniem działkę nr [...]. Zaistniałe zmiany faktyczne wykluczyły możliwość osiągnięcia celów postępowania scaleniowego, co uzasadniało zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie w tym zakresie postępowania.

Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.